建构法治政府是历史和现实的必然选择,是深化政治体制改革的关键环节和重要内容,是促进社会主义市场经济发展的客观需要,是实现和谐社会的根本要求.建构法治政府贯穿于政治制度、政治意识、政治行为过程之中,直接体现着政治制度文明、政治意识文明、政治行为文明的发展水平,是社会主义政治文明建设的重要组成部分、基本标志和有力保障,体现了我们党治国理政从理念到方式的革命性变化,具有划时代的重要意义.
一、问题的缘起
1997 年,党的"十五大"提出了"依法治国,建设社会主义法治国家"的治国方略.1999 年宪法修正案将这一治国方略纳入了国家的根本大法.
2004 年,国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出"法治政府"的概念.2012 年 11 月,党的"十八大"报告中,明确了到 2020 年依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成的目标.2013年 11 月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设.
建构法治政府是一个不断探索,不断自我更新的过程.我国的社会主义建设是"前无古人"的探索过程,在这个"人治"传统延续几千年的古老国家,如何结合本国国情,建构现代政治文明,并没有现成的理论和实践经验可以照搬.中国探索式的经济和社会发展特性,决定了规划、建设、研究、纠正"四维同步"共同构筑的建设模式."怎样建构法治政府"正是本文提出并试图回答的问题.
建设法治政府的关键,在于建立一个有效的逻辑模式,这里所称的"逻辑",既指建构法治政府的相关制度所构筑的逻辑体系,又指建构法治政府的规律、方法和路径.本文结合政府法制工作实践,立足于行政主体,对行政主体在建构法治政府过程中的定位,以及行政行为的实施等问题进行探讨,以期寻求建构法治政府的规律和方法,继而指导法治政府建设实践.
二、建构法治政府的逻辑模式
法治政府是指行政主体( 政府及其部门) 在宪法和法律的治理下,行使法律授予的权力,依法管理社会、经济、文化等公共事务和国家事务.
法治政府是法律主导下政府运行的理想状态,是现代政府建设的奋斗目标,是最合理的行政权力运行路径.法治政府建设有自身的逻辑起点、原则规范和结构关系.
( 一) 建构法治政府的逻辑起点: 职权法定
职权法定,是指行政主体( 行政机关及其工作人员) 的行政权力必须由法律明确授予,不能自行设定.行政权力并非行政主体本身所固有,它源自"人民主权",依赖宪法和法律的授予,对市场主体,是"法无禁止即可为"; 而对行政主体,则是"法无授权不可为".
职权法定原则具有极为重要的意义,它是建构法治政府的逻辑起点.在"法治"的治国方略下,行政主体执行每一项事务,都应受到宪法和法律的约束,而不能任意为之.行政主体不能随意行使公权力,其工作人员也不应被赋予过大的自由裁量权,其主要目的在于防止公权力肆虐,从而威胁、侵犯公民权利.在强大的国家"利维坦"面前,公民或其他社会主体的权利显得渺小而薄弱,如何防止公权越界? 职权法定即是首要的保障.
基于职权法定原则,公权力不得任意扩张、滥用,而公民则得以将法律作为基准,监督、约束行政主体的行政行为.职权法定是建立有限政府的必然要求,同时还有助于提高行政主体的廉洁性.人性皆有私欲乃至贪欲,手握权力即有以权谋私的可能,为遏止滥权,来自法律的外在约束就显得至关重要,将行政行为严格限制在法律的范围以内,无疑有助于预防腐败的滋生.
职权法定具体可以分解为主体法定、权力法定、责任法定等要素.首先是主体法定,"行政机关是法律的产儿"[1]( P. 141),行政主体资格必须按照宪法和法律的规定设立.在行政主体的行政组织结构中,无论横向的职能部门还是纵向的下属机构,都必须由法律设定并保障.在没有法律依据的情况下,行政主体自行设立机构包括临时性机构都是违法的,违法主体作出的行政行为必然违法无效.其次是权力法定,行政主体的一切权力来自于法律,并且应当是法律的明确授权.现代政府的行政管理事务日趋复杂,行政权力常有"自我扩张"的趋势.为遏止超越职权范围、不必要的行政权力,实践中已有行之有效的做法,比如要求各行政部门依法开列"权力清单"并公之于众,规定不得行使"清单"之外的权力."权力清单"以列举的方式确保权力法定,同时便于接受公民和社会的监督.再次是责任法定,行政权力是权利、义务、责任的复合体,现代"责任政府"强调权力和责任的统一,权力法定即意味着职责法定,不作为或乱作为都将导致行政法律责任的产生.
( 二) 建构法治政府的逻辑途径: 依法行政
行政权力的目的在于服务人民,"人民是主权者,政府是人民的创造物和所有物,社会服务人员是人民的公仆."[2]( P. 138)现代政府的行政权力呈现不断扩张的趋势,行政权力扩张的主因是社会的多样化对现代行政管理产生出客观需求,但同时,权力扩张也增加了行政权力滥用的机会,"现代社会对法治的威胁主要不是来自公民个人,而是公共权力和官员."[3]
"为确保权力的运用符合立法的宗旨,防止权力的扩张和滥用,一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行."[4]依法行政是建构法治政府的内在要求和途径,而法治政府则是依法行政的价值目标.
"依法行政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项法治原则,而且是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度; 不仅是现代政府管理方式的一次重大变革,更是现代政府管理模式的一场深刻革命."[5]( P. 1)"法治政府"在内涵上侧重于价值和理念,而"依法行政"则是对行政主体行使行政权力的具体要求.依法行政应当遵循以下原则: 第一,合法行政.合法行政是行政法中最基本、最古老的理念,它是"职权法定"在行政过程中的具体体现.没有法律规定,行政主体不得作出影响公民、法人或其他组织的合法权益,或者增加公民、法人或其他组织的义务的决定.第二,合理行政."合理"是对行政主体行使行政权力,尤其是作出自由裁量时的基本要求.合理性原则要求行政行为客观、适度、公正、理性,并且不与常理、常情相悖.如果说"行政合法"具有直观性、明确性,那么"行政合理"则具有原则性、模糊性,它依赖行政主体对于公正、衡平的深刻理解.第三,程序正当.程序正当是实现形式正义的核心,其目的在于设立严格的法定程序,约束行政行为的任意性,从而保障行政相对人的基本人权.行政程序正当的具体内涵包括程序公开、顺序法定、确保效率等,它同时要求尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会,建立完善包括听证、申辩在内的相关制度.第四,高效便民.高效便民是建构现代"服务型政府"的必然要求,行政活动应以提供高效、优质、便利的公共服务为目标.现代政府为改进服务质量,通常采用建设综合型、集约型政务中心,集中办理行政审批、公共服务事项等措施来提高效率.高效便民还要求行政主体严格遵守办事规程和期限,不得拖延懈怠,推诿塞责.第五,诚实守信.诚实信用是市场经济活动和民商事法律的重要原则,同时又是建构法治政府的基本要求.诚信问题关涉到政务、商务、社会、司法等多个方面,如果行政主体失信,将影响政令畅通,导致民众对行政主体的不信任,久之将严重动摇执政党和行政主体的群众基础.公权力的失信常由违法不究、执法不严等"不作为"行为,或者滥用职权、权力腐败等"乱作为"行为造成.政府诚信的建构不可停留在道德层面,强调公权力与公民之间的"社会契约",明确行政主体职责,用制度建设信用、保障诚信,才是根本的解决之道.第六,信息公开.为促进行政主体行政行为的透明度,借助公民和社会的监督力量保障依法行政,行政主体应向公民、法人和其他组织依法公开信息.
"行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则."[6]行政主体信息公开分为主动公开和依据申请公开两种,除涉密信息外,其他信息均应依法公开.现代政府信息公开应广泛运用各类信息媒介,善于运用传统传媒和互联网络等新的信息传递方式,以便公众申请、咨询、查阅.第七,权责统一.权利与义务统一、职权与职责统一,是依法行政的基本原则,现代政府没有无义务的权力,也没有无责任的权力.权责统一原则要求行政主体做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权必赔偿.第八,行政救济."依法行政的发展与完善必然伴随着救济制度的发展与完善,加强对权利的救济是依法行政的根本保障."[7]违法或不当的行政行为对行政相对人造成损害的,必须提供有效的救济,承担相应的责任.
行政救济包括申诉、控告,行政复议,行政诉讼,国家赔偿等法定形式.此外,一些行政机关还采用"主动纠错"的行政监督机制,要求被监督机关定期梳理、公布行政执法依据,建立行政执法岗位责任制度,严格追究失职、渎职行为的法律责任,并及时发现和纠正违法或者不适当的行政行为.
( 三) 建构法治政府的逻辑归宿: 法治政府
建构法治政府的过程就是把法治政府内涵具体化并且运用于实践的过程,并不是单纯地将其行为模式"法制化".法治政府是中国政府施政的基本准则,是行政主体依法行政的终极目标.这个目标不仅存在于理念层面,还应当由有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、责任政府、效能政府等外在表现形式得以体现.
法治政府从权力界限上讲是"有限政府",行政主体的权力、管理范围、运行方式等,受法律的限制,受相对人权利的限制,受其他权力的限制,必须在法律规定的范围内活动,否则即为无效或非法.法治政府从职能定位上讲是"服务政府",行政主体以宪法、法律为依据,坚持"为人民服务"宗旨,以提供公共服务为主要目的,以公众的需求为出发点,以公众的意志为根本导向.党的十八届三中全会尤其强调,相对于市场而言,政府在经济活动中的职能主要是服务性的,应加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责[8].法治政府在运行过程上体现为"阳光政府",行政主体的行为和权力行使要达到一种公开透明的状态,行政主体需依法保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和救济权,除依法应当主动公开的信息外,对于利害关系人依法申请要求公开的信息,应当迅速、有效地作出回应; 行政过程应在事前公开职权依据、内容,事中公开决定过程,事后公开决定结论.法治政府从政府的精神基础和对人民的态度上讲是"诚信政府",行政主体在行使权力、进行公共管理的过程中,必须遵循诚实守信原则,并以此作为规范和约束自己行为的准绳,行政行为一经做出,非经法定的事由和法定程序,不得随意撤销、更改或废止,言出必行,勇于承担责任.法治政府在运行结果上体现为"责任政府",行政主体依法具有法定职责、承担法定义务和责任,不能依法履行法定职责或者违法行使职权应当承担相应的道义责任、政治责任和法律责任.法治政府从运行效率和效果上体现为"效能政府",为有效实现政府目标、履行政府职能并保持高效率运转,行政主体设置应精干、科学、规范,职权职责需分工明确,并严格遵守法定时限,综合运用现代技术实现公共服务优质化和高效化.
三、建构法治政府逻辑的核心要素
( 一) 法治观念是建构法治政府逻辑的精神基石
简而言之,"法治观念"即"以法为治"( rule oflaw) 的思想观念,它强调在国家和社会管理活动中,不是依据长官意志,而是依据法律来进行治理."法治观念"具体包含着法律至上、依法治国、有限政府、行政民主、保障人权等丰富内涵.国家工作人员,尤其领导干部树立良好的法治观念,这是建构法治政府逻辑的精神基石.
"以法为治"( rule of law) 的法治观念与"任法而治"( rule by law) 的法制观念既有联系、又有区别.法治的实现建立在法制的基础之上,但又高于法制.法治观念把"良法"视为国家和社会的最高权威,视为唯一值得托付和信赖的正义化身.
在法治之下,行政主体的职责只是执行法律,并且受到法律的约束; 而"任法而治"的法制观念仅指运用法律管理国家和社会.与法治相比,法制侧重于对法律的使用,它可能导向法律工具主义---如果仅仅是任法而治,而不是将法律奉为最高权威,那么"法制"依然无法摆脱行政权力或者个人意志凌驾于法律之上的状况.
因此,法治的核心含义不在于任用法律约束人民,而在于运用法律约束行政权力; 树立法治观念的关键也不在于要求公民守法,而在于行政主体及其工作人员意识到法律对于自身行为的控制和拘束."徒法不足以自行",法制的建构仅是基础,要建立法治政府,最关键和核心的乃是执法者之法治观念的树立.只有行政主体树立良好的法治观念,其行政行为除了外在的制度约束,更有内在的自省作为保障,依法行政也才能够得到真正实现.
( 二) 科学立法是建构法治政府逻辑的前提条件
法治意味着"良法的治理",而立法的科学性是确保"良法"产生的重要条件,"良法"在价值上追寻公平正义,在内容上保障社会公共利益,在形式上体现科学合理.高质量的立法是建构法治政府的前提条件,其内涵主要包括科学的立法理念、立法机制、立法技术三个层面.
首先,科学的立法理念能够指引立法的方向.立法应符合人类普遍的对于公平、正义、自由、人权等基本价值的追寻; 立法需反映特定时代、特定社会之政治、经济、文化发展的客观需要; 立法需尊重历史传统、回应当下的经验生活,还需对未来进行前瞻,引导社会发展的方向.立法是多元利益的博弈,同时还需体现社会公平; 立法应准确、客观地反映不同群体的利益和诉求,成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的"公器".
其次,科学的立法机制保障立法内容的合理性.科学的立法机制是关于立法主体、立法权限、立法程序、立法评估等诸方面的体系和制度所构成的有机整体.首先应规范立法主体,以立法机关组成人员的素质、结构为基本保证,同时合理划分立法权限.《立法法》已经构建了我国立法体制的基本框架,但对于不同立法主体立法权限的分配,依然需要细化、明确化.如省级人大及其常委会与政府在立法权限上的分配,中央和各级地方在立法权限上的划分等问题仍需进一步明确,否则容易影响立法的科学性.科学的立法机制还需确保立法活动严格依照程序进行,并做到严谨、细致、准备充分.立法过程由诸多环节构成,除法定环节以外,谨慎制定立法规划,充分开展立法调研,广泛征求社会各界对于草案的意见,均对立法的科学性具有十分重要的意义.
再次,科学的立法技术保障法律从形式到内容的专业化、理性化.立法技术的价值和目的在于促使法律规范的表达形式臻于完善,从而更好地为立法目标服务.立法技术指立法过程中应当遵循地各种科学化的规律、经验、知识和技能,其核心包括立法的结构技术和立法的语言技术两方面.立法主体在立法时应当遵循立法技术科学性的要求,具体包括法律名称、法律体例的规范性,法律规范之逻辑结构的完整性,法律语言的准确、专业、严谨、简明等各项要求.
( 三) 公众参与是建构法治政府逻辑的内在要求
公众参与是决策民主性的必要延伸,是社会主义民主政治的重要实现方式,也是建构法治政府逻辑的内在要求.公众参与强调在行政权力运行的整个过程中,包括出台什么政策、政策的内容如何、执法的实效如何,均不同程度地体现公民的声音、反映公民的意志.公众参与与政府的良性互动,是"善治"的理想状态与结果[9]( P. 8),它充分体现在建构法治政府逻辑的各个环节.
公众参与的合法性源自"人民主权",人民是一切权力的来源和一切法律的最终决定者.在建构法治政府的过程中,公众参与立法和决策,参与监督法律和行政权力的实施,这使民意得以主动发挥,从而与行政主体形成良性互动关系.法治政府的重要价值,在于最大限度地保障和实现公民权利,行政主体通过与公众互动,吸纳民众的意见和诉求,从而能够弥补"精英立法"留下的法制"盲区"; 同时,立法基于公众"同意"、吸纳经验智慧,无疑增进了法律的可实施性.
公共参与的具体体现,首先在于让公众参与决定制定什么样的政策或立法.政策或立法的制定需回应民意、关注民生,做到"开门立法"、"开门决策".对于密切关系公众利益的议题,应公开征集政策或立法项目建议,借助互联网等媒介对项目进行投票,把公众关注度高的项目列入计划.
其次,政策或立法的内容也应体现民意、汇集民智.具体通过召开听证会、座谈会、深入开展社会调研、借助传媒征求公众意见、组织专家论证等形式,把公众的意见和诉求直接体现在政策或立法之中.公众参与既汇聚了各方智慧,体现了各方利益,又在一定程度上避免了部门利益法制化.
同时,公众参与还体现在政策或法律执行后的效益分析和评估环节,政策和法律的制定、实效,应当接受公众和专家的检视、评估,公众或独立于政府的第三方评估,能够更为客观、公正地反馈政策实施中的问题,从而促进行政主体的行政决策和管理水平不断提升.
现代法治政府的运行离不开公众参与,公众参与是民主化、法治化发展的客观要求.随着主体意识的提升,公众不再满足于被动地接受和认可行政决策或立法,而是强烈要求直接参与到行政活动之中,直接反映自身的意愿和诉求.公众不仅在被动的服从决策、遵守法律,他们同时是法律的缔造者.随着法制观念的提升,公众权利义务对等的意识也日趋强烈,要求公众遵守政令和法律,就应拓宽公众参与决策的范围和渠道---人们更愿意服从躬亲参与过的决策和法令,因为这就如同服从自身的意志或社会的契约.
( 四) 制约监督是建构法治政府逻辑的重要保障
行政权力具有自我扩张并在扩张中展示自身价值的本性,建构法治政府,行政权力必须得到制约和监督,应"健全权力运行制约和监督体系,确保决策权、执行权、监督权既相互制约,又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力"[10]( P. 26),保障法治政府的平稳运转.
制约监督体系应当围绕建构法治政府逻辑的实现运行,高效的制约监督体系是由权力机关制约监督、内部监督和外部监督组成的"一体两翼"结构.第一,通过国家权力机关的制约监督实现以权制权.人大是国家权力机关,政府是国家权力机关的执行机关,"一切有权力的人都容易滥用权力","要防止滥用权力,就必须以权力约束权力"[11]( P. 184).应完善人大权力制衡结构的制度化和程序化,科学分解内部权力,规范权力运行程序,保证不同环节中的制约监督内容通过相应的程序得到反映.应提升人大代表的监督意识,正确理解监督的宪法意义,善于运用法律赋予的选举权、监督权与罢免权.第二,通过行政机关的内部监督形成纠错、分权和制约机制.建立行政主体内部的行政监督机制,促使不同权能的行政主体之间相互监督,尤其要保障决策权、监督权对于执行权的规定和监督.同时应积极发挥层级监督、审计监督和行政监察等专门监督的作用,以便及时有效地遏止政府的"越轨"行为,实现自我约束.第三,充分发挥外部监督的权利制约作用.
应强化政党监督和社会舆论监督,通过国家政党制度使执政党和参政党对行政主体行政行为、行政权力进行监督.应通过公众、传媒和社团组织反馈建构法治政府过程中的偏差,为法治政府的建构和运作提供舆论平台和社会压力,保障公民权利和社会私域免遭行政权力的非法侵扰.
国家的强盛与否取决于行政主体在法制轨道上的运行成效,建构法治政府是一个系统的社会工程,在不同的阶段会出现不同的问题,即使在同一时期也会因地域差异而产生不协调之处,演绎、论证建构法治政府的逻辑对于法治政府建设的实践来说就显得尤为重要.实践是理论的源泉,理论研究的落脚点在于对实践问题的回应.我们的探索源于对实践经验的反思,同时又是对实践经验的理性抽象,探寻建构法治政府的逻辑,才能有效运用相关理论,为国家的法治建设尽绵薄之力.
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