我国是一个自然灾害多发的国家,社会经济因此蒙受巨大损失。目前我国正处于社会深度转型时期,传统的社会结构在社会震荡中蜕变,社会结构的不稳定性增加,社会运行的风险增大。依照乌尔里希·贝克的风险社会理论,当今人类社会已经步入了世界风险社会阶段,我国亦不能逃离其中。
全球化的风险、社会转型的风险与传统的社会风险相互叠加,形成风险叠加效应,任何一个突发公共事件都有可能造成巨大的社会损失。从分类上来看,其主要可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。在处置突发性公共事件的过程中,政府的应急管理能力备受考验和社会的关注。传统的以政府为主体的一元应急管理机制已不能有效地实现对突发公共事件的治理。
创新与发展政府与其他社会主体多元协作的应急管理机制已经成为摆在政府和学术界面前的一个重要课题。因此,我国政府应急管理机制的创新与发展实质是突发性公共事件治理模式的创新。
一、我国政府应急管理发展的现状及国内外经验借鉴
“应急管理”的概念,虽然目前国内外学术界还未统一,但相关机构和学者都从不同的角度进行了阐释。美国联邦紧急事态管理局认为:“应急管理,是通过组织分析、规划决策和对可用资源进行分配,以实施对灾难影响的减除、准备、应对和恢复,其目 标 是 拯 救 生 命,防 止 伤 亡,保 护 财 产 和 环境。”
詹姆士·米切尔认为:“应急管理是指为应对即将出现或已经出现的灾害而采取的救援措施,不仅包括紧急灾害期间的行动,还包括灾前的备灾措施和灾后的救援工作。”我国学者姜安鹏等认为:“应急管理是指政府及其公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中,通过建立必要的机制,采取一系列必要措施,保障公众生命财产安全,促进社会和谐健康发展的有关活动。”
(一)我国应急管理的发展状况
“应急管理”一词在我国最早出现于1989年,此前虽然我国积累了大量的危机处置经验和实务研究,但并没有形成专门的概念和研究学科。我国应急管理真正意义上的发展肇始于2003年的非典事件,在非典事件后我国应急管理的组织体系、政策法规、应急预案、应急管理和应急管理平台才开始建设与完善。截至目前,我国应急管理基本形成了以应急管理预案、应急管理机制、应急管理体制为主体的全国应急管理体系。在机构上,专门的应急管理组织开始在中央和地方出现,如2005年在中央成立了协调各部委的国家减灾委员会,一些地方市级政府成立了应急管理办公室;在法制上,形成了应急管理法律、行政法规、部门规章相配合的法制体系。应急预案方面,自上而下各级政府和各部门基本上都建立了应急预案;在应对汶川地震和玉树地震的过程中,政府和公民社会组织、盈利组织通力合作,显示出了巨大优越性,为建构多元协作的政府应急管理联动机制指明了道路。
(二)我国政府应急管理体系的缺陷与不足
我国政府应急管理体系,在经过几次大型的突发性公共事件的考验后,其缺陷与不足也开始显现,主要表现在以下几个方面。首先,组织僵化,条块分割,效率较低。由于我国政府应急管理的组织机构多实行部门责任制,条块划分,职权和责任划分不清,综合协调能力差,应急管理的效率较低,应急管理组织的内耗较大。其次,综合评估能力不足。我国政府应急管理在风险评估、抗灾能力评估、灾情评估、需求识别、过程评估、应急结果评估等方面重视不足,造成了大量资源的浪费。再次,协调与信息共享能力不足。目前我国还没有建立起统一的、专业化的应急管理组织机构和信息系统,这导致了应急信息在传递中的标准、程序、时限和责任不明确、不规范,各级政府和部门之间行动的协调困难。最后,社会参与程度不足,出现“政府失灵”。在目前的应急管理体系中,政府作为应急管理的主导力量,一直承担了各方面的工作,而我国社会组织起步较晚,生存和发展能力不足,影响力有限。
(三)政府应急管理主体多元协作的经验借鉴
美国应急管理体系最大的特点就是把所有的利益相关者纳入政府应急管理体系当中。美国政府应急管理体系从中央到地方划分为联邦、区域、地方州三个级别,在中央设有国家应急决策机构和国家应急综合协调机构;在地方上设置各级应急管理办公室和应急管理中心等专门组织机构。各州通过签订《州际应急管理互助协议》(EMAC)来协调州际应急管理和利益关系,加强地方政府的协作。除此以外,美国政府还特别注重与社区、非政府组织、新闻媒体、志愿者的协作,积极吸收社会力量参与应急管理。日本在中央同样设有应急决策机构和应急综合协调机构。日本突出的特色就是把“自己的生命自己保护”“自己的城市和市区自己保护”作为应急管理的基本理念,充分动员各种公共机构、民间防灾组织、志愿者、社区组织、企业、公民等各种社会力量参与防灾救灾工作,建立政府与社会组织合作和相互支援的应急管理体系。
高度整合的信息共享机制是澳大利亚应急管理体制的重要特色。全面整合市一级的应急管理系统和信息部门,每个应急管理部门都共享一个信息平台,实现了对突发公共事件的实时响应和调度指挥。
我国香港地区的应急管理合作式治理模式的特色表现在两个方面:一是“政府机构+志愿者”的组织形式,二是非政府组织与政府间的伙伴关系。
政府有效地整合了社会力量来应对危机,不仅在一定程度上解决了应急管理中“政府失灵”的问题,而且非政府组织在合作中还与政府和社区建立了良好的合作关系。
二、多元协作的政府应急管理联动机制新的组织设计
成立专门的应急管理组织协调机构,已成为目前国际应急管理发展的一个趋势。美国联邦应急管理署并入国土安全部,在经历卡特里娜飓风以后,其权力再次得到加强。在日本,中央政府设有官邸应急管理中心,指挥协调全国应急管理;地方各级政府和其他组织机构都有应急管理组织。在澳大利亚,中央有隶属于国防部的应急管理署(EMA)。我国虽然在中央成立了减灾委员会,但在职权划分上仍显不足,且法律定位不清晰,综合协调能力有限,地方上应急管理组织名称和职权不统一。因此,在我国国情的基础上成立我国政府专门的应急管理组织体系———应急管理委员会,成为我国应急管理发展的客观要求。
(一)应急管理委员会的职责与功能
针对我国政府应急管理中出现的问题,以及对其他国家和地区应急管理组织机构的经验借鉴,应急管理委员会应该在综合评估、决策、信息沟通、组织协调、资源供给等方面发挥作用,如图1所示。【图1】
1.综合评估
应急管理委员会的评估活动是一个不间断的过程,也是一个监督的过程,贯穿于应急管理的整个过程,包括存在风险评估、抗灾能力评估、灾情评估、需求识别、过程评估、应急结果评估。不间断地评估应急管理活动,就是在不断地修正应急管理活动中的偏差,有利于提高应急管理的效率,减少应急资源的浪费,同时还有利于防止出现官员贪污腐败、挪用应急资金等问题。
2.决策
应急管理委员会应该成为应急管理活动中的纵向的决策机构,统一领导区域内的应急管理活动,避免了在一定区域内多头领导的局面的产生。在综合评估基础上的风险决策更具科学性和可操作性,具有任何一个单一部门所不具有的优越性。应急管理委员会的决策系统还应该有行政权力系统、专家咨询系统以及新闻媒体的支持,确保决策的及时性、科学性。
3.信息沟通与协调
目前我国还没有建立起统一、完整的应急管理信息沟通平台,显着制约了我国政府应急管理能力的提高。因此要形成全国一盘棋的局面就必须在全国范围内建立统一的应急管理信息系统,使所有的应急管理部门实时共享应急管理信息,在区域内统一协调各部门和组织的行动。近几年我国电子信息技术的发展以及卫星系统的不断完善,为这一系统的建立提供了可能性。应急管理委员会还应该作为全国应急管理的协调机构,统一协调各部门和组织的行动,优化资源的配置。从以往的应急管理经验来看,我国政府的应急管理动员能力和资源获取能力较强,但在组织协调应急管理力量和资源分配方面比较欠缺,由于缺乏以信息管理平台为支撑的组织协调机构,信息不对称造成了应急管理资源无谓的损耗。因此,成立应急管理委员会的价值之一就是弥补临时指挥部的不足,实现应急管理组织管理、人、财、物等资源投放的规范化、信息化。
4.资源供给
应急管理资源不仅包括人、财、物等物质资源,还包括信息、技术、法律支持等方面。目前我国应急物资主要通过政府行政手段来分配,各部门间、不同区域间争夺物资的现象常有发生。为了解决这一问题,各级应急管理委员会作为应急管理的协调机构应该作为应急资源供给的主体,统筹分配,这样就减少了资源的浪费,达到帕累托最优。
(二)多元协作的应急管理组织结构
1.政府应急管理的网络式组织结构
现在我国对突发公共事件的应对,受我国的行政区划的制约,一直处于各自独立、分散的状态,无法形成区域间、部门间的协作关系。因此,专门的应急管理组织的设置为构建不同区域和部门间的应急管理组织体系提供了可能性。
应急管理委员会组织体系的设立,增强了政府和部门间的互动与协作,提高了政府组织对突发公共事件的反应能力。依赖于应急管理委员会组织内部应急管理信息平台的支撑,区域和政府部门间的信息交流能够实现实时共享,能够突破区域和部门间的组织界限。在此应急管理组织网络中,形成了一个以区域应急管理中心为中心,以地方应急管理组织为连接点的网络式组织结构,如图2所示。【图2】
2.政府与其他应急管理主体多元协作的网络式组织结构
建构多元协作的政府应急管理机制,要求充分调动社会力量参与到应急管理中来,形成以政府为核心,公民社会组织、企业、社区、新闻媒体积极响应和支持的网络式结构。在此结构中政府居于核心地位,成为连接其他主体的联结点,一方面能最大限度地调动其他应急管理主体的力量,另一方面网络式结构也有利于在其他应急管理主体间形成合作关系,如图3所示。【图3】
三、多元协作的政府应急管理联动机制的建构
(一)政府在应急管理联动机制中的核心地位
政府作为应急管理的核心主体,是由其自身特点决定的,政府作为规模最大、影响最深的社会管理主体天然具有应急管理的职责,而且在长期的计划经济时代,政府一直包办应急管理事务。其核心地位主要表现在以下几个方面。
1.规则的制定者
政府应该为多元协作的应急管理联动机制提供法律供给。目前我国在应急管理法律方面还存在很多方面的不完善,法律、法规呈分散状态。制定一部独立而完整的《中华人民共和国紧急状态法》成为完善我国应急管理法律的重要任务。
政府应当通过制定规则或者签订协议的方式将其他社会主体参与应急管理的活动纳入到法制化、规范化的轨道上来。另外,在细节上还应不断细化,例如应当在应急交通方面就避让应急车辆设置相关法律法规,以有利于开展应急活动。
2.其他应急管理主体的管理者
政府不仅是应急管理的主体,在应急管理中政府还承担了“元管理”的角色,即政府还是其他社会应急管理主体的管理者。政府通过对其他应急管理主体的管理来维护良好的应急管理秩序。
3.应急管理活动的主要执行者
在具体的应急管理活动中,政府作为最大的应急管理组织机构,在大部分领域和部门都有其执行机构和人员,是应急管理体系中最主要的执行者。
4.主要的资源提供者
目前我国主要是通过拨付财政资金的方式来提供应急资源,政府尤其是中央政府具有较强的财政能力,能够统筹财政资金的使用,合理分配应急资源。政府提供的资源今后还应扩展到公共产品的其他种类,例如信息交流、技术支持等其他公共服务。
(二)政府与其他应急管理主体的协作关系
1.政府与公民社会组织、社区之间的协作
政府与公民社会组织、社区之间的协作关系的核心是社区,所以我们要构建“减灾型社区”。以社区为核心的减灾战略,其指导思想是依靠社区组织,在政府和非政府组织的协助下,动员所有居民参与社区防灾减灾建设。
社区不仅是人们社会生活的基本单元,还是遭受灾害影响公共单位(common unit)和处理灾害事件的主要单元。在社区开展防灾、减灾工作,不仅能够尽可能地把突发公共危机消灭在初级阶段,还具有成本低、参与度高的优势。在我国大部分的公民社会组织都根植于社区之中,尤其是社区志愿者组织的壮大,使其成为在社区开展应急管理培训、动员、应对危机的重要主体。同时政府也可以通过购买公民社会组织的服务,进行减灾型社区建设,提高社区的抵御风险能力。
2.政府与新闻媒体之间的协作
首先,政府应该将新闻媒体纳入应急管理信息系统当中,使其成为信息的收集者、传递者。新闻媒体具有分布面广泛、从业人员众多、能够获得第一手信息等优势,是政府不可缺少的协作者。依赖于信息技术和应急管理信息系统的建设,新闻媒体不仅应该成为应急管理决策的支持者,还应该成为政府应急管理活动的执行者与监督者。其次,政府要不断完善新闻发言人制度和公告制度。政府通过建立具有权威性的新闻媒体及时地发布应急管理信息,披露事实真相,指导人们进行危机应对。再次,新闻媒体要积极对政府进行监督,使政府应急管理在公开透明的环境中置于社会的监督之下,避免出现贪污腐败、侵害公民权利的现象。
3.政府与企业之间的协作
企业作为现代社会最重要的组织形式之一,在社会治理中发挥了重大作用。在应急管理中,企业作为重要的一员,其作用同样具有举足轻重的地位。企业不仅掌握了先进的技术和设备,而且人力资源丰富,具有较强的组织性和动员能力,理应成为与政府协作参与应急管理的重要一极。企业支持和参与政府应急管理尤其是灾害救助不仅是企业爱心的表现,还是企业积极承担社会责任的体现。政府与企业之间协作的方式目前应用较广的主要有政府与信息咨询公司的合作、政府向企业采购公共产品和服务两种方式。
4.其他应急管理主体之间的协作
在上述合作关系之外,还广泛存在着政府与公民,公民社会组织与社区、公民,企业与社区,新闻媒体与公民之间的合作关系。政府与公民的合作方式较为灵活,不囿于具体形式,可以是政府就应急管理事务召开的听证会,也可以是公民向政府提出的批评、建议等;公民社会组织根植于公众当中,壮大于社区,开展具体工作具有较强的自主性,与社区和公民的合作更加紧密。企业与社区的协作,主要是社区企业与社区在应急管理中的协作,社区企业不仅具有一定应对危机的物质条件,而且在人际关系上与社区更为融洽,在突发公共事件发生后,能够及时地调动社会力量来应对。新闻媒体有影响力的合作方式主要是新闻媒体与专家的协作。新闻媒体聘请专家就公共危机事件对不特定公众进行解读、分析,对公民的应急行为进行指导等。
我国政府应急管理体系自新世纪以来经过十多年的发展,基本上形成了以“一案三制”为主的政府应急管理体系。但随着突发公共事件复杂性的增加,我国政府应急管理体系的缺陷和不足逐渐暴露出来,在借鉴国内外先进经验的基础上,建构具有中国特色的应急管理组织体系成为我国政府应急管理发展的方向。具有综合评估、决策、信息协调与沟通、资源供给职责与功能的应急管理委员会的设立,使政府与公民社会组织、社区、企业、新闻媒体、公民之间,政府内部区域、部门之间,应急管理委员会内部各部门之间形成了一种层层镶嵌式的网络组织结构。这种镶嵌式的网络结构的形成,就打破了应急管理体系中政府与外部主体,以及政府内部区域、部门边界划分的限制,增强了他们之间的协作与沟通,形成了广泛意义上的多元协作的联动机制。
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