腐败通常与公职人员滥用权力、谋取私利联系在一起,因此,对公职人员进行廉政教育,避免其陷入腐败泥潭的工作就显得尤为重要.《联合国反腐败公约》有关预防腐败的措施中就有一项内容,要求公共部门"促进对人员的教育和培训方案,以使其能够达到正确、诚实和妥善履行公务的要求,并为其提供适当的专门培训,以提高其对履行其职能过程中所隐含的腐败风险的认识".澳门特别行政区廉政公署虽然成立时间不长,但在公职人员(澳门称为公务人员)廉政教育方面着力甚多,效果明显,形成了自身鲜明的特点.
一、澳门对公职人员廉政教育的定位
1999 年 12 月 20 日,澳门回归祖国,澳门廉政公署(以下简称廉署)也随着澳门特别行政区政府的成立而组建(前身为澳葡当局九十年代初成立的反贪公署).廉署自成立之日起,就将很大一部分精力投入了廉政教育.廉署认为,打击和惩治贪污腐败只是廉政建设的一种手段,是治标之法而非治本之法.要真正减少和消除腐败,就应该树立廉洁的社会风气,将诚信、廉洁变为人们道德观、人生观的组成部分.因此,廉署将宣传教育工作视为廉政建设的治本之道,教育与肃贪、防贪、立法一道构成澳门廉政公署的四大廉政策略.
在澳门廉政公署"四管齐下"的廉政策略中,教育扮演着净化社会风气、营造廉洁社会氛围的重要作用.澳门廉政公署刚刚成立,就在 2000 年工作报告中宣布":打击和惩治贪污只是廉政建设的其中一个手段,建立社会廉洁风气,并将之巩固为人们恒久的道德观,才是久安之策.因此,加强宣传教育、团结小区关系,争取市民的支持和配合是廉署一个长期的工作目标."[2]48澳门廉政公署首任专员张裕在总结澳门廉政经验时指出,澳门廉署吸取了香港廉政公署注重预防和教育的做法,专门设有推行廉政教育的机构---社区关系厅,其"主要任务是向澳门整体 1 万 8 千多名公务员有系统地灌输廉洁意识,同时亦向各受监管机构和学校进行廉政教育,尤其是对各中小学校的学生.另一方面,还负起社区廉洁的推广工作,在澳门人口稠密的地区设立社区办事处,以最接近民众的方式加强市民的廉洁意识"[3].
廉洁教育要面向社会不同层面,那么,对公职人员的廉政教育应该占有什么样的位置?腐败与权力的滥用密切相关,国际透明组织对"腐败"含义的解释是:公共部门官员"通过错误地使用公众委托给他们的权力,使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来".世界银行认为"腐败"是"为达到个人目的而滥用权力"[4].公职人员掌握着公共权力和丰富的社会资源,他们的行为和品德对整个社会具有示范意义.如果他们都能做到廉洁奉公,整个社会就会形成"以廉洁为荣、以贪腐为耻"的社会氛围;反之,如果公务员队伍中充斥着贪腐之徒、贪污腐败行为层出不穷,即使做再多的反腐宣传,也无法扭转不良的社会风气.有鉴于此,澳门廉政公署将对公务人员的廉政教育摆在首要位置.廉署宣传教育工作的策略主要有三大目标:构建廉洁奉公的公务人员队伍、培育诚实守法的新一代,以及提升市民大众的廉洁意识.
廉署的廉洁教育也贯彻了特别注重公务人员廉政教育这一主导思想.在澳门的廉洁教育活动中,公务人员显然是最重要的教育对象.在廉政公署成立的第一年,廉署共举办各类廉洁讲座 53 场,听众共有 3639 人,其中为公务人员举办的讲座为 23 场,在各类廉政教育讲座中所占比例达到 43.40%;公务人员参加者为 855 人,在所有听讲者中的比例为 23.50%.[6]66第二年,为公务人员举办的讲座大幅增加到 94 场,在廉政教育讲座中的比例也跃升到 67.14%;听讲的公务人员超过了 5000 人,在所有听众中的比例上升到 41.56%.[6]662002 年,为公务人员举办的廉政讲座达到 132 场,在廉署举办的各类讲座中的比例提高到 71.35%;听讲的公务人员增加到 7400 多人,在廉政讲座的总人数中的比例达到65.92%.[6]66不论是廉政讲座的举办次数还是参与的公务员人数,在 2002 年都创下了一个难以超越的纪录.2003 年,为公务人员举办的讲座仍维持上年的数字,听众则增加到 11000 多人,为公务人员举办的讲座在所有廉政讲座中的比例降为 60.55%,公务人员在廉署讲座总听众中的比例也下降为60.54%.[6]66此后,随着《公务人员廉洁操守指引》的发布以及特区政府各个部门廉洁守则的制定,政府机构的廉政工作进入制度化、规范化阶段,公务人员参加廉政讲座的场次和人数均大幅下降.
公务人员接受廉政教育的深度和广度也都远远超过其他民众.2005 年,接受廉政教育的澳门听众总共为 33823 人,其中 20228 人是公务人员,占所有听众的近 60%.而在 2005 年年底,澳门的公务人员队伍总共只有 18250 人.
这意味着当年澳门公务人员人均参加廉政讲座超过 1 次,一些人可能参加过几次.针对非公务人员的廉洁教育讲座倡导的只是一般性的反贪倡廉内容,而针对公务人员的报告则加上了公务采购、廉洁奉公、职务犯罪等专业性较强的内容.即使是类似的廉政主题,对公务人员和其他人的要求也不一样,针对公务人员的讲座内容显然更丰富,讲座时间更长.如 2000 年为公务人员举办的 23 场廉政讲座共耗时 54 小时,平均每场讲座近两个半小时;而为其他团体或民众举办的 30场讲座才用去 44 小时,每场讲座约为一个半小时.
二、澳门公务人员廉政教育的形式
澳门公务人员的廉政教育主要通过以下四种形式来进行:
第一,公务人员基本培训时的廉政教育.澳门新入职的公务人员按规定均要接受行政暨公职局举60办的有关培训,从 2001 年 7 月起,廉署协助该局在基本培训中加入"廉洁奉公"的课程,后扩大到未接受同样培训的其他公务人员中.首期计划的培训对象为工人及助理员,到 2002 年 4 月结束,参加者共有 4140 人.课程第二期的培训对象是行政人员和专业技术员,2002 年 5 月至 2003 年 3 月,共有 3090人接受了培训.第三期培训对象为技术员及高级技术员,受培训者总数为 3060 人.此外还有 150 人参加了葡语课程的培训.四期课程中共有 10440 人接受了"廉洁奉公"课程的培训.[8]62由于多数公务人员已经接受相关培训,此后基本课程培训规模有所缩小.2004 年,廉署举办了 28 场公务人员基本培训课程,参加人数为 840 人.
2005 年,基本培训课程增加到 30 场,包括粤语班 18 场,葡语班 12 场,参加人数也略有增长,共有 880 人接受了培训.[10]872006 年,廉署参与的公务人员基本培训课程只有 11 场,参加者减少到 330 人.[6]67可见,大规模接受基本培训的阶段已经告一段落.
第二,面向全体公务人员的《公务人员廉洁操守指引》教育培训.为了让全体公务人员都能清醒地认识到自己的义务,避免卷入贪腐事件,澳门廉政公署在 2004 年整理归纳了澳门法律制度中与公务人员基本操守相关的内容,正式颁布了《公务人员廉洁操守指引》,并在公务人员中进行大规模地全面培训.《操守指引》用简明的文字、图片和实例具体说明公务人员应遵守的规则、在日常工作中会遇到的问题以及公务人员的注意事项.2005 年 1 月,廉政公署正式展开公务人员廉洁操守指引的推广活动,同时推出《公务人员廉洁操守指引》和《公共部门及机构廉洁守则制作建议》两本小册子.前者以全体公务人员为对象,后者以领导及主管人员为对象,作为制定或充实相关内部守则的参考材料.廉政专员张裕认为,操守指引的内容既是法律层面上的规范及延伸,也是行政伦理规范中的基本操守要求,甚至是对公职人员的基本工作要求,是最起码应具备的行政伦理观.
2005 年,廉署就此展开一系列的宣传讲解工作,全年共举办 122 场讲解会,参与的公务人员达 18410 人次.廉署也对各部门内部廉洁守则的制定提供技术协助,各部门派出联络员与廉署建立长期的联系机制.截止 2005 年 12 月,在 55 个公共部门及机构中,已有 36 个制定了内部廉洁守则,其他部门也在制作中.
第三,由廉政公署派员专为特定部门举办的廉政讲座.廉署为特定部门举办的讲座,既可以是适用于所有公务人员的通用型廉政主题,如肃贪倡廉、财产申报等问题,也可以根据有关部门的具体情况对主题和内容做出相应调整,侧重个性化的廉政主题,以满足有关部门的需要.如为从事财政工作的公务人员开设公务采购的讲座,为使用英语的公务人员举办英文讲座等.
在廉署对公务人员进行廉政教育的年度项目中,通用型廉政专题讲座成为必不可少的内容.2002年,廉署为政府 9 个部门的公务人员举办了廉政讲座,出席者共有 3055 人.2005 年,廉署专为公务人员举办的讲座多达 143 场,内容包括公务采购、财产申报、廉洁奉公和职务犯罪等主题,尤其以上百场"持廉守正 端行亮节"讲解会最为重要.2006 年,因政府各部门逐渐完成内部廉洁守则的制定,"持廉守正 端行亮节"公务人员廉洁操守讲座大幅减少,廉署专为公务人员举办的讲座减少到 56 场,出席者共有 3010 人.
个性化的廉政讲座可根据特定部门的具体情况,采取更加有针对性的教育措施.如 2002 年廉署发现某些部门存在一些投诉热点问题和较易产生利益冲突的行政程序及公务活动,廉署认为,如能提醒相关公务人员在实践中加以注意,可减低利益冲突的出现,有助于促进公务人员的诚信守法,减少贪污机会.针对这种情况,廉署先后为海关、民政总署、监狱管理等部门举行讲座,就依法履行职务、恪守公正诚信等问题,解释了公务人员必须遵守的基本原则及可行的措施,提醒他们提高警觉,严格遵循合法、公正、客观的原则来处理公务.[8]63-64鉴于警务部门涉及不法行为较多,廉署对警务部门的廉政教育也投入较多的时间和精力.在 2000 年举办的 23 场廉政讲座中,保安部队事务局、水警稽查局和治安警察局的 575 名警务人员参加了培训,占接受培训的公务人员总数的 67%.[2]53廉署也与保安当局进行合作,向纪律部队人员宣传廉洁意识,协助建立廉洁警队.从 2001 年 8 月至 2002 年年中,廉署为警局领导层共举办 49 次廉政讲座.治安警察局领导将该局与廉署的合作视为长期和多方面合作关系,务求建立一支公正、廉洁的执法队伍.事实上,廉署与警方在反贪活动中紧密合作,若廉署在调查过程中发现有警员涉及贪污受贿的行为,需要警局提供数据及协助时,无论廉署需要何种数据,警局均会全力搜集.假若警局内部在搜集资料期间发现超过一名警员牵涉在内,警局会主动将有关资料悉数交予廉署调查.
第四,与个别部门举行廉政座谈会和工作坊.个别部门如有廉政教育的需要或者廉署认为该部门有必要加强廉政教育工作,廉署会与有关部门领导举行小范围的座谈会和工作坊,就加强该部门的廉洁教育交流意见.如 2003 年 9 月,廉署为民政总署领导及主管人员(共 50 人)举办了"持廉守正-领导主管人员工作坊",通过个案分析及讨论,就公务采购中"如何防范违规行为"进行说明和解答.同年,廉署还为 11 名海关关员举办了座谈会,并安排他们参观廉署设施.2007 年 8、9 月间,廉署与发生欧文龙"巨贪案"的运输工务司合办多场"廉政建设工作坊",向负责工程的公务人员灌输廉洁意识,希望通过举办廉政讲座以及结合实际的个案分析,帮助公务人员提高反贪意识和警觉性,抵御各种利益诱惑.
座谈会和工作坊虽然举办次数较少,参加人数也相对有限,但同样发挥了重要作用.与廉署的讲座不同,这两种形式较多地发挥了活动参与者的主动精神,更有利于廉署工作人员与其他公务人员的交流和沟通.
三、澳门公务人员廉政教育的特点
与澳门一样,内地也将公职人员的廉政教育放在重要位置.1993 年中纪委、监察部制定颁发了《党风廉政教育工作纲要》,次年就在全国开展了一系列反腐倡廉教育活动.自 1998 年以后,各级党校、干部管理院校把党性党纪教育和廉政教育作为必修课,投入了较多的资源和精力,但目前还存在廉政教育不系统、成效不明显的问题.廉政教育的效果并非立竿见影,很容易变成只看形式、不重实效的形式主义.澳门对公务人员的廉政教育则产生了良好的实际效果.首先,廉署举办的廉政讲座起到了为公务人员答疑解惑、敲响警钟的作用,受到参与者的好评.据 2003 年廉署对 2566 名参与廉政讲座的技术员及高级技术员的问卷调查,80%以上的学员对讲座内容的编排及导师的授课技巧给予 8 分以上的评分(10 分为满分);而对讲座的总体评价,认为"好"的学员达到学员总数的三分之二(66%),认为"差"的只有 0.3%.
其次,澳门民众对澳门贪污情况的印象大为好转.澳门回归初期的民意调查显示,澳门民众中高达 64.6%的人认为澳门贪污情况严重,对廉政机构的信心评分只有 45 分.
几年之后,情况发生变化,2005 年时,澳门民众对澳门整体的廉洁状况给出了 66.90 的评分,八成以上的受访者对澳门成为廉洁城市持正面态度.
廉政形势的好转是多种因素发挥作用的结果,但廉政教育、官员注重廉洁诚信是其中的重要因素.澳门的廉政教育之所以能产生较好的效果,是同澳门公务人员廉政教育的几个特点分不开的.
第一,对公务人员进行廉政教育的时机比较恰当,有助于教育目标的落实.廉署对公务人员的廉政教育主要把握两个重要时机:一是公务人员刚刚入职,对公务人员的基本要求不甚了解时,二是本部门出现贪腐问题时.在前一个时间段,廉政教育为新入职的公务人员树立了一个行为的标杆,知道哪些行为是合法的,哪些是非法的,从而避免与贪腐问题扯上关系.在后一个时间段,因为本部门出现了严重或较多的贪腐行为或迹象,需要向公务人员发出警告,强化廉洁教育的效果.如 2006 年底揭出欧文龙"巨贪案",从 2007 年 7 月 12 日起,廉署与行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司、运输工务司等 5 大系统合作,分别举办了 4 场"廉洁管理交流会",就如何吸取欧文龙"巨贪案"的教训,完善各系统的防贪工作进行了交流.各个司也结合社会反映较多的问题,从主管官员的问责态度、简化行政程序、提升透明度等目标入手,强化廉政建设力度.这一被称为"大规模、扫荡式的廉政教育活动",对提高公务人员的廉洁意识必定会产生积极影响.
第二,廉政教育的内容符合实际需要,能做到有的放矢.一般说来,一个人的价值观在学生时期就基本成型,要在出任公职后再为其塑造全新的人生观比较困难.因此,澳门廉政教育的重点不是培养公务人员高尚的情操,而是提醒公务人员应满足担任公职所要求的基本操守.以接受利益为例,廉署在廉政教育活动中告诫公务人员不得因执行公务而直接或间接收取不是法律赋予的金钱或其他利益,应以公正无私、不偏不倚的态度对待所有市民.廉署对公务人员可能收受利益的各种情况依据相关法律做出了原则规定,要求他们严格遵守,甚至还规定公务人员如果对收受利益的问题不能确定是否违规,应尽快寻求上级指示.也就是说,一个人如果不是蓄意犯罪,绝不会因为无知卷入腐败.廉署在廉政教育中对公务采购、财产申报等问题的程序和注意事项的强调,有助于解决公务人员在实际工作中的困惑.此外,为避免公务人员涉贪,廉政教育要预先向他们敲响警钟.廉署在廉政教育中告诫公务人员,违反法律规定的任何涉贪行为将会受到法律的严惩,如公务人员受贿作不法行为,会受到判处最高达八年的徒刑及科罚金的处分.无论是基本操守的教育,还是对廉政程序的强调,都时刻提醒着公务人员要远离贪腐.
第三,廉政教育的主体采用了廉署主导、各方配合的方式,既能将教育工作落到实处,又可以发挥政府各个部门的积极性.廉政教育是廉署的主要工作之一,但仅仅依靠廉署,教育工作的开展会面临许多困难.廉署与政府各部门加强沟通,争取各部门的支持,将廉政教育与各部门的特殊性结合起来,产生了良好的教育效果.如 2007 年 8 月底,廉署正式推出"廉洁教育计划",鼓励政府各个部门自愿参加,参与的部门与廉署签署合作议定书,具体由部门负责执行,廉署提供协助.参与的部门可以借助廉署的经验完善监察、预防、教育等防贪环节,加强本部门的防贪制度建设.该计划发挥了各部门的主动精神,加强了廉署与各部门的联系,廉署和参与的部门都要指定专人负责计划的执行,定期做出检讨,为期两年的合作期满后还可以续期.该计划受到各部门的热烈响应,截止 2007 年 10 月,已有 51 个公共部门及机构表示愿意参与该计划.
到 2009 年底",廉洁教育计划"第一阶段已顺利完成并取得预期效果,澳门所有政府部门或机构都自愿参与了该计划,公务人员对防止利益冲突、谨慎处理利益收受等方面的意识明显提高.从 2010 年 5 月起,廉署与澳门所有部门或机构签订第二阶段"廉洁管理计划",旨在提高人员管理及部门运作方面的廉洁、公平、透明、高效,进一步优化各部门的廉洁管理,提升特区政府的整体施政水平.
第四,将廉政教育放在澳门廉政建设的整体框架内来进行,与其他廉政策略相互支持,共同推动澳门廉洁社会的建设.澳门廉政公署坚持肃贪、防范、立法、教育"四管齐下"的反贪策略,对公务人员的廉政教育只是其中一个环节,没有其他环节的支持,廉政教育也就无法发挥其有效作用.可想而知,如果一个社会贪腐成风,作奸犯科者常常可以逍遥法外,廉政教育即使做得再多也毫无用处.廉署整体的反贪策略成为澳门廉政教育的坚强后盾:在立法方面,澳门先后制定、颁布了廉政公署组织法、预防及遏止私营部门贿赂法等法律,实现了廉政工作的法治化和规范化;在防贪方面,廉署兼负反贪与行政申诉的职责,根据行政申诉和贪污举报中问题较多的领域随时可以采取补救措施,改善工作程序,廉署在欧文龙案后对土地批给和公共工程领域的改革就是明显的例子;在肃贪方面,廉署坚持对贪腐行为持零容忍的立场,对于腐败分子绝不手软,强有力的肃贪活动成为最有效的廉政宣传.正如澳门街坊总会副会长梁庆庭所说,过去的习非成是扭曲了社会的价值和运作,廉署的最大建树在于建立了一个廉洁、公正的形象.
廉政教育作为廉政建设的一个子要素,推动了澳门廉政文化的逐步形成,而各项廉政程序的相互配合、廉政文化的培育成长,也为廉政教育发挥有效作用奠定了稳固的基础.
参考文献:
[1] 澳门廉政公署.廉透清风:澳门廉政十载纪念特刊[M].澳门:澳门廉政公署,2002:92.
[2] 澳门廉政公署.廉政公署 2000 年工作报告[R].澳门:澳门廉政公署,2001.
[3] 张裕.澳门反贪工作的改革经验[J].行政,2004(4):969-970.
[4] 胡鞍钢.中国:挑战腐败[M].杭州:浙江人民出版社,2001:2-3.
[5] 澳门廉政公署.清风明月:澳门廉政工作回顾特刊[M].澳门:澳门廉政公署,2009.
[6] 澳门廉政公署.廉政公署年报 2006[M].澳门:澳门廉政公署,2007.
[7]《澳门年鉴》编辑委员会.澳门年鉴 2006[M].澳门:澳门特别行政区政府新闻局,2006:120.
[8] 澳门廉政公署.廉政公署年报 2002[M].澳门:澳门廉政公署,2003.
[9] 澳门廉政公署.廉政公署年报 2004[M].澳门:澳门廉政公署,2005:64.
[10] 澳门廉政公署.廉政公署年报 2005[M].澳门:澳门廉政公署,2006.
[11]特区全力推动廉政建设[N].正报,2005-01-25.
[12] 警局廉署携手建廉洁警队.昨起办系列讲座增强警员廉政意识[N].澳门日报,2001-08-15.
[13] 廉署与运输工务司范畴合办"廉政建设工作坊"[J].澳门廉政,2007(3):10.
[14] 澳门廉政公署.廉政公署年报 2003[M].澳门:澳门廉政公署,2004:75.
[15] 廉署去年收案千多宗创新纪录.张裕﹕反贪任务仍艰巨[N].澳门日报,2001-03-02.
[16] 澳门廉政状况问卷调查 2005[J].澳门廉政,2005(4):5.
[17] 澳门加强廉政建设[N].华澳报,2007-07-27.
[18] 廉政公署与各部门合作推行"廉洁管理计划"[J].澳门廉政,2007(3):6-8.
[19] 廉署继续推行"廉洁管理计划"第二阶段[J].澳门廉政快报,2010(8):4.
[20] 社会支持廉政建设[N].澳门日报,2002-10-14.
