一、行政生态的内涵界定
要深刻理解行政生态的内涵，须明确以下几点: 第一，行政生态是针对具体的行政系统而存在。这取决于两方面: 一是行政系统与其他社会子系统有着本质的区分，它决定了行政生态的内容和范围; 二是行政系统不是一成不变的，环境因素的变迁会影响行政系统形态的变化，从而影响行政生态的模式。第二，行政生态是指影响行政系统的内外环境因素的总和。影响行政系统存在、运行和发展的因素有很多，既有来自行政系统内部的组织文化、组织结构、组织心理等，也有来自行政系统之外的政治制度、经济体制、社会发展状况等，这些共同构成了行政生态的内容。第三，行政系统与行政生态要素之间的作用是相互的。根据一般系统论的观点，任何组织都必须在一定的生态环境中存在、发展或延续，自然界中的任何物体都要与外在的生态环境进行物质、能量和信息的交流，行政组织也不例外。行政系统的运行直接或者间接与行政生态环境发生联系和作用，并受到各环境要素的影响。而行政系统也会通过自身结构的变化去适应或改变行政环境的形态，以维持行政系统的存在和运行，促进行政系统的发展。第四，行政生态各要素的重要性程度不同。从理论上讲，行政生态要素与行政系统之间均存在一定的关联性，但在现实的行政体系运作中，并不是任何要素对行政的影响都是那么重要的。美国行政学家里格斯曾将行政生态要素分为敏感要素和非敏感要素。敏感要素是那些与行政系统相互依赖、相互作用，并对行政系统产生直接的、显着的、重要的影响的内外部环境要素; 而非敏感要素则是指对行政系统影响作用甚微但又不应该将其排除在行政环境边界之外的要素。我们通常所说的行政要素主要是指敏感要素的总和。
行政生态的内涵揭示了行政系统与内外部环境之间的互动关系，在行政学的研究中主要表现为“行政发展”、“发展行政”的问题。行政发展是处于一定生态环境中的政府，通过与时俱进的行政体制改革，重塑和优化行政系统，完善政府职能，实现特定价值追求和政策目标，创造良好公共行政运行状态的过程。行政发展是一个强调行政系统在行政环境作用下进行变革，并与行政环境取得再次动态平衡的过程，它的主要目的是提升行政能力。发展行政是指政府为了推动和配合社会变迁，促进社会经济、政治和文化的发展，实施的各种行政行为。发展行政强调的是行政体系对于社会的推动，表现为行政系统对行政环境的反作用。公共行政是公共组织的社会活动，行政发展同社会发展联系密切，是社会发展的一个组成部分。社会发展包括行政发展、政治发展、经济发展、文化发展等。政治发展、经济发展和文化发展必然要求和推动行政发展，行政发展也必然引起和推动其他社会发展。行政发展是公共行政与社会生态系统相互联系、相互制约、相互促进的结果。
二、行政生态的特征表现
行政生态一般具有以下基本属性: 1． 复杂性。行政生态环境的复杂性表现在两个方面: 一方面表现为复杂的外部形态。有物质的，如自然界; 有精神的，如公共行政主体和客体的思想和能力; 有有形的，如地理状况和气候条件; 有无形的，如人生观和世界观; 有国内的，如本国经济发展状况; 也有国际的，如影响各国经济政策的国际经济规则等。另一当面表现为复杂性的程度进一步加深。随着社会的发展、科技的进步和全球化趋势的加强，行政生态环境在内容和范围上进一步扩展，复杂的环境对行政系统适应环境的能力提出了更高的要求。2． 差异性。同一行政主体在不同时期或不同行政主体在同一时期所面临的行政环境是不相同的。各个国家、地区或不同时期的行政系统，其经济发展模式、政治制度、文化特色、自然地理位置等方面均有所不同，这些不同就形成了行政生态环境的差异性。如同样是市场经济环境，美国、德国、法国和日本的行政环境有很大区别。行政生态环境的差异性一般会导致不同的行政行为、行政目标和任务，甚至影响到行政组织结构和管理体制，形成多样的行政管理风格。3． 综合性。行政生态的各构成要素之间具有不同程度的关联性，除了极少数例外情况，特定的行政生态要素，如政治、经济与文化因素之间通常是紧密相连的。针对特定的行政系统，不同行政生态要素根据其影响力的高低会有主次之分，但行政生态环境对行政系统的影响并不是取决于单独的、个别的行政生态要素的作用力，而是以合力的形式共同决定行政系统的运行。例如，一个国家的行政体系运转，要受到该国的政治制度、经济体制、文化习俗等因素的共同制约。4． 发展性。行政生态的构成要素不是一成不变的，它会随着时间、空间以及其他因素的变化呈现出动态发展的特性。纵观公共行政发展的历史进程，传统农业社会的行政生态环境要比工业时代的行政生态环境简单的多，而后工业时代的来临又给当前的行政环境发展提出了更高的要求。行政生态环境跟其他事物一样，处在不断的发展变化之中。
三、行政生态的理论阐述
( 一) 行政生态理论的提出
一般认为，最早将公共行政问题与其外部环境联系起来并予以研究的是美国哈佛大学教授高斯( J． M． Gaus) 。在他1936 年发表的《美国社会与公共行政》一文中，指出公共行政与行政生态环境之间有密切的关系。1945 年他在赛马拉做了一系列关于公共行政与公共行政环境关系的演讲，并提出在行政学的研究中引入生态学的方法。1947 年他发表了《政府生态学》，首次提出将“生态学”一词引入公共行政学，再次强调公共行政环境对公共行政的重要作用。由于高斯的研究方法是生态学的研究方法，因此，在他的着作思想里将行政环境又称为行政生态环境。1947 年，另外一位美国着名学者罗伯特·A·达尔( Ｒobert A． Dahl) 在其文章《公共行政学: 三个问题》中指出，公共行政的“原则”不可能在任何民族国家都同样有效，在一个社会、经济和政治环境中行之有效的行政举措在其他环境很有可能会遭到失败。1961 年美国哈佛大学教授弗雷德·W·里格斯( Fred W． Ｒiggs) 出版了《行政生态学》一书，书中以传统泰国、现代泰国、菲律宾以及现代美国为分析对象，从政治、经济、文化和历史等视角出发，运用“物理学光谱分析”和“结构功能分析”方法将行政生态模式分为“融合———棱柱———衍射的行政模型”，建立起了较为系统的行政生态理论。他指出: “要了解一个社会的行政行为，就必须跳出行政本身的范畴，而从其社会背景去了解，也即是去了解公共行政与其环境之关系。”里格斯的研究在公共行政学领域产生了重大的影响，真正使行政生态成为一门系统的行政学分支学科。
( 二) 行政生态理论的内容
行政生态学研究由高斯提出，在里格斯时期形成了系统的理论体系，行政生态理论的内容主要涵盖了里格斯的行政生态思想。概括总结，表现为以下几个方面:
1． 三种社会形态。里格斯最初对行政生态模式的分析是建立在萨顿( F． X． Sutton) 的“农业社会———工业社会”模型之上，但随着学者们对其观点的批判，他也意识到现实中纯粹的农业社会和工业社会是不存在的，实际的社会大多介于工业社会和农业社会之间。在此基础上，里格斯提出了三种基本的社会形态: 农业社会、工业社会、过渡型社会。具体而言，在传统的农业社会中，社会结构较为混沌，没有明确、细致的分工，社会组织基本上处于融合状态，社会交往是人情取向，社会组织主要是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭和家族等。现代的工业社会中，整个社会结构有清晰而细致的分工，社会组织因专业化不同而分隔在不同的领域，社会交往表现出理性取向，社会组织主要是以利益关系为纽带结成的人为团体，如政党、工会等。过渡性社会，又称发展中社会，其社会形态兼具传统农业社会和现代工业的某些特质，里格斯将其总结为特性:
首先是异质性特性，即在同一社会中不同乃至于完全相反的制度、行为规范与观点并存，传统与现代并存。用里格斯的话来说，就是牛车与汽车、茅屋与高楼并存。其次是重叠特性，即农业社会和工业社会的社会结构和组织重叠存在。社会组织的专业化分工已经出现，但功能还不能很好地发挥，需要传统的社会组织去弥补，比如宗教组织、家族、同乡会等。第三是形式主义特性，即理论与实际相脱节。在过渡社会中，国家的法律制度已逐渐完善，但实际上的规范和约束作用远未发挥，形同虚设。
2． 三种行政模式。里格斯在对各国行政生态环境进行分析的基础上，借用“物理学光谱分析”和“结构功能分析”的方法，提出了与三种社会形态相适应的三种行政模式: 与传统农业社会相适应的融合型行政模式，与过渡型社会相适应的棱柱型行政模式，与现代工业社会相适应的衍射型行政模式。
传统农业社会的行政模式，又称为融合型行政模式。里格斯认为，传统农业社会的社会结构混沌未开，就如同光的衍射实验中的白光一样。农业社会的行政行为与其他行为，诸如立法、司法、军事、宗教等社会行为混杂在一起，行政权力主要来自于君主、管理等特权阶级，行政风格带有浓厚的人情化色彩。因为缺乏专业化分工，里格斯认为这种模式下的行政效率极为低下。工业社会的行政模式，又称为衍射型行政模式。里格斯认为，工业色会的行政特点功能分开，就像光的衍射实践中的白光经过透镜折射后的七色光谱。工业社会的行政系统有着高度的专业化分工，不同的部门执行不同的职能，以追求效率和科学性为目标。过渡型社会的行政模式，又称棱柱型行政模式。该模式处于融合型行政模式和衍射型行政模式之间，类似于处于三棱镜折射过程中的自然光线。里格斯认为，在过渡的社会形态中，行政行为已呈现出专业化分工的趋势，但与其他社会行为还未完全分开;专业化的行政机构已经建立起来，但因功能有限还不能正常运作; 受传统势力的影响，正式建立的制度和制定的法律还不能起到应有的规范和约束作用，行政效率低下。事实上，行政系统的这些特性与所处的社会形态基本一致，且呈现出由融合型行政模式向衍射型行政模式过渡的趋势，被里格斯成为“棱柱型行政模式”。
3． 五种行政生态要素。里格斯通过对各国行政要素的分析，提出影响一个国家行政模式的主要的五种行政生态要素: 经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。经济要素是影响一个国家行政活动的首要要素，一个国家的行政模式基本上由该国的经济结构所决定。一个国家市场化的发育程度不同，对行政系统造成的影响也不同，往往市场化程度高的国家，行政过程中所受到传统势力的制约程度就越低。社会要素是指社会组织在不同社会形态中的不同作用。里格斯将其分为两类: 一类是以血缘关系为纽带的自然团体，如家庭、家族; 另一类是以利益关系为纽带结成的认为团体，如教会、政党、工会等，统称为“社团”。在传统的农业社会和过渡型社会中，以家庭和家族为主的传统势力对行政系统的运行有重要的作用; 而在现代工业社会中，社团对行政系统的作用更加显着。沟通网主要指社会主体间相互沟通的手段，包括社会的文化水平、语言使用状况、社会舆论的力量、通讯及交通状况等。里格斯认为，在一个社会文化水平高、通讯和交通网络发达的社会里，民众与政府更容易在更多的问题上更快地达成共识; 相反，如果一个社会的沟通渠道不畅通，人们之间的情感、思想、价值观念无法交流，政府在行政过程中就面临着比较多的不同意见和麻烦。符号系统，即社会政治符号系统，包括政治神话、政治法则和政治典章。里格斯认为，政治神话主要包含一些直接影响人民的政治意识，比如在传统社会中君权神授、天赋人权等思想。
政治法则和政治典章则是政治神话的具体化、规范化。不同的国家会有不同的政治符号系统，不同的政治符号系统会形成不同的行政模式。政治架构。里格斯在认同古德诺的政治与行政相分离的思想基础上，提出政治与行政之间存在相互依存的关系。他认为，政治与行政并不是绝对分离的，政治为行政过程提供目标，并领导行政系统的运作，而行政也会影响政治结构的改变。这种依存关系，决定了政治结构是影响行政模式的重要因素。
( 三) 对行政生态理论的评析
从行政生态研究的提出到行政形态作为一门新兴的交叉学科，行政生态理论的内容得到了极大的发展，至今已取得了可喜的成果: 首先，相对于主流行政学，行政生态研究为公共行政研究提供了全新的视野。学者们不再将研究范围局限于行政系统内部，逐渐开始关注行政系统与外部环境之间的复杂关系，这为行政问题的解决构建了新的分析维度。
其次，行政生态理论提出了具有洞察力的见解。行政生态理论关于社会形态和行政模式的划分，为现实行政研究提供了非常有预见性和解释力的观点。“尤其是里格斯的关于发展中国家行政模式的研究，为我们解释了一些看起来是相当矛盾的现象( 如一方面，规章制度过细过繁; 另一方面，却是人情取向) 为何能非常自然地在一起。它也为我们预测了发展中国家行政将来的发展趋势。”
再次，行政生态理论建立的分析模型和分析方法，对于行政学的研究有重要借鉴意义。根据里格斯的行政生态理论，我们可以将美国和法国的行政归类于衍射型行政，中国和印度的行政归类于棱柱型行政，这样的分类有助于我们对现实的行政活动和现象进行分析和研究。此外，行政生态理论所采用的“结构———功能”分析方法，对于我们研究行政机制的运作具有重要作用。
当然，行政生态理论也存在着一些局限性，表现为: 第一，里格斯的行政生态模式范围庞大而抽象，且模型缺乏经验上的验证，很难做出客观的衡量。里格斯关于行政模式的归类也显得含糊，因为涉及到不同国家和地区之间行政模式的比较，很难对这些国家的行政模式做出严格的界分。第二，行政生态理论中过分强调影响行政模式的五种要素，而忽视了其他一些基本要素，比如自然环境对行政系统运行的影响，人口因素对行政造成的压力，战争对行政系统的冲击等等。里格斯用这五种要素来分析不同的行政模式显然是不全面的。第三，现实中纯粹的农业型社会和工业型社会是不存在的，每个国家的行政系统都或多或少地存留一些过渡型社会的因素。因此，里格斯的行政生态模式只是为理解和说明不同国家行政系统的差异性提供了一种理论假设。
注释
［1］F． W． 里格斯着． 行政生态学［M］． 北京，商务印书馆，1985，3
［2］唐兴霖． 里格斯的行政生态理论述评 ［J］． 上海行政学院学报，2000( 3)
［3］张康之，李传军． 公共行政学［M］． 北京，北京大学出版社，2007，368
