摘 要
农村社会养老保险是社会保障体系的重要组成部分，也是我国建设社会主义新农村的重要组成部分。农村社会养老保险制度的完善与否，关系到经济发展、社会稳定、人民安居乐业的大局。当前新型农村社会养老保险正在全国推行，江苏作为先行先试地区，在探索与经济和社会相适应的农村社会养老保险制度方面取得了明显的成效。但是，对照城乡一体化发展的要求，尤其与城镇职工社会养老保险制度相比，目前新型农村社会养老保险还存在不少问题。通过对江苏苏州、无锡、常州、徐州等 13 个市的 571 份问卷调查，对江苏新型农村社会养老保险试点运行过程中的问题进行了探讨。在此基础上，提出了进一步完善新型农村社会养老保险制度的对策建议。
关键词： 社会养老保险 新型农村社会养老保险 农村 江苏
The problem and suggestions of rural old-age social security insurance spot in Jiangsu Province
Abstract
Rural old-age social security insurance is an important component of the whole social securityinsurance system, is also an important part of building a new socialist countryside in China. Theimprovement of rural old-age social security insurance system is relative to economicdevelopment, social stability, the overall situation of the living and working standard. Now we areimplenting the new rural old-age social security insurance in our country .As a pioneer spot,Jiangsu acchived a great effort in discovering a pension system which is in harmony with botheconomic and social development. But in order to meet the needs of integrated urban-ruraldevelopment, and in contrast with rural worker social pension system,there are still a lot ofproblems with the current rural social pension system.By investigating thirteen cities in JiangsuProvince like Changshu,Suzhou,Wuxi,Changzhou and Xuzhou and making 571 questionairs, wediscuss problems of rural social pension in Jiangsu .On this basis,we offer lots of relative suggestions to solve these problems.
Key Words: rural social pension;new rural social pension ;countryside; Jiangsu Province
目 录
1.引言
1.1 论文研究背景
1.2 研究意义
1.3 研究方法
1.3.1 问卷调查法
1.3.2 访谈法
1.3.3 实证研究与规范研究相结合
1.4 国内外研究综述
1.4.1 国内研究现状
1.4.2 国外研究现状
2.农村社会养老保险制度的相关理论
2.1 农村社会养老保险的基本概念
2.2 农村社会养老保险理论的基本理论基础
2.2.1 社会养老保险的经济理论
2.2.2 社会养老保险的社会公平理论
2.2.3 社会养老保险的公共产品理论
2.2.4 社会养老保险的风险管理理论
2. 2. 5 社会养老保险的制度变迁理论
3.江苏新型农村社会养老保险试点的成效、问题及成因分析
3.1 试点取得的成效
3.1.1 形成了较为合理的农村社会养老保险制度
3.1.2 全员化的覆盖对象
3.1.3 农民参与意愿较高
3.1.4 待遇水平不断提高
3.1.5 多源化的资金来源
3.1.6 广泛的宣传发动和媒体的运用
3.1.7 与城镇社会养老保险制度及其它社会保障制度可衔接
3.2 存在的问题及成因分析
3.2.1 社会保障程度低
3.2.2 基金保值增值困难，管理机构存在风险
3.2.3 存在道德风险，出现“分户”现象
3.2.4 财政补助不能及时到位，各地补贴差距较大
3.2.5 统筹层次过低，制度还有待进一步整合
4.进一步完善新型农村社会养老保险的对策与建议
4.1 从思想意识上，要提高农民的参保意识和政府的责任意识
4.1.1 加大对新农保的宣传力度，提高农民参保的意识
4.1.2 明确政府责任，强化政府管理与监督
4.2 从制度建设上，完善新农保相关制度体系
4.2.1 加快推进农村养老保险制度立法进程，完善相关法律制度
4.2.2 建立公共财政对新型农村基本养老保险制度的支持机制
4.2.3 建立健全新型农村社会养老保险待遇正常调整机制
4.2.4 加快建立统筹城乡养老保险制度的衔接机制
4.3 从管理创新上，推动新农保经办与金融机构合作模式，强化新农保基金安全监管
4.3.1 推动新农保经办与金融机构合作模式，提高新农保管理效率
4.3.2 强化新农保基金安全监管，确保资金保值增值
结语
参考文献
1.引言
1.1 论文研究背景
随着经济改革的不断推进，以及城市化、工业化的不断发展，我国农村养老面临的问题也越来越多。农村老龄化问题更为突出，并且老龄化正在加速度发展。第六次全国人口普查主要数据公报显示，目前，我国人口构成比例中 0-14 岁人口占 16.60%，比 2000年人口普查下降 6.29 个百分点；60 岁及以上人口占 13.26%，比 2000 年人口普查上升2.93 个百分点，其中 65 岁及以上人口占 8.87%，比 2000 年人口普查上升 1.91 个百分点[1]，己基本达到国际公认的老龄化标准，进入典型的老年社会。其中江苏乡村的老龄化水平己经达到了 10.89％，远远高于全国平均水平。由于种种原因，千百年来，我国农民一直沿袭着“土地和家庭"的养老保障模式，但是随着农村老龄人口比重和数量的不断增加，老龄人口负担系数也就相应提高，这就不可避免地向我国农村传统的养老模式提出挑战，同时也为全面建立健全我国农村社会养老保险制度带来了机遇。我国政府从 20 世纪 80年代中期开始，在一些经济发达地区探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有 20 多年的历史。
江苏省作为我国东部沿海发达地区，自农村社会养老保险工作开展以来，一直走在全国前列。在全国率先进行了农村社会养老保险制度试点工作，积累了较多经验。截至2010 年底，江苏新农保参保人数已达 1514.56 万人，参保率达 99.42％。[2]但是江苏省经济发展不平衡，苏南、苏中、苏北之间差异大，当前农民对这一政策的态度是怎样的，参加农村社会养老保险的情况如何，农村社会养老保险推行中存在哪些问题，对这些问题如何给予妥善的解决等等，笔者就此进行探索。
1.2 研究意义
农村社会养老保险制度是解除农民城镇化后顾之忧、促进城乡人口结构调整的重要手段，也是开辟农民分享工业化、城镇化和现代化成果，提高农民收入、启动农村市场、从根本上解决内需不足的新途径。具体来说，研究江苏新型农村社会养老保险，主要有以下三点研究意义：
（1）全省农村人口老龄化程度越来越高，步入“老龄少子化”社会。“少子老龄化”
这个概念最先由日本提出。“少子化”是指 14 岁以下低年龄人口比例不断减少，“老龄化”是指 65 岁以上的老龄人口比例不断增加。这说明现在丁克家庭和空巢家庭都有所增加，婴儿的出生率也有了一定程度地降低。根据第六次全国人口普查数据，江苏人口 10 年增了 5.75%。其中，65 岁以上人口占比 10.89%，江苏老龄化进程加速。[3]同时，家庭人均不足3 人，平均每个家庭户的人口为2.94 人，比2000 年第五次全国人口普查的3.23 人减少0.29 人。老年人的人口比例越来越大，家庭规模却越来越小，家庭养老危机重重，社会养老越来越重要。
（2）旧农保存在不足，政府扶持不到位，农民负担过重。旧农村养老保险制度采取完全储蓄累积式的个人账户制度，缺乏待遇调节机制；缺乏政府资金引导的机制；缴费的标准低，难以达到养老的基本需求，需要建立动态缴费增长机制；农保与城保的衔接机制好未建立，不符合统筹城乡发展的要求。政府扶持不到位，地方政府对参保农民没有资金支持。农民只按照个人缴费，造成农民参保没有积极性，农保参保率只占应参保人数的 25.5%。农保事业发展现状与江苏省率先实现现代化，建设社会主义新农村、建立覆盖城乡的社会保障体系的要求不适应，成为整个农村社会保障体系中的薄弱环节。
（3）新农保刚刚建立，还不完善，经济供养功能弱。主要问题集中表现在以下三点：
一是新型的农村养老保险制度的覆盖面问题。一些小城镇户口居民，他们只是改变了户口，未离开土地，处在入不起城保也不能人农保的尴尬境地。二是资金的可持续性问题。
目前新型的农村社会养老保险基金的筹集中，一半左右来自于地方财政特别是县、乡镇两级和村级集体积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，其今后地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。三是新型的农村养老保险制度与城镇养老保险制度的接轨问题。尽管确定了体制转轨，但未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。
农村养老是以千百万农民晚年生活有保障为出发点，关系到每个农民的切身利益，也关系到国家的长治久安。俗话说：“农民富，天下足，农民安，天下稳”。从某种意义上来说，我国社会的稳定、和谐与否，与农村社会保障制度息息相关。农村社会养老保险既解除了农民后顾之忧，又解放了农村消费不足的问题，有利于弘扬中华民族尊老、敬老的传统，有利于推广计划生育，有利于农村经济的发展和社会稳定。
1.3 研究方法
1.3.1 问卷调查法
采用问卷调查的方法，制作与新农保有关的问卷 582 份，内容涉及是否参与新农保，获取政策信息的渠道，对新农保的认识和意见等。并于 2010 年 8 月，利用暑假组织同学进行了专题调查。调查采用问卷法和访谈法相结合的形式，调查范围涉及苏南、苏中和苏北，共 15 个县 90 个村，以学生户籍所在地的村民为对象，发放问卷 582 份，回收有效问卷 571 份，有效率 98.1%。
1.3.2 访谈法
为了更好地了解新农保政策的实施情况，对部分农村地区的村干部和农民进行了面对面的交流，着重了解他们对新农保政策的看法，新农保在农村基层的实施情况。
1.3.3 实证研究与规范研究相结合
查阅大量的相关文献，吸收国内外农村养老保险制度建设方面的经验，同时充分结合本国实际情况。根据调查资料，应用管理学、社会学、法学等理论知识，运用 Excel 统计工具，对调查结果进行了分析和论证，主要分析了这些信息所反映出的新农保参保行为取向，指出目前新农保试点实施中存在的问题，探讨归纳解决这些问题的原因。
1.4 国内外研究综述
1.4.1 国内研究现状
我国学者对农村社会养老保险问题的探索，从 20 世纪 80 年代开始。随着我国农村人口老龄化的到来，农村社会养老问题越来越突显，影响到我国农业经济的可持续发展。
目前，我国关于农村养老保险的研究和争论主要集中在五个方面。（1）关于农村社会养老保险的迫切性研究。建立和完善江苏新农保制度是解决农民养老问题的一条有效途径，是农村社会经济可持续发展的“助推器”，是人类社会文明发展的重要标志。有学者认为，建立健全农村社会养老保险制度是解决农村人口老龄化、农村城市化进程加快、传统养老模式面临严峻挑战等问题的一种必然选择。（2）关于农村社会养老保险的可行性研究。
有学者认为，我国社会养老保险已经有了稳定可靠的社会养老资金来源，加上农民的参保意识已经渐渐加强，现阶段建立我国农村社会养老保险的条件已具备。相反地，也有人认为，目前中国农村多数地区仍处于小农经济阶段，地区之间发展水平差距较大，财政资金有限，而西方福利国家的困境又对我国很有警示[4]，不具备建立条件。（3）关于中国农村社会养老保险模式的研究。在我国特定的经济背景、社会背景及文化背景下，大部分农村的养老方式显现出多元化趋势，具体的养老方式有：家庭养老、集体养老、商业养老保险和农村社会养老保险等。学者们大都赞同农村社会养老保险制度的建立应该与我国的基本国情相适应，但具体应采用那种模式，学者们则说法不一。（4）对失地农民与农民工的社会养老保险问题的研究。随着我国城市化建设进程的加快，失地农民的队伍在不断扩大，他们的养老问题面临着更大的市场风险，对社会养老保险的渴望更强烈。有学者认为对其应建立一个相对独立的社会养老保险体系；也有学者认为，应将进城打工的农民工直接融入城镇的社会养老保险体系之中，享有城镇职工社会养老保险的权利。（5）关于社会养老保险城乡统筹发展问题的研究。我国长期以来的二元社会结构，使得社会养老保险体制也逐步趋于二元化。政府在其中承担的责任完全不同，这种政府参与形式，在很大程度上加剧了城镇与农村居民之间的不平等待遇，使政府在农村社会养老保险中的责任虚化和缺位。对此，有些学者就相关问题进行研究，试图将两者之间实现统筹发展，但还未形成行之有效的方案。
综上所述，目前国内学者对我国农村社会养老保险问题的研究，研究的视角大多站在宏观层面上，对建立全国统一的农村社会养老保险制度的研究居多，而从微观层面，尤其是结合某地区农村经济，农村养老的具体实际进行研究的较少，本文试图结合江苏省地方经济的发展现状及农村、农民养老的具体实际进行研究，探索建立适合江苏省农村社会养老保险制度，以推动地方经济的快速发展。
1.4.2 国外研究现状
国外对农村社会养老保险问题研究较早，目前国外大部分国家都为农民建立起了农村社会养老保险制度。西方国家对养老保险制度的研究是基于其社会保障范畴的，作为其基本理论的经济思想的发展也反映了自由放任主义与国家干预主义两大经济思潮兴衰交替的关系。古典经济学派主张自由放任主义，认为市场机制可以实现社会经济的协调发展，因而对社会保障持否定态度，现代新自由主义进一步认为社会保障破坏了市场机制的功能，严重影响了自由竞争的市场秩序，因而主张社会保障的市场化、私人化、多元化，“接受保守主义理论思潮越多的国家，它的福利国家朝着这个方向发展的变革就越大”
。而德国历史学派、凯恩斯主义、现代主流经济学派都将社会保障视为国家干预经济生活的重要手段，因而主张实施社会保障来调节经济周期。随着实践的发展，西方出现了自由放任主义与国家干预主义融合的发展趋势，即寻求市场效率与社会公平相均衡的社会保障改革理论。在当代西方社会保障改革的各种思潮中，己形成了一个综合的“中间派”，其基本思想已经在美国总统克林顿 1999 年 1 月的“国情咨文”中有关社会保险计划所采取的中间路线方面充分体现出来。
总的来说，由于各国的社会、政治、经济、文化等不同，选择的农村社会养老保险模式也不完全相同，研究的视角也不同。但我们可以清楚地看到，国外农村社会养老保险业的发展，为促进本国社会经济发展、保障农民生活福利水平和维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。
2.农村社会养老保险制度的相关理论
2.1 农村社会养老保险的基本概念
社会养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律、法规和规章，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。农村社会养老保险是相对于城市养老保险而言的一个概念，是社会保障的一个重要组成部分。[5]所谓新型农村社会养老保险（简称“新农保”）是相对于上个世纪 90 年代初我国在部分农村地区推行的“县级农村社会养老保险基本方案”（简称“老农保”）来说的。2009 年 9 月 1 日，国务院发布“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”（国发〔2009〕32 号），新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的筹资方式，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。
新农保与旧农保相比，主要有以下几方面的改进：（1）重视制度创新。在原先的法律基础上，江苏省依据规范性文件，出台地方性的农村养老保险专项制度规范，农村养老保险向专业化方向发展。（2）保障制度更切合实际。新农保实行个人账户完全积累，即将农民按年缴费，个人缴纳的保险费、集体补助和财政补贴全部归入个人账户。这样一来，新农保就是一种收益大于成本支出的制度产品。制度更加简单透明，增加了农民的参保积极性。（3）突出政府责任。在新的时期，农村养老保险的制度建设更突出了政府的责任，尤其是政府的补助责任，无论是在发达地区、中等发达地区还是欠发达地区，地方政府的资金补贴都发挥着重要的作业。（4）以当地经济社会发展水平为依据，各具地方特色。江苏省根据各地经济发展的不同程度，在各种地方性的补充法律规范方面各有特色。因地制宜的发展社会养老保险，强制性与自愿性相结合。
2.2 农村社会养老保险理论的基本理论基础
2.2.1 社会养老保险的经济理论
凯恩斯在 1936 年发表的《就业、利息和货币通论》中，提出了一套拯救资本主义经济危机的理论和政策主张，成为战后资本主义国家制定经济政策和社会保障制度的主要理论依据。他在《通论》中提出了“有效需求”不足理论，认为资本主义制度下存在着的生产过剩和失业，是“有效需求”不足造成的。他提出由资产阶级政府积极干预经济，推行扩张性的财政政策。扩大政府支出，实行赤字财政。除了通过税收政策鼓励投资外，政府要直接兴办公共工程，扩大社会福利设施，达到足够的总需求和充分就业，同时，他提出建立社会保障、消除贫困、制定最低工资法、限制工时等主张。二战以后，罗斯福的新政吸收了凯恩斯的政策主张，加大了政府对经济的干预，通过制定“社会保障法”、建立整套社会保障制度，大大缓解了因经济危机激化的资本主义基本矛盾。凯恩斯理论成为资本主义各国制定公共政策的主要理论依据。[6]
2.2.2 社会养老保险的社会公平理论
目前学术界对社会公平有着不同的认识，但是在判断社会是否公平时，应贯彻两个基本原则，即保证生存原则和共同富裕的原则。所谓生存原则，是指不论社会成员的情况如何，社会都要保证其生存权利，这是社会公平的基本要求。在目前我国市场经济条件下，货币收入是生存的基本条件，但并不是每个人都可以通过市场机制获得收入，也1人的价值是平等的，因此公正的分配要有利于人的价值的实现。在现实生活中，人的价值是不平等的，这种不平等在市场机制的作用下越来越大，因此，政府应通过再分配机制来缩小其差距，为实现人的价值创造条件。
2.2.3 社会养老保险的公共产品理论
公共产品是指在消费上同时具有非竞争性和非排斥性的产品。或者如美国财政学家马斯格雷夫所提出的“公共产品是非竞争性消费的产品，亦即使 A 分享消费利益却又不减少所有其他人分沾的利益的那种产品，从而都可获得相同的利益，而互不干扰” 由于农村公共产品供给中也存在外部性和搭便车的行为，私人供给公共产品往往也是无效率或者低效率的，因此政府作为公共利益的代表，理应由政府来提供。而农村社会养老保障本质上是一种公共产品，它面向的是全体农村居民，因而具有非排他性；同时由于农民在享受社会养老保障时并不像私人产品那样需要竞争出价，因而它同时也具备了非竞争性特点，这就决定了建立农村社会养老保险制度不可能依靠市场，必须有政府参与，并为其提供公共产品。因此，公共产品理论，是建立我国农村社会养老保险制度的理论基础。
2.2.4 社会养老保险的风险管理理论
风险是指未来事件发生的不确定性。风险管理是指在风险识别与估计的基础上，选择与组合各种风险处理的办法，以最小的费用获得最大安全保障效益的科学管理方法。
在风险管理过程中，对风险处理常采用的方法有分散风险、转移风险、回避风险、减少风险、自留风险等。基于对风险管理理论的认识，实行社会化养老保险不适为一种分散养老风险的有效方法，社会化养老保险是指包括由政府为个人提供的社会保险和个人参加的储蓄型商业保险。实行由政府参与的社会化养老保险后，根据保险大数法则，可以把每个成员面对的不确定性集合起来变成相对确定的风险，即在成员足够多的情况下，团体可以按风险发生的概率收取一定的费用来补偿部分成员因发生风险事故而造成的损失，投保人越多，集合起来的危险单位越多，风险就越能在各单位之间分散和转移，确定性也就越强。因此，由政府参与的强制性的社会养老保险具有一定的规模效应，能有效地分散农民养老的风险。
2. 2. 5 社会养老保险的制度变迁理论
对家庭养老这种非正式的制度安排向正式的社会保险制度过渡的原因和历程，政治经济学派主要有社会民主论、新马克思主义、工业主义论、新多元主义论、国家中心论和反商品论等观点；新古典经济学主要有市场失灵论、父爱主义论、再分配论和公共选择论等观点。该理论论证了养老保险制度变迁的方向，使农村社会养老保险制度模式的构建有据可依。随着我国技术的完善及政府宏观干预能力的增强，间接通过保险产品的价格结构，由社会某一特定部分分担风险已成为可能，人们的养老保险亦应随之走向社会化和科学化。
3.江苏新型农村社会养老保险试点的成效、问题及成因分析
3.1 试点取得的成效
江苏农村养老保险起步早，基础好，经过多年的探索，形成了低水平起步、制度广覆盖、设计有弹性、因地制宜不攀比、政府责任明确、新老制度有效衔接等等做法和经验。作为“两个率先”发展的江苏省，在国家全面启动新农保试点的情况下，为全国新型农村养老保险制度的建设与实施提供了“江苏经验”，给各地的新农保制度探索留下了许多可资借鉴的地方。
3.1.1 形成了较为合理的农村社会养老保险制度
新农保筹资采用了城镇职工养老保险制度的做法，采取社会统筹和个人账户相结合的“统账结合”模式。个人缴费部分全部划入个人账户；政府补贴、集体补助按一定比例划入个人账户，划入个人账户的比例由地方政府确定，其余部分全部纳入社会统筹基金。基金筹集方面，新农保基金一般以当地上一年农民人均纯收入为缴费基数。各市、县（市、区）政府也可根据实际情况，确定合适的缴费基数、缴费比例及个人、集体、财政筹资分担比例。政府补贴以地方财政为主，具体比例由各市、县（市、区）政府测算确定，省财政对经济薄弱地区给予适当支持。鼓励农村集体经济组织给予适当补助。
新农保建立了农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制，多渠道筹集新农保基金，并考虑了保险制度的衔接，使得制度运行有了可持续性。
3.1.2 全员化的覆盖对象
新农保制度规定，具有本省户籍，年满 16 周岁（不含在校学生），未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可在户籍地参加新农保。江苏作为全国新型农村社会养老保险的试点省份，到目前为止，13 个省辖市和 90 个涉农县（市、区）已全部出台新农保指导意见或办法，截至 2010 年底，江苏新农保参保人数已达 1514.56 万人，参保率达99.42％；享受基础养老金人数达 746.99 万人，符合条件的农村老年居民基础养老金发放率 99.76％。新农保建设坚持保基本、广覆盖、有弹性、可持续基本原则。在目前不可能建立起一个高福利水平的“新农保”体系的情况下，试点工作以保障基本养老需求为目标，而没有盲目设定高保障标准。只能从当地农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，适应更广大农村的实际情况，这样才能真正实现制度覆盖的广泛性。当前完善杜保体系的战略重点是把弥补制度缺失作为优先目标，先解决“从无到有”的问题，再循序解决“由低到高”的问题。
3.1.3 农民参与意愿较高
公共财政的参保支持，大大提高了农民的参保积极性。举例来说，在走访过程中我们发现，对于溧水县农民，现在这个政策很划算，自己缴多少，政府补多少，缴满 15 年就能按月领养老金，县里的缴费标准是每人每年 312 元，自己能承担，家里也支持。南京市新农保制度出台不到一年，农民的参保率就超过了八成。南通市 2008 年 8 月开始全面推行新农保制度，短短一年参保农民突破 100 万。在调查中我们发现（表 1），有 67.4 %的人愿意参与新农保，20.8 %的人非常愿意参与，累积有 88.2%的农民愿意参加新农保，这说明了新农保由于制度设计合理，该制度得到了广大农民的肯定，因此绝大多数农民参与新农保的积极性较高。对于那些超过退休年龄、无法参保的农民，各地新农保的补偿政策也让他们倍感温暖。
表 1 您是否愿意参加新型农村社会养老保险
图1 您是否愿意参加新型农村社会养老保险
3.1.4 待遇水平不断提高
养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。参保农民年满 60 周岁，按规定足额缴纳养老保险费，累计缴费年限满 15 年的，就可以按月领取养老金。基础养老金标准每人每月最低为 60 元，高出国家确定的 55 元标准。今后，将根据财力增长逐步提高标准，个人账户养老金按照个人账户累计储存额除以 139 计发。在新农保实施过程中，公共财政全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平。公共财政加大了对工作体系的投人，农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员和工作经费应列入同级财政预算，解决原制度从保险费中提取管理费，用于人员和工作经费的问题。同时以多种方式建立农民参保补贴制度。
3.1.5 多源化的资金来源
新农保制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，这也是新农保制度的核心。对于个人缴费，国务院指导意见规定，目前设每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元 5 个档次。我省实施办法保持最低缴费档次不变，并增设了 600 元的缴费档次，共设立每年 100 元至 600 元 6 个档次，并鼓励有条件的地区设立更高档次的缴费标准。参保人可自主选择档次缴费，多缴多得。今后还将根据国家要求以及农民收入增长等情况适时调整缴费档次。作出这样的规定：一是没有提高参保门槛，保证了收入水平较低的参保农民也能缴得起费；二是较好地适应我省不同地区的经济发展水平和农村居民的承受能力，给地方政策调整预留了空间，使今后缴费标准的调整更具灵活性；三是农村居民看得清楚、算得明白，同时由于具有弹性，也有利于经办机构操作。[7]对于集体补助，实施办法明确，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助，并全部计入个人账户。这样规定，主要考虑我省一些经济发展水平较好的地区，不少村集体有经营收入，应该对参保人参保缴费给予支持，既体现了集体的责任，也有利于调动农民的参保积极性。对于政府补贴，总的原则是除对基础养老金予以全额补贴外，同时对参保人给予缴费补贴。这一规定，强调了政府对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，也是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。
3.1.6 广泛的宣传发动和媒体的运用
在现代社会中，信息传播渠道的综合运用对政策制度实施效果和效率有很大影响。
县电视台、广播电台、互联网等媒体宣传新农保政策力度大，形式多样，生动活泼。县、乡（镇）村（居）同时配以展板、散发传单、宣传车等形式开展政策解读和咨询服务。
针对农民居住分散，社会保险意识较弱等实际情况，充分利用广播电视媒体、张贴标语、发放宣传资料等形式组织乡村干部、社保机构工作人员深入乡村、农户，耐心细致地向群众宣传新农保制度的重要意义、基本原则和政策规定等，帮助群众算经济账、为农民答疑解惑。在调查中（图 2），获取养老保险信息的途径主要有 43.5%的人通过干部宣传，有 20.3%的人通过报纸布告宣传栏，24.6%的人通过亲人、邻居或村里人听说。
图2 获得养老保险知识的途径
3.1.7 与城镇社会养老保险制度及其它社会保障制度可衔接
新型的农村社会养老保险制度框架基本与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡养老保险制度的衔接。因此，也可以说新型的农村社会养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。为了搞好新老农保制度之间的衔接，实施办法规定，参加了老农保、年满 60 周岁且已领取老农保养老金的参保人，可享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满 60 周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。[8]对于新农保与其他社会保障制度，如被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障等制度的衔接，实施办法明确按人力资源社会保障部会同有关部门制定的办法执行。
3.2 存在的问题及成因分析
3.2.1 社会保障程度低
江苏省新型农村社会养老保险是以“低水平、广覆盖、有保障”为目标制定的，无论是与城镇职工相比，还是就目前经济增长水平来看，新农保显然不能解决农民的生存保障问题，只能作为基本生存和养老保障的补充，而无法真正取代养老保障。以苏州市为例，目前，全市农保养老金平均水平为 260 元每人每月，而农村低保标准是 400 元每人每月。苏州作为我省经济较为发达的地区受工业化市场化影响较大农民生活水平偏高。
260 元左右的养老金只能是生存保障，实际的养老保障功能难以真正发挥。
在调查中（见表 2）我们发现只有 11.6%的人认为新农保解决了农民的实际问题，有67.4%的人认为新农保缓解了养老压力但是仍需改进。
表 2 您对政府推行新农保政策的看法
图3 您对政府推行新农保政策的看法
而在具体每月多少养老金不困难的问题上，23.5%的人认为 300-500 元之间可以，31.3%的人认为 500-700 元，24.2%的人认为 700-1000 元。这种期望与目前养老金发放的实际数额之间还是在在着很大的差异，农民的生活保障从某种程度上说还是很低。从根本上说，二元制的社会结构是新农保制度实施过程中遇到种种障碍的重要原因。虽因经济体制改革和社会经济飞速发展而受到猛烈冲击，但在几十年的二元结构下的制度供给模式和取向无法在短期内发生质变。[9]在社会保障方面，首先考虑的是城镇居民，从中央到地方，在政策制度各方面给予充分的保障，而农村养老保险则退而求其次。加上农村经济发展水平不高，集体补助这一块很难落实。在政府责任缺位，集体经济实力不强的情况下，农民参保几乎成为一种个人储蓄，由于收入水平低和对农村社会养老保险缺乏信心等因素，大部分农民都在几个缴费档次中选择最低档，即使不考虑通货膨胀，这个保障水平根本无法满足农民老年的基本生活需求。
3.2.2 基金保值增值困难，管理机构存在风险
《省政府关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》（苏政发〔2008〕105 号）中并未对新型农村养老保险基金的投资渠道做出明确规定来对基金投资取向加以引导。
新农保个人账户资金的管理和运作依然按照“旧农保”基金管理模式进行。根据我国当前的政策，省及省以下的社会保障基金只能存入银行，或购买国债。而一段时期以来，我国银行和国债利率都较低，目前银行利率已经低于通货膨胀率。在实际利率为负的情况下，社会保障资金事实上正在贬值。这使我国本来就严峻的社保资金形势更加严峻。
另一方面，省及省以下的社保基金管理机构进行投资的话，安全性也难以保障。[10]养老保险管理机构，一方面，某些人员业务素质较差；另一方面，由于社会养老保险管理机构是自收自支、独立核算、自负盈亏的事业单位，其日常业务活动经费是按所收取保费的 3％提取，而目前农村社会养老保险工作刚开始，急需大量经费，在农民投保金额较低、国家的财政投入缺口较大的情况下，保险基金主要用于维持机构的正常运转。由于机构不健全，缺乏专业人才和严格的管理制度，养老保险管理工作问题较多。
江苏省养老保险基金保值增值困难的主要原因在于投资运营渠道过于狭窄。银行存款作为一种投资方式，主要优点是安全性高且流动性强，最大的缺点就是收益低下，而国债的收益率虽较同期银行稍高，但缺点就是容易受到市场利率的影响。[11]我省现阶段各级养老保险机构对农保基金的保值增值主要是通过银行和国债的长短期组合来实现的，这种单一的投资品种组合，无法分散风险，达到投资优化的目的，难以实现基金的保值增值。此外，由于农村社会养老保险基金实行县级统筹，县级农保机构集征缴、运营、管理与使用三权于一身，缺乏有效的监督管理，资金的安全性无法保证。
3.2.3 存在道德风险，出现“分户”现象
新农保实施《指导意见 》 规定，年满 60 周岁的农村户籍老人，不用缴费，就可按月领取 55 元基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这就要求在新农保推行中，必须对老人“符合参保条件的子女”进行准确界定。但由于理解不同，各试点地区的界定也就不同。其中，就有部分县市是把与老人同一户籍的符合参保条件的子女是否参保作为老人领取基础养老金的前提条件的。实际操作中“捆绑”子女参保的政策落实有一定难度，一是若子女坚决不参保，能否给其年满60 周岁的父母发放基础养老金；二是若子女第一年参保，第二年开始不再参保，是否停发其父母的基础养老金 ；三是老人有多个子女的，是否需要人人“捆绑”参保。[7]在访谈过程中，就有老人提出，由于没有明确规定老人的养老金与子女参保具体怎样棒的，老人及其子女在没有了解政策或有争议的情况下，有的只好选择商业保险，更有的只好采取“分户”即“分开户籍”的做法。本文提到的“ 分户 ” 现象 是指一些符合参保条件的子女不参加新农保，但为不影响与自己同一户籍的老人领取基础养老金，就由子女或老人提出分开彼此户籍的现象。
“分户”的产生引发了整个社会对于人伦道德方面的争论，这虽然并不是政府在制定相关规定时所能轻易预料的，但也间接之处，新农保这一制度设计的不完善，农民对这一制度的不理解，恰恰就是导致“分户”现象频频发生的直接原因。除此之外，一些间接原因也不容忽视，比如新农保收益对农民的吸引力不大，一些农民对“新农保”持观望甚至抵制态度。实地调查走访中，就有部分农民尤其是中青年农民对此提出质疑：既然是为今后的养老进行资金积累，那把钱存进银行不是也能达到与参加新农保同样的目的吗？更重要的是，把钱存进银行每年的利息收益会很清楚，而新农保个人账户的收益却会受基金保值增值影响而很不确定。[8]而且很多农民普遍缺乏社会养老意识，部分农民存在严重的“搭便车”
思想。这种“分户”行为也就成了他们逃避参保而依然享受国家基础养老金待遇的一种手段。
3.2.4 财政补助不能及时到位，各地补贴差距较大
由于新农保更强调政府的责任，在苏南经济发达地区，推进速度普遍较快。而在苏北部分地区，由于公共财政补助不到位，尽管制度已经出台，也只限于个别村、镇试点，未能全面迅速推行。一些地方由于受到村集体经济发展水平的限制，集体补助这部分的政策很难真正实行。有的地方还存在着参保登记与缴费不同步的情况，影响了新农保制度的推广。调查中，我们发现有的地方参保农民的保费没有及时上缴到财政专户，主要是滞留在乡镇，这部分资金的安全可能会受到影响，可能会造成挤占挪用的现象。据我们调查，在新农保制度实施过程中，苏北部分区县的大部分财政投入实际上并未到位，统筹账户处于“空账”运行状态。有的县（市）老年农民养老补贴费用不是来自财政投入，而是从农保基金中列支的。另外，由于除中央财政补贴为基础养老金的 50%已经明确以外，省级指导意见只提到要以各地区地方财政为主，地方财政补贴构成了新农保农民养老水平差异的一个关键因素。
各地财政补贴差距较大的原因从根本上说是由地区经济发展水平不平衡造成的。经济发达地区以 2008 年为例，苏南地区农民人均纯收入为 10453 元；苏中地区均纯收入为7582 元；苏北地区的收入为 6038 元。苏南、苏中、苏北的收入比为 17：1.3：l（以苏北为 1），与此对应，江苏省苏北地区一般个人缴费总额 83％，县、区、乡镇财政补贴20％。而经济的发达的苏南地区个人承担缴费总额的 l0- 20％。县区乡镇财政补贴 80-90％。[9]集体及其它经济实尤其是一些经济欠发达，财力不足的乡镇财政和村集体普遍力不从心。由于我省农村地域广阔，人口众多，经济社会发展水平差异较大，新农保制度的试点实施情况复杂、任务艰巨，各地财政补贴存在较大的差距。
3.2.5 统筹层次过低，制度还有待进一步整合
我国农村养老基金实行县级统筹为主，层次低、规模小、管理成本高、抗风险能力弱、管理失范现象时有发生。各地区分别制定仅适用于本地区的政策、标准、措施，形成各地区之间缴纳水平、管理方式不相同的现象；由于各地新农保保障制度不统一，就使得社会保障在区际之间的转移阻碍重重，不但省际之间很难转移，就是省内地区之间都难以转移。这与市场经济对劳动力自由流动的要求是完全相悖的。从农民的养老保险看，除了“新农保”，还有失地农民的养老保险、农民工的养老保险、农村五保供养制度和专门针对计划生育对象的养老保险等。[12]由于各类保险的办法和水平都不一样，在很大程度上撕裂了作为整体的社会保险制度，使目前农村养老保险呈现碎片状。
究其原因，以县级为主的统筹模式，从基础上就决定了农村社会养老保险的低层次管理水平。一方面，有关农村社会养老保险的工作管理体制没有理顺，造成不少地方管理工作断档。一些地方的保险经办机构存在的服务不到位，管理不规范，影响到养老保险资金的使用效果和效率。另一方面，网络信息化管理系统建设相对滞后，管理技术力量薄弱，省内农村社会养老保险没有实现信息共享，大多数基层养老保险管理人没有经过专业 的业务技能培训，只能承担最简单，重复性的日常事务工作，同时缺乏方案设计、及时监督、信息分析等方面的能力，不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。加之缺乏有效监督机制，地方监督力度不够，政策执行存在不轨行为，监督缺位和违规成本过低，在部分地区的实际操作中存在着一些违反政策和法律规定的现象。
4.进一步完善新型农村社会养老保险的对策与建议
4.1 从思想意识上，要提高农民的参保意识和政府的责任意识
4.1.1 加大对新农保的宣传力度，提高农民参保的意识
调查中发现有 46.2%的人对农村养老保险制度不了解，这对进一步普及和完善新农保制度是明显不利的。农民的养老保险参与意愿和投保水平选择很大程度上依赖于政府和有关机构的组织、引导、扶持、激励和宣传。政府要重视农村社会养老保险工作，提高这个方面工作的宣传力度，要在社会开展对农村社会养老工作的宣传，使各方面都来关心和支持农村社会养老保险事业。要通过多种形式，广泛宣传建立新农保制度的目的意义和政策规定，这有利于引导广大农村居民确立互助共济的观念，支持并积极参加新农保。同时采取政策引导、优化服务等综合措施，提高农村居民参保的积极性。在具体的工作中，要注意几下几点：一是宣传对象上，由普遍性宣传向特殊人群转变， 把未参保人员列为宣传的重点对象，有的放矢进行；二是宣传方式由粗放型向具有针对性转变。强化对未参保人员进行一对一的指导宣传；三是宣传内容由单一政策宣传向突出心理指导转变，针对中青年人对养老存在的认识问题，重点通过心理指导使中青年人正确认识养老问题，从而提高对新农保政策的理解。
4.1.2 明确政府责任，强化政府管理与监督
针对分户现象，地方政府相关部门要坚决遏制与老人同一户籍的子女因不愿参保而与老人“分户 ” 这一行为的发生。政府要重点关注被排除在农村五保户、 低保户、残疾人优抚等范围之外的缴费困难群体，为其代缴部分或全部养老费，不要让“ 分户 ”行为成为其在无法缴纳起保费情况下的无奈之举。另外，就保障水平而言，政府要充分发挥其他惠农政策的帮扶作用，利用多种方式增加农民收入，增强农民的缴费能力。国家应充分发挥农村义务教育、 新型农村合作医疗、 种粮直补等惠农政策的帮扶作用，帮助农民解决好当前生活中的困难。通过加大对农业基础设施和科技的投入，增加粮食产量，帮助中青年农民充分就业等来增加农民经济收入。只要解决好了农民生产生活中的现实困难并使农民经济收入增加了，其自然就就有了参保缴费的能力，投保档次上升了，从根源上说，保障水平也上升了。
4.2 从制度建设上，完善新农保相关制度体系
4.2.1 加快推进农村养老保险制度立法进程，完善相关法律制度
江苏省尚未制定适应新型农村社会养老保险制度的法律规定 ，新型农村养老保险相关政策和具体管理措施存在较多不确定性和盲目性。由于目前我国还没有专门的法律对新农保的参保范围、 基金筹集、 养老金待遇以及基金监督管理等做出规定，所以政策执行具有较大随意性。这必然使农民对自己所缴纳保费的安全问题以及今后的待遇问题担忧。所以，应该加快出台权威性的相关法律，让农民放心参保。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。就全国而言，为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法草案》的同时，拟定农村社会养老保险条例，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营管理与保值增值、新型农村养老保险制度的监督及各级政府部门的责任等。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境。
4.2.2 建立公共财政对新型农村基本养老保险制度的支持机制
农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持，这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。要保证新型的农村基本养老保险制度的正常运转，地方财政预算每年要确定一定的比例，切出专门的一块，充实农村社会养老保障基金，而且要随经济的发展同步增长。目前江苏社会保障支出占财政收入的比重为 15%，与欧洲发达国家30%水平存在较大的距离，而这 15%的社会保障支出有很大一部分是用于了城镇居民。[13]
目前江苏省城镇居民的社会养老保障体系已基本建立，而农村养老保障才刚刚开始起步。所以，应根据城市反哺农村的原则，各地在促进经济发展、提高财政收入基础上，大力调整财政支出结构，将社会保障资金向农村养老保障适当倾斜，并深化社保行政管理体制改革，节约管理成本。
加大对欠发达农村地区财政支持的力度。目前，由于城镇社会养老保险已使中央财政困难重重，省级财政也主要对落后地区和欠发达地区的社会保障进行转移支付。由于实行省管县财政体制，在市县层次上，两级财政分灶吃饭，对于县级政府推动的新农保，如果没有制度约束，市级财政缺乏动力。但在省市财政缺位的情况下，新农保仅靠县级财政支撑，要保持制度的可持续性难度比较大。[14]因此，建议建立省、市、县三级财政对经济欠发达地区的配套投入机制，将农村养老保险纳入各级财政预算。
4.2.3 建立健全新型农村社会养老保险待遇正常调整机制
根据各地经济社会发展状况、物价变动、农民收入增长、基金收支平衡等因素，正常调整新农保待遇水平，使农村老年居民共享发展成果。建立养老金替代率调整机制。
新农保制度应该根据物价水平和居民生活水平的提高，相应调整基础养老金、地方财政补贴和个人缴费费用，使其同步发展。中央和地方财政可以根据财政收入和各项精算结果，在有条件的情况下，增加财政补贴力度，逐步提高农村居民养老金替代率。[13]缩小新农保待遇与城镇居民社会养老保险和城镇职工基本养老保险待遇之间的差距。
4.2.4 加快建立统筹城乡养老保险制度的衔接机制
目前，要加快整合农村相关的养老保障制度，尽快改变制度碎片化的现状。以现实为起点，统一制度。一是将农村养老、被征地农民和城镇老年居民老年补贴制度整合城乡居民养老保险制度，实现制度顺利过渡。二是扩大覆盖面，实现全覆盖。重点是促进未参加企业职工养老保险的城镇无业居民参加城乡居民养老保险。三是做好城乡居民养老保险和企业职工养老保险制度衔接。鼓励有缴费能力的城乡居民以个体、灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险；城镇职工失业或中断就业期间，可继续缴纳企业职工养老保险费，也可参加城镇居民养老保险。
4.3 从管理创新上，推动新农保经办与金融机构合作模式，强化新农保基金安全监管
4.3.1 推动新农保经办与金融机构合作模式，提高新农保管理效率
新农保启动之初，国家就明确了不能因此项工作增加机构和编制。如何以有限的资源应对不断增加的工作负荷，整合社会资源，创新管理模式是唯一的出路。新公共管理理论告诉我们：政府可以采用合同外包的形式将一部分公共服务让政府以外的主体来承担，政府在公共服务提供过程中只是负责监督合同的履行，并支付报酬。合同外包它作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，既提高政府服务水平，又缩小政府规模的一个重要途径，也是降低成本、节约开支的有效手段。新农保经办与金融机构合作，就是由省级或县（市）级社保经办机构确定专门的银行或保险公司作为新农保合作金融机构，将参保登记和待遇支付等经办工作通过服务外包的形式，委托金融机构办理。[15]这种模式充分利用金融机构上下贯通的架构，弥补了自身行政体制的缺陷，有利于推行全省统一的管理规范；这种模式充分利用金融机构的遍布全省各市县乡镇的网点，有效地解决了基层经办机构人力不足的问题；这种模式充分利用金融机构已有的信息系统，实现了新农保经办的信息化、标准化和规范化。
同时，这种模式以基金自身效益解决服务成本的问题，减轻财政负担，达到新农保经办与金融机构共赢的效果。
4.3.2 强化新农保基金安全监管，确保资金保值增值
目前我国农村社会养老保险基金已积累近百亿元且随着农村社会养老保险业的发展养老保险基金的积累将加速增加。养老保险基的保值增值问题日益突出。政府应逐步放松对农村养老险资金的管制，在有条件的地区建立农村养老保险基金。根据投资经营机构按照市场经济的规律，建立优化组合的多道的投资模式，从而实现农村养老保险基金的保值增值。值得注意的是，在新农保推行中，一定要做实“个人账户 ” ,防止个人账户资金被滥用或挪用。另外，还要挖掘多种投资渠道实现参保人所缴保费的增值。[16]在充分评估投资风险，保证基金安全前提下，可以把部分资金交由信誉较好的投资管理公司进行市场运营，从而提高养老金的收益率，并把这些收益以提高养老金待遇水平的方式分配给参保人。此外，要加强队伍建设，狠抓基础管理。要明确区县农保经办机构性质，增加基层农保工作人员编制或职数，并列入参公办法管理，财政全额保障农保经办机构人员和工作经费。要建立健全新型农保管理服务网络，强化基础硬件投入，加强对系统管理及业务人员的业务培训，提高其业务知识和操作技能，确保新型农保制度建设顺利进行。
农村社会养老保险是相对于城市养老保险而言的一个概念，是社会保障的一个重要组成部分。农村社会养老保险的功能，在于实现部分社会财力的转移，缩小农村贫富差距，提高整个社会的福利水平，稳定和提高农民物质文化生活质量，为农村经济的发展和农村的稳定创造良好的环境，从而实现农业现代化和农村的全面进步。
结语
农村养老是以千百万农民晚年生活有保障为出发点，关系到每个农民的切身利益，体现了以人为本的科学发展观，农村社会养老保险事关国家的长治久安。本文在调查了江苏省苏州、无锡、常州、徐州等13 个市的582 份问卷的基础上，通过与老农保的比较，指出新农保实施以来取得的一些成效，如形成了较为合理的农村社会养老保险制度，全员化的覆盖对象，农民参与意愿较高，待遇水平不断提高，多元化的资金来源，广泛的宣传发动和媒体的运用，与城镇社会养老保险制度及其它社会保障制度可衔接等。同时，在调查中我们也发现，新农保实施过程中暴露出来一系列问题，如社会保障程度低，基金保值增值困难，存在道德风险，出现“分户”现象，财政补助不能及时到位，各地补贴差距较大，统筹层次过低，制度还有待进一步整合等。本文主要从转变思想观念、完善制度体系、管理创新等方面找出解决问题的对策，从而可以更加完善农村社会养老保险制度，使农民真正做到“老有所养”。
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