第一章 西方行政伦理思想相关概念界定及其发展进程
第一节 西方行政伦理思想相关概念界定。
在西方，行政伦理思想早在古巴比伦、古罗马帝国和古希腊时期就已经生根发芽了。智者普罗泰戈拉曾经说过--"人是万物的尺度".这在一定层面上体现了在那一时期人们对自身在社会中的价值和地位的思考。在我国，"修德配命"、"敬德保民"的德治思想在夏商周时期也已经出现了。可是，行政伦理能够得到重视并被系统深入的研究还是最近几十年的事。由于政府官员的不道德行为屡次被曝光，给政府形象带来损害的同时在社会上也引起了极大的反响，伦理道德对行政管理的价值问题成为了焦点，于是对行政伦理的深入研究开始在西方兴起。
一、伦理与道德。
在西方思想史中，从词源含义的角度来看，伦理与道德没有本质的区别。西方现在使用的"ethics"（伦理）一词，源于希腊"ethos"（本质、人格、风俗和习惯）一词；在汉语中，"伦"训为"辈",主要是指人与人之间的相互关系，可引申为秩序、规律和位差，是指人们在现实生活中所处的位置的客观实在性，即人与人之间的关系定位。并且这种关系不是指空间关系，而是指个体与群体的心里情感认同的关系，它是人类历史经过长时期的积淀而形成的文化意义上的生活关系。即黄健中先生所总结的那样："伦谓人群相待相倚之生活关系，此伦之含义也。"而伦理中的"理"则是指世上万物存在的客观必然性（合规律性）。
所以说，"伦理"含有客观性，通常引申为人们生活关系中的原则和规范。
西方的"moral"、"morality"（道德）一词源于拉丁文"mores"（习惯、风俗、性格），后来古罗马思想家西塞罗创造了一个形容词"moralis"（指国家生活的道德风俗和人们的道德个性），并用"moralis"来翻译"ethics","morality"一词沿袭此意。从词源含义上来讲"morality"与"ethics"在内涵上是相同的。
在我们的汉语中"道德"一词起先是分开使用的。早在商朝的甲骨文中"德"字就已经出现，并且含义广泛。"按礼法行事有所得"所诠释的就是西周初年的大盂鼎铭文"德"字的意思。"是以万物莫不尊道而贵德"的说法在《老子》一书中也有记载。在我国的古代典籍中，"道"的原始含义是道路的意思，后来又逐渐扩展为道理、规范、原则和规律等。"朝闻道，夕死可矣",这里孔子所谓的"道"指的是齐家、治国的根本原则。而《荀子·劝学》一书中有："故学至乎礼而止矣。夫是之谓道德之极"."道"与"德"比较早的连用就出于此。随着时间的推移，"道德"一词也慢慢有了明确的含义，从先秦以后主要是指人的精神境域、个人品质以及人们在处理人与人之间复杂的社会关系时所应遵循的行为准则和规范等。
从一般的意义上来讲，在日常生活中"伦理"与"道德"经常被通用，有时甚至把"伦理道德"连起来变成一个概念。但是，从理论研究的角度来判断，"伦理"与"道德"这两个概念还是有一定区别的。"不论在中国还是在外国，'伦理'与'道德'这两个概念在一定的词源含义上来讲可以视为同义异词，指的是社会道德现象。但是严格的来说又有所不同，道德更多的是指人们之间的实际道德关系，伦理较多的是指有这种关系的道理。因此，随着人类文化的发展，'伦理'或'伦理学'这个概念一般用于表示道德理论，而'道德'这个概念一般用来代表实际生活中的道德现象。"我们可以说一个人或者其行为是"不道德的",可是不能说是"私人伦理"或"公共伦理".当然，根据伦理的作用领域不同，我们可以有政治伦理、公共管理伦理、行政伦理以及婚姻家庭伦理等的区分。综上所述，"伦理"和"道德"这两个概念并不完全相同。而从学术研究的角度来讲，我们也常常把伦理比作是对道德标准的追求。
二、行政伦理。
行政伦理是公共行政领域中的伦理，是伦理在公共行政领域的体现。有关对行政伦理概念的界定在相关专业的研究领域里都有各自的看法。通过阅读和参考大量相关的文章、著作后最终得出，对于行政伦理的界定主要有以下四个方向：
首先，人们从公共利益的角度去界定行政伦理。公共行政在本质上是国家目的之一的国家作用和政府活动。公共行政应当将公共利益作为自己行动的出发点。
同时，政府的公务人员应当是公共利益的维护者，而不是为个人私利的攫取者；其次，人们从决策及其过程的角度来对行政伦理进行界定。从这个角度去理解，我们可以把行政伦理看作是政治道德的组成部分，是行政过程和行政决策中的道德，是公共政策的道德；再次，从价值理性的角度去界定行政伦理。这就把行政伦理看作是行政活动和行政过程中的价值追求和实现；最后，从方法论的视角去界定行政伦理。把行政伦理看作是一种抑制官僚腐败、重振公民对政府的信任和重建公共行政伦理秩序的方法。
从客观的角度来分析，无论从哪个方向来界定行政伦理都有其充分的理由和价值。本文对行政伦理这一概念也有自己的解读。行政伦理是以协调个人、组织与社会关系为核心的行政行为准则和规范体系，它是行政管理领域中的角色伦理，是具体针对行政行为的伦理原则和道德规范。
三、伦理学与行政伦理学浅述。
古希腊的伟大思想家亚里士多德在他的著作《伦理学》一书中最早提出了伦理学这个作为研究道德现象的概念。从亚里士多德之后，伦理学作为一门独立的学科开始受到诸多学者的格外重视。库珀在其著作《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中对伦理学也作出了解释："伦理学是对于道德行为和道德状态的研究。"伦理学产生于西方，而后日本人借用汉语词汇中"伦理学"这三个字来解释英语的"ethics",此后传入中国并沿用至今。在当代，我国学者何怀宏给出了伦理学相对比较全面的定义："伦理学是关于道德问题的理论，又称道德学、道德哲学，是研究道德的产生、发展、本质、评价、作用以及道德教育、道德修养规律的学说。"行政伦理学与伦理学在本质上有直接的联系。从一定程度上来讲，行政伦理学作为伦理学的一个学科分支包含在应用伦理学的范畴。伦理学对行政伦理学的研究起着引导作用，其一般原理是行政伦理学的理论基础。从宏观上来看，二者都是研究社会中的伦理道德问题，而从细节上来看，二者又有所不同：行政伦理学只是研究公共行政领域范围内的道德现象及其发展规律，而伦理学则是着眼于整个社会的伦理关系和伦理道德规范，二者可以说是包含与被包含的关系。
第二节 西方行政伦理思想的发展进程。
一、行政伦理思想的萌芽时期。
最早意识到行政伦理的是美国文官制度改革先驱之一的多尔曼·B·伊顿（Dorman B.Eaton）。当时，他一语中的的道出了英国公共行政的现状--"长期以来，公共权力直接或间接产生的私人利益已经摧毁了英国公共行政领域的道德感",这一现状最终导致了改革公务员体系的难度比以前更加艰巨。在 19 世纪80 年代，伊顿在《英国文官制度》中引用了托克维尔的观点对当时欧洲大陆的行政现状做出了最直观的评价："在我们的时代，欧洲的所有政府都已不可思议地改进了行政科学（science of administration）；它们在更有序、更迅速与更低成本的条件下做出了更多事情，甚至所有事情。"同时，伊顿根据美国当时行政效能低下、政治腐败严重的现状为其提出了一个建设性的建议，那就是美国应该效仿英国的改革方向，去试图建立能力本位的公共行政。"存在一种深切的需要以净化公共行政，停止党派专制，与实现官职的能者居之。"伊顿如是说。
另外，古德诺在其《政治与行政》一书中也间接的对行政伦理进行了论述。
他所提倡的对文官制度进行改革、实行公开竞争的考试制度的主张明显具有公正性、透明性等道德的含义。
从上面的论述中我们不难看出，虽然早期的行政学的开拓者所关注的并不是行政伦理问题（焦点在公共行政的制度建设和提高政府效率问题上），但是，在他们看来，通过建立以功绩制为基础的公务员制度能够获得道德行为以及更有效率得政府。根据这样的判断，研究的焦点就是怎样去实现对公务员制度进行改革使之以功绩制为基础，而不是追求公共服务道德的标准化内容和在公共服务中进行道德训练。因此，我们可以很直观的看到，他们对公务员制度进行改革的真正目的是追求功绩，而对行政伦理并没有过多的重视。另外，在这一时期没有专门论述行政伦理的著作和研讨会。
二、行政伦理思想的蓬勃发展时期。
随着社会的发展进步，与伦理相关的社会问题引起了人们的极大关注。在公共行政领域，越来越多的专家学者开始意识到这些社会问题背后的有关行政伦理问题的重要性。随之而来的是对行政伦理的研究逐渐升温。在这一时期，美国作为行政伦理学高度发展的国家其作用开始凸显出来，从某种程度上来讲，美国行政伦理学的发展过程就影射了西方行政伦理学的发展过程。
20 世纪 30 年代，资本主义世界爆发了经济危机，工人运动频发，类似政治行政两分的传统理论受到极大冲击。在美国短暂的历史当中，上世纪六十年代是一个相对动荡的年代。越南战争的爆发使得压抑很久的美国人民的情绪彻底失控。
接踵而来的是美国民众对反对种族歧视、强烈要求加强公民自身权利的抗议。随着政治丑闻的逐一揭露，公民对政府的信任逐渐丧失。越来越多的具有前瞻远见的学者意识到，科学技术的进步和公共行政效率的提高与道德进步的发展形成了鲜明的反比，公平正义与社会责任正在沦丧。顺应时代发展的需求，在这一时期，大批学者和专家投身于行政伦理领域的研究当中。至此，美国的行政伦理研究由奠基时期正式步入蓬勃发展时期。
1936 年，在《公共行政的标准和目标》这本著作中，作者德默克对现今政府的工作效率给予了严厉的批判。他认为在过去的五十年里，政府的效率无法让人致以敬意，所谓的"效率"也只不过是当政者的说辞罢了。德默克把公务员自身的品质和有效政府的建设有机结合在一起，并在对批判效率中心论的基础上强调"谦逊"、"诚实"、"忠诚"等一些优良的道德品质。他相信这些曾经被人们忽略的道德品质可以给现行政府伦理缺失的现状一剂良药。
在 1935 年至 1940 年间，卡尔·弗雷德里奇和赫尔曼·凡纳以行政职业规范道德以及行政职业价值观等问题为焦点展开了一场激烈的论战。弗雷德里奇提出，在现代政府机构趋于复杂化的情况下，仅仅利用外部控制的作用来维持政府中组织和个人的责任感和道德性是远远不够的。因此他赞同高斯提倡的强调个人主观价值观念和道德判断的"内部检查"体制。相比高斯和弗雷德里奇所主张的内部控制，凡纳予以了驳斥。他明确指出，受制于人们理性因素的影响，内部控制很难如愿发挥其应有的作用。因此他强调还是通过外部控制（诸如法律、法则和文件等）的作用来约束和引导政府的行政行为。所以说，在这一领域，政府工作的重点应该放在行政机构改革上来。
在这一时期的行政伦理学研究可以说是百家争鸣，各种观点相互碰撞并初步开始了系统的发展，旧的行政职能得到了正确的纠正，伦理学研究找到了新的方向。其中相对值得关注的观点有：1942 年利维坦对反对公务员价值中立的观点进行了细致的剖析和总结。紧接着第二年考德威尔也站出来支持利维坦的观点，并从历史的角度分析并强调了公务员的义务与责任。在他来看，"政府的行政人员应该时刻铭记自己人们公仆的身份，只要行政人员在行政执行过程中能够践行服务精神和自律精神，而社会大众又能够具有社会责任感并努力追求属于自己的自由，那么美国政府在行政权力扩张的问题上将事半功倍".
到了 1949 年左右，行政伦理学研究已经形成独立的体系。政府的责任就是把政治思想赋予行政伦理的内在逻辑付诸实践。就像马科思所表达的观点一样："一切行政伦理学研究的最终目的都是为了维护政权主导下的政治体制。所以说，在美国，公共行政的道德无法同现行政府所植根的美国传统平等主义观点中分离出来".
从另一个角度去阐释，公共行政人员在行政执行过程中由于受到政府委托人这一角色的约束，使得自身的价值观念无法自由支配自己的行为。
从整体来看，美国行政伦理学的研究在这一阶段有了质的飞跃。行政伦理学研究的三个中心问题："行政组织与行政人员的关系问题、行政效率和行政道德的关系问题以及行政行为的内外部控制问题"得到了明确提出并进行了详细深入的研究。可以说，行政伦理学的研究进入了蓬勃发展时期。
三、行政伦理思想的成熟时期。
引用库珀的话来说，衡量行政伦理是否已经成为一个相对成熟的研究领域要有四个标准："首先是要有一定数量的专家学者在持续认真地专研这个主题；其次，行政伦理学的理论与实践框架结构一定要建立起来，并且要有大量的图书、文章以及与之相关的会议通过不同的方法进行研究、辩论与探讨；再次，关于行政伦理课程要纳入大学的教育计划之中；还有就是在实践的过程中，理论的运用一定要发挥其作用（例如许多西方国家建立专门的公务员伦理管理机构，同时制定相关的道德行为规范等）。"上个世纪七十年代，美国时任总统尼克松为了连任而引发的"水门事件"使得政府的公信力在社会民众之间急剧下降。随后，70 年代末出现的"经济滞涨"迫使美国政府急需找到新的治理理念的起点。时代发展的迫切需要给予了行政伦理研究以极大的动力，相关人员开始总结并纠正以往几十年行政建设的误区。
行政伦理学在这一时期的发展呈现出新的趋势，在注重与实践相结合的同时，基础理论的研究达到了一个新的高度。这一阶段的代表作品有：特里 L·库伯 1986年出版的《负责任的行政人员》、登哈特 1988 年出版的《公共事务中的伦理学：解决公共组织中的道德困境》、路易斯 1991 年出版的《公务中的道德挑战》 以及特里 L·库伯 1994 年主编的《行政伦理学手册》。这些著作的问世为行政伦理研究领域增添了新鲜的血液，无论从学科建设的角度还是从政府机构改革的角度都提供了理论和实践的帮助1989 年，将近 700 名专家学者以及行政人员相聚华盛顿，在这里第一届全国行政伦理学会议正式召开。会议的主要议题是"政府中的伦理学：一个复杂的网络".至此，以美国为首的西方行政伦理研究进入了成熟阶段。
