引言
对流浪乞讨人员的救助管理是我国社会救助体系的重要组成部分。 2003 年 8 月 1 日，国务院颁布实施了以自愿受助、无偿救助为基本原则的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止了 1982 年 5 月颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这标志着我国对流浪乞讨人员的管理由强制性收容遣送到关爱型救助管理的重大制度变革。《办法》实施的十余年来，国家不断细化政策措施，健全工作机制，完善救助服务网络，积极创新主动救助、部门联动救助、社会力量参与等工作方法，及时、有效地保障了生活无着的流浪、乞讨人员的基本生存权益，维护了社会的和谐与稳定。然而，《办法》在彰显其人文关怀和政治文明、法制建设的进步性之下，其强调社会救助而弱化社会管理的制度缺陷在政策运行过程中逐渐显现并日益成为对流浪乞讨人员进行有效管理的难点问题。因而，如何完善城市流浪乞讨人员的救助管理办法，建立健全政府主导，社会参与的救助管理运行体系，提升社会救助管理水平，维护社会公平与正义，就成为我们必须面对和亟需解决的重要课题。为此，本研究以山西省太原市流浪乞讨人员救助管理的现状和实践为研究对象，深入考察其在救助管理工作中取得的成效，分析其面临的困境，进而提出符合太原实际的救助管理可行性实现路径，以为太原市流浪乞讨人员管理与救助政策的制定提供可资借鉴的理论和实践依据。
1 太原市城市流浪乞讨人员救助管理的基本情况
1.1 机构设置太原市救助管理站为太原市具体实施救助管理工作的责任单位。现有在编工作人员 66 人，床位 300 张。内设办公室、计划财务科、后勤保障科、医务所、安全保卫科、管理一科、管理二科、管理三科、咨询接待科、少儿管理科等10 个科室。其前身为太原市收容遣送站，时由太原市民政局和太原市公安局共同管理。2003 年，随着国家《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《实施细则》的出台，原有的收容遣送站调整规范为救助管理站，其职能也由强制性收容遣送转变为对流浪乞讨人员的救助、管理、教育、护送和安置。公安机关不再参与救助管理站的管理，而由太原市民政局具体负责对城市生活无着的流浪乞讨人员的管理工作，并对救助管理站进行指导、管理和监督。
作为对城市生活无着的流浪乞讨人员实施临时救助管理的工作机构，太原市救助管理站担负着全市十个县（市、区）的流浪乞讨人员和流浪未成年人的救助、管理、教育、矫治、护送任务和全国对山西省流浪乞讨人员的接收、护送、中转任务。自 2003 年 8 月 1 日改制至 2013 年底，太原市救助管理站通过生活救助、医疗救治、教育矫治、返乡安置等方式共救助流浪乞讨人员 6.3 万余人次，其中包括流浪未成年人 5500 余人次。2014 年，太原市救助管理站被民政部授予“国家一级救助管理机构（站）”称号。
太原市还在各县（市区）、乡镇（街道）、村（社区）设立了流浪乞讨人员救助站（点），对流浪乞讨人员的救助工作延伸到了乡镇（街道）和村（社区），初步形成了以市救助管理站为中心，区民政局为依托，街道和社区的民政办为基础，巡回救助为补充的四级救助管理体系。
1.2 相关政策2003 年，国务院和民政部分别发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，明确了流浪乞讨人员救助的基本原则和工作目标，并就流浪乞讨人员街面救助、主动救助、危重病人和精神病人救治、特殊困难救助对象跨省返乡、机构编制、经费保障以及流浪未成年人救助保护等问题进行了具体而明确的规定。从 2003 年至 2014年，中央先后出台了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》、《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务工作的意见》、中华人民共和国国务院社会救助暂行办法》、《中央财政流浪乞讨人员救助补助资金管理办法》等一系列政策法规，用以指导和规范各地对流浪乞讨人员的救助和管理工作。按照中央的文件指示精神，山西省和太原市相继出台了《山西省人民政府关于贯彻城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施意见》、《太原市人民政府办公厅关于贯彻城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施意见》、太原市人民政府办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的实施意见》等相关政策和配套措施，成立了由分管副市长任组长，市民政、公安、交通、城管、教育、人社、卫生等部门组成的太原市救助管理工作协调领导组，并定期召开救助管理工作部际联席会议，研究制定工作计划并协调解决全市救助管理工作中的困难和问题，形成了政府领导、民政牵头、部门负责、社会参与的对流浪乞讨人员救助和管理的工作机制，有效推进了全市救助管理工作的开展和落实。
1.3 救助现状一是采取划分区域，条块结合的方式，建立了以市救助管理站为中心，以县（市、区）级救助站（点）为基础，乡镇（街道）临时救助点为补充，村（社区）救助咨询引导点为依托的四级救助网络。
二是积极探索对流浪乞讨人员的发现机制。在全市主要街道设立了“救助咨询点”,公布了救助管理站热线求助电话，在城区重要地段（如火车站、汽车站、广场等繁华地段）设立大型救助引导牌，并通过编印、散发宣传手册、群发短信等方式，向市民告知对流浪乞讨人员的救助原则、救助条件、热线电话、救助站地理位置等内容，方便求助人员求助，做到重要公共场所有引导牌、街上有巡回救助流动车、社区有救助咨询点，为市民参与对生活无着的流浪乞讨人员救助保护搭建了平台；太原市环卫局和民政局还联合发出《关于协助救助流浪乞讨露宿街头人员有关事项的通知》，要求环卫工发现流浪乞讨人员后，在不影响工作的同时，了解情况，劝导其接受救助。
三是与公安部门配合，严厉打击教唆、胁迫儿童行乞、利用伤残儿童行乞、组织儿童进行团体行乞的行为，对于公安部门解救的从事违法犯罪的流浪儿童，本着“先解救、后救助”的原则，全力配合做好接收、管理和护送工作。
四是积极开展志愿者“一助一”、“多助一”、等爱心活动，鼓励青年志愿者、巾帼志愿者和社会热心人士参与对街头流浪乞讨人员的劝导、服务、教育、救助等工作；太原救助管理站还与太原科技大学建立合作关系，作为科大社会工作专业的大学生实践基地，参与救助站的街头救助行动和站内对流浪未成年人的服务辅导工作。
2 救助管理困境及其影响因素分析
2.1 受助对象甄别困难按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《实施细则》的规定，“城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”即受助对象必须同时符合以下条件：自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日。而这一条款在实际操作中却有相当的难度。流浪乞讨人员的身份背景是否符合上述几项条件，救助站主要是以受助人提供的口头资料作为判断依据，而其口头资料的真伪无从辨别，情况难以核实。即使受助人提供了个人身份等情况，仍须户籍所在地等相关机构的协助调查核实。而此审查过程耗时冗长繁琐，需要耗费大量的人力、物力甚至财力，求助人真实身份等信息的核实认定短期内仍然无法落到实处。身份甄别的困境直接导致了救助功能的部分失灵，流浪乞讨人员故意隐瞒真实身份的、属地不协助查明身份的、自己本身无法说明身份的情况在救助站比比皆是，现实中更滋生了一批以专门骗取救助站救济的“跑站”群体，而救助站却没有行之有效的手段和方式去审核他们提供的信息是否真实。救助对象的错位使政策在运行中偏离了既定目标，严重影响了资源的合理配置及救助管理工作的效率。
2.2 职业乞讨群体成为救助管理的盲区基于《管理办法》自愿救助的原则，只有在被救助人主动要求的前提下，救助站才能履行其职责，因而对流浪乞讨人员的身份核实若掌握不好分寸，就会造成对求助对象的“侵犯”.而在调查中我们发现，拒绝接受救助的通常是那些以谋利为生的职业乞讨者，而这一群体在太原流浪乞讨人员中的比例已高达 80%左右。在这些职业乞讨者中，强讨恶要、寻衅滋事，骗乞、经营乞丐现象时有发生，不仅严重影响社会秩序，不劳而获的职业乞讨行为也不利于良好道德风尚的形成。而在现行的对流浪乞讨人员的救助管理制度和政策中，并未对此类人群的救助管理作出明确规定。因为缺乏必要的法律规范，救助管理站往往只能劝服教育，公安、城管部门也不再像收容遣送时期那样承担重要责任，而只是配合民政部门开展救助管理工作，对城市流浪乞讨人员只能行使告知和劝说救助的义务。尽管《实施细则》第 19 条规定：“对受助人员的违法行为，救助站工作人员应当及时制止；受助人员违规违纪情节严重的，或者发现受助人员有犯罪嫌疑的，应当及时报请公安机关依法处理”.但在实际操作中，由于对违法行为如何界定、如何制止，情节严重的标准等等缺乏明确的、可操作性的执法规定，致使执法、管理人员因缺乏足够的制度依据而不能对其采取强制措施，这给民政、公安、城管部门的管理和执法造成相当的困难，也使得职业乞讨群体的行为失去了有效的约束，在一定程度上加剧了乞丐的团体化、职业化、犯罪化倾向，给城市公共卫生、环境综合治理及公共安全带来不容忽视的潜在威胁。
2.3 特殊救助对象安置困难太原市作为山西省流浪乞讨人员的主要流入地，每年救助大量需要医疗救治、临时寄养、机构安置的流浪精神病人、智障人员和无生活自理能力的重症患者、重度残疾人等特殊困难受助人员。这些没有自主返乡能力的残疾人、未成年人和其他行动不便者等特殊困难救助对象，由于流出地政府或其监护人迟迟不予接回，导致其长期滞留在救助管理站内，不能及时得到返乡安置，从而影响了救助管理工作的顺利开展。
2.4 救助管理制度缺少与相关社会保障制度的有效衔接救助管理制度是一项临时性的救助制度，对于流浪乞讨人员的生活困难只可暂时发挥作用。依据《救助管理办法》第十一、十二条规定：“受助人员在接受救助之后因当返回其住所地或者所在单位。”然而在救助工作实践中，一些流浪乞讨人员在进入救助站接受衣物及生活救助，或经过治疗后被送回家乡不久，又重操旧业，反复性极强。究其深层次原因，则在于我国城乡间没有建立起健全统一的社会保障制度。救助管理政策与城乡社会保障制度诸如最低生活保障制度、医疗、教育、就业、住房、养老及儿童救助与保护制度等相关配套政策的衔接不足，致使救助对象返回流入地后因在维持基本生活等方面缺少制度性安排与保障而屡救屡返，再次流浪。这种现象在流浪未成年人中表现得尤为明显。依据我们跟踪回访的情况表明，部分流浪未成年人返乡遭排斥、进校受歧视、回家少关爱，致使再次外出流浪的现象依然存在。比如来自山西阳泉市的一位流浪儿童李某，两年中已在太原市救助管理站受助 4 次。此外，这些受助人员在有过城市流浪经历后，普遍希望在城市就业生活，但由于文化水平低、学习掌握新技能难度大等原因，使他们很难在短期内顺利就业，因而也很难真正回归家庭、融入社会。无后续性制度的衔接，救助管理制度就呈现出明显的孤立性和无助性，也严重削弱了救助管理政策的实施效果。
2.5 救助管理专业人才严重不足国家《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》及《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》等相关政策明确要求救助管理机构应开展对流浪乞讨人员的教育矫治、心理辅导、技能培训等工作，特别是对流浪未成年人的救助保护工作提出了更高的要求，需要救助保护机构相应配备大量专业人才。从救助管理站现有人员素质看，显然不具备这样的条件。目前太原市救助管理站的工作人员，一部分是上世纪 80 年代民政系统照顾子女就业时进来的只有初中文化程度的职工，另一部分主要是复转军人，在知识结构、专业理念、工作方法上与国家的要求仍有较大的差距，老龄化和低学历化的问题极为严重。加之救助管理工作的繁复和站内有限的经费开支，使得机构工作人员接受专业培训和学习的机会少之又少，而系统接受社会工作、特殊教育、心理干预等方面专业教育的人才更为缺乏，这无疑制约了救助管理工作向更高层次的发展和进步。
3 政策建议
3.1 建立统一的流浪乞讨人员救助管理信息数据库，以增强救助甄别工作的准确性和及时性对流浪乞讨人员身份的准确甄别是有效开展救助管理工作的重要环节，而流浪乞讨人员的地域流动性又增加了救助站甄别求助人员的难度。为此，应创建覆盖太原 11县（市区）、乡镇（街道）、村（社区）流浪乞讨人员救助站（点）的统一的流浪乞讨人员救助管理信息数据库，并对受助人员的身份信息、确切流出地、在全国各地的受助纪录、享受社会保障情况等逐一录入，做到救助信息共存共享，以此及时掌握、跟踪救助对象的基本信息，有效遏制不良人员的恶意骗取救助，同时实现与民政系统的救助保护信息系统、公安机关的公安人口管理信息系统、全国打拐信息库三大信息系统的统筹与联网，对来历不明或涉嫌违法犯罪活动的嫌疑人应通过公安人口管理信息系统对其面部、指纹等标志信息进行强制采集并建立数字档案，从而加强流浪乞讨活动中违法犯罪行为的预测与防控，进一步增强救助甄别工作的准确性和及时性。
3.2 社会救助与社会管理并重，有效规范职业乞讨行为对职业乞讨群体的救助管理不仅应强调社会救助的柔性手段，同时也应完善社会管理的刚性职能，做到“刚柔相济”,以规范、合理、高效的解决城市流浪乞讨现象，维护城市社会秩序的安定和有序。一是要对职业乞讨行为做出明确的界定和细化，以使相关部门在处理非法乞讨行为的过程中做到有法可依，有章可循。对于职业乞讨中的有伤风化、欺诈性、冒犯性、扰乱社会秩序以及可能造成明显危险等不良行为，可以考虑通过立法明确制止、劝离、强制带离、强制学习等行政强制措施并加以约束管理，同时赋予公安、城管等相关部门在执法上的相应职能和手段，通过法律措施为执法者提供制度支持，建立起民政、公安、城管等有关职能部门分工配合，密切协作的工作机制。二是要对职业乞讨者合理分类，实行差别化救助管理。对于侵扰他人、扰乱秩序的乞讨者应按照《治安管理处罚条例》等国家相关的法律法规进行强制性管理；对于以暴力、胁迫手段组织残疾者或未成年人进行乞讨谋利的违法犯罪人员应追究其刑事责任；对于身体健全、具备劳动能力的职业乞讨者，政府则不仅仅是为其提供临时性的物质救助，而应将重点放在引导流浪乞讨人员学习技能，并进行有针对性的帮扶和职业培训，使其早日回归社会；各级政府可将其纳入就业扶持政策范围，为流浪乞讨人员开发劳动岗位，引导他们走上诚实劳动的道路；对未成年的流浪乞讨者，应参照《未成年人保护法》、《义务教育法》等相关法律法规对其进行教育转化、关爱帮扶、回归安置等强制性救助；对于职业乞讨群体中身患重疾的老年人和残疾人，则应当实施医疗救助、社会福利等保护性救助，避免其沦落街头。
3.3 加强专业人才队伍建设，提升救助管理水平与能力加强救助管理机构专业人才队伍建设是提升救助管理能力与水平的基础。应逐步推行救助机构人员上岗培训制度，并借助高校、民间专业机构等社会力量，定期对救助管理机构人员进行社会工作知识、专业伦理道德、专业沟通技巧与方法等方面的系统培训，以提升其专业化素养；同时，积极引进社会工作、心理学、教育、卫生等具备与救助对象建立专业关系的人才队伍，以为求助对象的现实困境进行分析、判断、计划、干预和评估。通过沟通、抚慰、教育等专业手法，帮助受助人员树立正确的劳动观和自尊、自强、自立的价值观，增强救助对象摆脱流浪乞讨困境，重新融入社会的自信心和生活能力。
3.4 建立完善“政府主导、社会参与”的多元化救助体系成功的社会救助离不开社会力量的支持和参与。对流浪乞讨人员的救助不仅是政府的责任，还需要全社会力量的广泛参与和支持，以形成“政府主导、社会参与”的多元化、专业化救助体系，这也是新时期社会救助发挥兜底作用的重要途径。
采取政府出资购买服务的方式，委托具有资质的非政府机构诸如社会工作机构、心理咨询机构、教育培训机构等社会组织对流浪乞讨人员开展专业救助服务。可考虑将街面救助发现、未成年人社会保护、流浪残疾人救护等项目纳入政府购买服务目录，通过发布救助服务项目的形式，选择有承接资格和能力的社会组织通过竞争形式参与救助管理，并建立评估制度，对社会力量的资质和服务质量进行定期严格评估。对救助效果和社会影响好的社会组织、服务机构和项目要优先、重点扶持，对不适宜继续开展救助服务的社会组织、服务机构和项目，则要及时进行警示、终止和公布。
鼓励和引导非政府组织、民间团体及慈善机构参与社会救助，扩大社会救助路径。应充分发挥社会力量在提供专业化、精细化、个性化救助服务方面的特长和优势，通过财政补贴、税收优惠、费用减免等政策倾斜，引入更多社会专业力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助。
比如，可通过设立孵化基地、提供服务场所、简化登记程序等方式支持成立以服务流浪乞讨人员为宗旨的社会组织，为流浪乞讨人员提供社会融入、行为矫治、心理疏导、能力提升、教育培训、寄养托养等专业性救助服务，以此延伸救助链条，提升社会救助效果。
3.5 建立健全覆盖城乡的社会保障制度，实现与救助管理制度的有效衔接城市流浪乞讨人员的救助管理仅仅是我国社会救助体系中一项临时性的社会救助措施，而流浪乞讨问题的有效解决途径，则是必须尽快建立健全覆盖城乡的社会保障制度，并与救助管理制度实现有效的衔接。通过这一平台，发现需要救助帮扶的对象，并将其转介到各项常规社会保障制度范围。应通过建立和完善医疗保障、最低生活保障、教育保障、养老保障等制度，扩大贫困农民基本生活保障和农民工基本养老保险制度的覆盖面，使流浪乞讨人员的社会救助同医疗救助、教育救助、就业援助、社会福利等社会保障的各个环节紧密结合，以有效提升救助管理水平，最终达到扶持贫弱，匡扶正义的目的。
4 救助管理站的建立及面临的困难
到 2014 年为止，太原市已建立起 1700 多个流浪乞讨人员救助点，覆盖县（市区）、乡镇（街道）、村（社区），以保证流浪乞讨人员在城乡任何地段都能及时得到救助，实现无缝隙的城乡覆盖。
从 2014 年 1~6 月份太原市 11 个县（市、区）对流浪乞讨人员的救助情况分析，在 989 名滞留在站的流浪乞讨人员中，有 449 名为精神病人、智障人员和危重病人，比例高达 45.4%,见表 1.
救助站的建立，虽然使很多流浪乞讨人员得到救助，但是目前仍存在一些问题未能得到解决。由于健康情况、智力水平等原因，上述人员中绝大多数无法查找到监护人和常住人口所在地，而其中相当一部分人员为家庭有意抛向社会。而太原有限的福利机构资源也加大了这部分人员的安置难度。这些人员中的很大一部分因不符合福利机构接收条件而长期滞留在站内。这些滞留人员不仅挤占有限的临时救助经费和床位，还需要大量的工作人员予以照料。部分智障人员更随意破坏公共设施，甚至殴打救助站工作人员，加剧了日常管理的难度。而临时救助资金的不足和医疗救助体系的不健全，使得救助管理站对这类人员的救助常有力不从心之感，救助工作也不能顺利进行。因此，我们对流浪乞讨人员的救助管理工作还有待进一步提高和完善。
5 结语
党的十八大报告提出，要“完善社会救助体系……完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”,对流浪乞讨人员救助管理工作提出了新要求。为此，救助管理必须以在改善民生和创新管理中加强社会建设为主题，以完善救助管理制度为主线，以源头预防和综合治理为重点，加快建立法规政策完善、工作机制健全、部门配合有力、地区协作顺畅、管理服务规范的救助管理体制机制，以切实维护人民群众基本生存权益。
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