摘要
科学制定国土空间规划,统筹规划和协调各类空间的划定,加强对国土空间 利用的控制,是新时期生态文明建设的重要内容.为了遏制生态系统退化、加强 生态空间治理能力,生态空间内的土地用途规定与许可条件成为一种有效的管控 手段.近年来,对于生态空间土地使用控制的研究和实践并不多,面对面积庞大 的生态空间的管控措施较为缺乏,致使生态空间不断被侵蚀,破坏严重.如何完 善我国生态空间分区管控体系,保障生态空间的生态功能,对于可持续发展具有 重大的现实意义.
本文在国家提倡"三生"空间理论的宏观背景下,通过对美国、英国、加拿 大、日本等发达国家的生态空间管控体系进行研究,着重分析了美国的区划体系 对生态空间的管制,我国香港地区制定的生态保育政策,以及我国台湾地区制定 的非都市土地分区、用地编定、容许使用项目和许可使用项目.在此基础上,针 对我国县域生态空间的现状问题,包括范围不明确、管控失灵、农用地被侵占、 草原过度放牧、森林非法征收占用等,尝试寻找解决办法,构建县域生态空间管 控体系.首先,建立了"基础区"和"叠加区"两类生态空间分区,细化各自分 区类别,形成三级分区体系;其次,对第三级分区进行分区用途规定与许可条件 管制,具体包括免经申请许可使用项目和需经目的事业主管机关、使用地主管机 关及有关机关许可使用项目;然后从生态保护和开发建设两个角度,设置生态空 间开发强度控制指标体系,对生态空间进行量化的控制;最后从其他学科角度提 出开发权转移、生态移民和灾害保险制度等生态空间管控的辅助措施.整个过程 选取宁夏吴忠市同心县进行实证研究.
关键词:生态空间;土地用途管制;生态管控指标体系
Abstract
Scientific formulation of land space planning, overall planning and coordination of the delimitation of various types of space, and strengthening the control of land space utilization are important contents of ecological civilization construction in the new era. In order to curb the degradation of ecosystem and strengthen the capacity of ecological space management, land use regulations and permitted conditions become an effective means of ecological space control. In recent years, there are not many studies and practices on the land use control of ecological space, and there is a lack of control measures for the large ecological space, resulting in the continuous erosion of ecological space and serious damage. It is of great practical significance for sustainable development to improve China's ecological space zoning control system and guarantee the ecological function of ecological space.
Under the macro background of "three living" space theory advocated by the state, this paper studies the ecological space management and control system in developed countries such as the United States, Britain, Canada and Japan, focusing on the analysis of how the ecological space is controlled by the zoning system in the United States, what are the ecological conservation policies formulated by Hong Kong to restrict the destruction of nature construction, and the examples of non-urban land subdivision, land allocation, admitted use projects and permitted use projects in Taiwan. On this basis, aiming at the current situation of county ecological space in China, including unclear scope, control failure, occupation of agricultural land, overgrazing of grassland, illegal expropriation and occupation of forest, we try to find solutions and build a county ecological space control system. First of all, by learning from domestic and foreign experience and combining with China's national conditions, the "basic area" and "superimposed area" of ecological space zoning are established to refine their respective zoning categories and form a three-level zoning system. Secondly, zoning regulations and licensing conditions shall be regulated for the third level zoning, including the projects that are exempted from application for licensing and the projects that need to be licensed by the competent authorities of the target enterprise, the competent authorities of the place of use and the relevant authorities. Then, from the perspective of ecological protection and development and construction, the control index system of ecological space development intensity is set up to control the ecological space quantitatively. At last, from the point of other sciences,the paper puts forward some auxiliary measures of ecological space management and control, such as development right transfer, ecological migration and disaster insurance system. In the whole process, Tongxin county, wuzhong city, ningxia was selected for empirical study.
Key words:ecological space , the control system of land space use, the control index system of ecological space
目录
摘要................................................................................................................................I
Abstract....................................................................................................................III
目录................................................................................................................................V
第 1 章 绪论..................................................................................................................1
1.1 研究背景...................................................................................................1
1.1.1 生态空间的管控已上升至国家战略层面...........................................1
1.1.2 已建各类保护区在空间上交叉重叠...................................................2
1.1.3 发达国家和地区形成了相对成熟的"生态空间"体系...................3
1.2 研究目的与意义..............................................................................................4
1.2.1 研究目的...............................................................................................4
1.2.2 研究意义...............................................................................................4
1.3 相关概念界定..................................................................................................4
1.3.1 生态空间...............................................................................................4
1.3.2 保护地...................................................................................................5
1.3.3 国家公园...............................................................................................6
1.3.4 环境敏感区 ESA....................................................................................6
1.4 国外相关研究与实践进展..............................................................................7
1.4.1 国外发展进展.......................................................................................7
1.4.2 国外相关研究.....................................................................................15
1.5 国内相关研究与实践进展............................................................................16
1.5.1 国内发展进展.....................................................................................16
1.5.2 国内相关研究.....................................................................................18
1.6 研究方法、内容与框架................................................................................19
1.6.1 研究方法............................................................................................19
1.6.2 研究内容与框架................................................................................20
第 2 章 生态空间管控模式比较分析........................................................................21
2.1 国内外生态空间管控总体情况...................................................................21
2.2 美国县域生态空间管控:以穆特诺玛县为例............................................21
2.2.1 穆特诺玛县的生态空间管控概况.....................................................21
2.2.2 总规体系下的生态管控分区体系.....................................................23
2.2.3 区划体系下的生态管控分区体系.....................................................27
2.3 香港生态空间管控:以南丫岛为例............................................................37
2.3.1 香港的规划体系.................................................................................38
2.3.2 香港自然保育空间分类.....................................................................39
2.3.3 南丫岛生态空间管控.........................................................................41
2.4 台湾的生态空间管控:以高雄为例............................................................47
2.4.1 台湾的规划体系.................................................................................47
2.4.2 台湾的非都市土地分区及使用地.....................................................47
2.4.3 高雄生态空间管控.............................................................................48
2.5 本章小结........................................................................................................53
第 3 章 我国县域生态空间管控现状及问题............................................................55
3.1 生态空间资源调查多规不统一....................................................................55
3.2 生态空间范围不明确....................................................................................56
3.3 缺少生态空间区划体系................................................................................58
3.3.1 生态空间不受重视.............................................................................58
3.3.2 规划缺少详细的分区用途管控体系.................................................60
3.3.3 规划缺少指标控制体系.....................................................................60
3.4 生态空间管控缺位........................................................................................61
3.4.1 农地被建设用地侵占或闲置抛荒.....................................................61
3.4.2 草原过度放牧或开垦耕地.................................................................61
3.4.3 森林毁坏或非法征收占用.................................................................62
3.4.4 水域自然岸线常被侵占.....................................................................63
3.5 本章小结.......................................................................................................63
第 4 章 县域生态空间管控理论架构........................................................................65
4.1 县域生态空间管控总体架构.......................................................................65
4.2 县域生态空间"分区"类型确定...............................................................66
4.3 县域生态空间基础区用途管制....................................................................69
4.3.1 林业区.................................................................................................69
4.3.2 农业区.................................................................................................71
4.3.3 草原区.................................................................................................73
4.3.4 水域与湿地.........................................................................................75
4.3.5 其他区.................................................................................................76
4.4 县域生态空间叠加区用途管制....................................................................77
4.4.1 自然资源保育区.................................................................................77
4.4.2 灾害防护区.........................................................................................79
4.4.3 重要生态功能区.................................................................................81
4.5 县域生态空间开发强度控制.......................................................................83
4.5.1 开发建设类指标控制.........................................................................84
4.5.2 生态保护类指标控制.........................................................................85
4.6 县域生态空间管控的辅助措施...................................................................87
4.6.1 开发权转移(TDR)...........................................................................87
4.6.2 生态移民.............................................................................................87
4.6.3 灾害保险制度.....................................................................................88
4.7 本章小结.......................................................................................................88
第 5 章县域生态空间管控实证研究:以宁夏同心县为例......................................91
5.1 同心县生态空间基本特征...........................................................................91
5.2 同心县生态空间基础区区划体系...............................................................94
5.2.1 林业区.................................................................................................94
5.2.2 农业区.................................................................................................95
5.2.3 草原区.................................................................................................97
5.2.4 水域与湿地区.....................................................................................98
5.2.5 其他区...............................................................................................100
5.3 同心县生态空间叠加区区划体系..............................................................101
5.3.1 自然资源保育区...............................................................................101
5.3.2 灾害防护区.......................................................................................103
5.3.3 重要生态功能区...............................................................................104
5.4 同心县生态空间控制指标体系.................................................................106
5.5 同心县生态空间管控辅助措施:生态移民.............................................108
5.6 本章小结.....................................................................................................110
结论............................................................................................................................113
参考文献....................................................................................................................115
攻读硕士学位期间所发表的学术论文....................................................................119
致谢............................................................................................................................125
图表索引....................................................................................................................121
第1章绪论
1.1研究背景
1.1.1生态空间的管控已上升至国家战略层面
国土空间是生态文明建设的基本载体,科学编制国土空间规划,统筹协调划定各类空间范围,加强国土空间用途管制是新时代生态文明建设的重要内容.生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务与生态产品为主体功能的国土空间.推进自然生态空间用途管制,是健全国土空间用途管制制度的重要内容,是构建国土空间开发保护制度的重要手段,对于严守生态保护红线,落实生态文明体制改革理念,推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用.
2012年11月,党的十八大第一次把生态文明建设纳入了我国建设"五位一体"的总体布局.2013年11月,十八届三中全会在《全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,"划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制".2015年4月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求,"健全用途管制制度,明确各类国土空间开发、利用、保护边界".2015年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25号)对自然生态空间用途管制制度建设作出明确部署,明确要求构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题,将"制定自然生态空间用途管制办法"列为经济体制改革重点工作.
近年来,各级政府不断提出保护生态空间的要求,各级城乡规划也逐步将生态空间纳入刚性管控内容.然而,对于生态空间的划分方法及管控对策仍值得深入研究.2017年4月,按照中办印发的《党中央生态文明体制制度改改革总体方案》有关要求,国土资源部会同有关部门,研究制定了《自然生态空间用途管制办法(试行)》,经国务院同意印发实施.
1.1.2已建各类保护区在空间上交叉重叠
在2018年3月自然资源部正式组建之前,中国存在自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、海洋公园、水利风景区等不同类型的保护地体系,分别属于环保、农业、林业、住建、国土和海洋等多个部门管理(表1-1),在同一区域内,不同部门建立了各自的保护地,相互重叠现象严重[1].如此一来,产生了很大的管理权限争议,管理部门的职责也界定困难,加剧了保护区管理部门之间的矛盾,同时增加了管理成本,浪费了管理资源.
《深化党和国家机构改革方案》强调"建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计.必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,统筹山水林田湖草系统治理",要实现这一计划,必须充分达成以下共识:一是自然资源工作是生态文明建设的前提;二是保护自然资源与发展经济"双赢";第三,自然资源部要通过土地利用控制体系,控制山川、河流、森林、田野、湖泊和草地.
可见,重要自然保护地基本由自然资源部和国家林业和草原局(国家公园管理局)管理,为自然资源的集中统一管理创造了有利条件.自然资源部将集土地、森林、矿产、水、海域、草原等自然资源一体化管理,实现了职能上的统一,有利于建立和实施统一的生态空间管理体系,将进一步规范未来的国土空间利用的实施.
1.1.3发达国家和地区形成了相对成熟的"生态空间"体系
国外有关"自然保护区"(ProtectedAreas)、"环境敏感区"(EnvironmentallySensitiveArea,简称ESA)等概念与我国的生态保护红线确定范围相近,其概念可以为我国借鉴与参考.
生态保护是对工业革命引发的自然资源、环境与生态危机的响应.较早以立法的形式保护自然区域(naturalarea),可以追溯到美国在1872年、1890年分类别建立的黄石公园(Yellowstone)和约塞米蒂国家公园(Yosemite)[3],并在1916年颁布了全球第一个自然区保护法律--国家公园基本法(TheNationalParkServiceOrganicAct).此后,欧洲的瑞典(1909)、瑞士(1914)、英国(1951)也分别建立的自己的国家公园,并逐步进行相应的立法.
自20世纪中叶,为了应对全球物种数量的下降以及保护珍稀物种,1948年,在联合国教科文组织的推动下,世界自然资源保护联盟(theInternationalUnionfortheConservationofNatureandNaturalResources,简称IUCN)建立,推动了世界各国以保护动植物资源为目标的自然保护区(NatureReserve)体系的建立.自然区域的保护也逐步从对大尺度的国家公园延伸到面向保护植物、动物的较小尺度的自然区域.
20世纪70年代以后,西方发达自然区域的保护出现了新的趋势.自然区域保护的主体从国家、州(省)高层级政府转向市镇等地方政府,自然保护区的范围从国家公园、自然保护区,逐步深入更小的地理单元,环境敏感区(EnvironmentallySensitiveAreas,简称ESA)功能管理单元应运而生[4].
1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
在上述背景下,本文通过文献综述法、资料数据分析法、辅助工具分析法, 以及对国内外"生态空间"相近机制的研究,深入剖析我国县域生态空间管控的现 状与问题,借鉴国内外相关研究经验,基于空间规划体系以及城乡统筹理念,构 建县域生态空间分区管控体系,包括生态空间分区划分、分区用途规定与许可条 件、开发强度指标确定和其他辅助工具,并通过宁夏回族自治区吴忠市同心县为 例进行实证研究.
1.2.2 研究意义
1.2.2.1 理论意义
目前学术界对生态空间管控的相关研究还正处于起步阶段,主要集中于生态 空间的识别、划分方法、分区管控的理念.然而立足于空间规划中,针对县域土 地用途管控下的生态空间保护研究较少.本文尝试构建县域空间规划下生态空间 分区管控理论架构,从理论上阐述县域生态空间规划中,基于可持续发展思想的 生态空间分区类型、土地用途管制以及开发强度指标管控机制,借鉴与引进发达 国家和地区的生态保护制度,开拓研究思路,期望为生态空间管控研究提供理论 支撑.
1.2.2.2 实践意义
不论是"三规合一"还是"空间规划",都用生态空间的划定来体现对生态空间 的保护与管控.但是在实际的规划编制与实施过程中,生态空间的概念、划定、 落实以及管控效果都存在一定的问题.本文在县域范围内,对现有生态保护区空 间重叠进行整理,借鉴国外对生态空间管控的方法,建立基础区和叠加区两层生 态空间分区管控体系,遏制生态系统退化、加强生态空间治理能力.最后以宁夏 同心县为例,对生态空间的管控进行实证研究,为其他县域提供实践参考,对保 障区域国土安全、生态环境安全、资源安全具有重要意义.
1.3 相关概念界定
1.3.1 生态空间
《自然生态空间用途管制办法(试行)》首次明确了自然生态空间的内涵: 是指"具有自然属性、以提供生态产品或服务为主导功能的国土空间,涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等,基于'三生'空间划分的考虑,生态空间涵盖除农业空间、城镇空间之外的所有国土空间".
1.3.2保护地
对于"保护地",国际自然保护联盟(IUCN)有一个明确的定义:一个受保护的区域,被公认的界限明确的地理空间,由法律或其他有效手段来实现长期的自然保护、生态系统服务和文化价值.IUCN目前有包括美国、法国、德国、中国、俄罗斯等在内的89个国家会员[5].国际自然保护联盟(IUCN)将自然保护地分为六类[6]:一是严格的保护区,包括了严格自然保护区以及荒野地区.严格的自然保护区是为保护生物多样性而设立的严格保护区,也可能是地质/地貌特征,在那里人类的探访、使用和影响受到严格控制,并受到限制,以确保保护价值的保护.这些保护区可以作为科学研究和监测不可缺少的参考区.荒野地区通常是未经改良或轻微改良的大区域,保留其自然性质和影响,没有永久或重要的人类居住,并加以保护和管理,以保持其自然条件.二是生态系统维护与保护区,该区域包括国家公园在内.三是自然特征的保护区,例如天然植物纪念碑.四是透过积极管理的保护区,如物种栖息地/管理区域.五是景观或海景保育及游憩活动区.六是可持续利用自然资源,如如管理资源保护区.
…………由于本文篇幅较长,部分内容省略,详细全文见文末附件
结论
一、研究结论
本文在对国内外生态空间管控经验深入研究的基础上,提出了县域生态空间管控体系理论架构,并选取宁夏同心县为例进行实证分析.美国通过覆盖全域空间范围的县级地方综合规划和区划条例来管控生态空间,包括对土地用途划分、用途许可类型、准许的具体用途等的规定,注重对重要自然资源的普查和盘点;我国香港地区拟备法定图则的规划大纲,作为土地开发利用过程中规范与约束的唯一标准,对经常准许的土地用途和必须先取得城规会的许可方能进行的土地用途,运用列举穷尽的方式进行限定;我国台湾地区直辖市或县(市)政府依非都市土地分区使用计划,制定非都市土地使用分区图及编定各种使用地,通过非都市土地分区、用地编定、容许使用项目和许可使用项目类举及使用强度的限制等,实现了空间全覆盖的土地使用控制体系.
我国的生态空间管控体系研究尚在起步阶段,加上长久以来更加注重对城镇空间的管控,对生态空间的管控较为缺失,缺少独立的生态空间保护法规,农地被建设用地侵占或闲置抛荒,草原过度放牧或开垦为耕地,森林被毁坏或非法占用,水域自然岸线常被侵占等,均给生态空间带来了严重的、不可逆转的破坏,亟待控制.在此基础上,本文提出了县域生态空间管控体系理论架构,包括生态空间的分区、分区用途规定与许可条件、生态空间内土地开发强度的要求和生态保护指标确定.最后,用宁夏同心县对理论架构进行实证研究.研究结果如下:
(1)依据所有植被覆盖的土地类型、生态服务功能和生态敏感性评价为依据,构建了"基础区"和"叠加区"两种生态空间分区,形成了2个一级类、8个二级类、19个三级类.
(2)针对各类分区,匹配不同等级的土地用途管控,具体包括免经申请许可使用项目和需经目的事业主管机关、使用地主管机关及有关机关许可使用项目.然后从生态保护和开发建设两个角度设置生态空间开发强度控制的指标体系,对生态空间进行标准化的开发强度指标管控,实现生态空间的可持续发展.
(3)创造性地提出了县域生态空间开发强度指标体系,将指标分为开发建设类和生态保护类2类.开发建设类包括建筑密度、建筑高度、地下层深度、容积率、建筑后退红线距离、户均宅基地面积、户均住宅建筑面积等;生态保护类包括占用征收林地比率、草场的利用率、自然岸线保有率、湿地保有率、游客容量、物种丰富度、植被覆盖度、坡度坡长等.
(4)最后从其他学科角度提出一些生态空间管控的辅助措施,如开发权转移、生态移民和灾害保险制度,以期为生态空间的管控提供新的思路.
二、主要创新点
本文的创新点有三处:
(1)打破从土地用途分离的角度划定生态空间分区的局限性,首次提出叠加区的概念.叠加区像基础区上的一块块"补丁",具有明确指向性、灵活性和针对性,在与基础区冲突的情况下采用叠加区的规则,实现特定的区域实行特定的生态管控目标.
(2)通过土地用途管制具体落实对各生态空间的管控,在确定各次区允许土地用途类型后,尽量穷尽每类土地用途下的具体项目,项目细类分为免经申请许可使用的项目和需经目的事业主管机关、使用地主管机关及有关机关许可使用的项目.
(3)首次在生态用地建立配套建筑开发建设类的指标控制体系,并在传统建筑开发建设类的指标如容积率、建筑密度和高度、后退红线距离等传统管控指标的基础上,加入了地下层深度指标.
三、不足之处与研究展望
本文尝试构建县域生态空间的管控分区体系,制定各管控分区的土地用途管制和建设强度指标、生态保护指标.限于本人能力与精力的不足,加上同心县基础数据的缺失,未能将同心县生态空间叠加区的部分子分区落实到地,建设强度指标、生态保护指标也可能存在不合理的地方.作为一个较新领域的研究,未来还需要深入调查、实践更多县域试点,不断修正、完善.衷心期望未来生态空间的管控分区体系能够在我国空间全覆盖的土地使用控制体系中得到长足发展.
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