摘 要
江苏省宜兴市在实施新型农村合作医疗制度中，不断探索前进，农民“因病致贫、因病返贫”现象有所缓解，文章通过对宜兴市新型农村合作医疗制度建设的分析，总结了取得的成效和存在的问题，并针对相关问题，提出了完善新型农村合作医疗制度的措施。
关键词：新型农村合作医疗 现状分析 完善措施
Current situation , problem and countermeasure of the new rural cooperative medical system of yixing
Abstract
The city of Yi Xing in jiangsu province has explored the way forward unceasingly inputting the new rural cooperative medical system into practice, it has relieved the phenomenonof the peasant causing poor , returning to poor because of illness , the article analyzes the newrural cooperative medical system of Yi Xing , summarizes its suceessful experience and putsforward some proposals for the existing problems.
Key words: new rural cooperative medical system; current situation analyses; perfect measure
目 录
1.新型农村合作医疗制度的概况
2.宜兴市在新型农村合作医疗制度建设中取得的成效
2.1 基本实现全覆盖
2.2 筹资水平不断提高
2.3 参合农民普遍受益
2.4 卫生服务能力增强
2.5 运作机制逐步规范
3.宜兴市新型农村合作医疗制度的问题分析
3.1 存在的不足
3.1.1 筹资过程中农民缴费机制不健全
3.1.2 出现道德风险和逆向选择
3.1.3 宣传力度不够
3.1.4 考评机制不完善
3.1.5 法律缺位，监管不力
3.2 面临的挑战
3.2.1 对新型农村合作医疗制度的新要求
3.2.2 新型农村合作医疗制度建设面临着新问题
4.完善新型农村合作医疗制度的措施
4.1 大力发展农村经济
4.2 提高公共卫生服务能力
4.3 完善筹资机制
4.4 合理管理医保基金
4.5 加强保障立法
4.6 完善监管体系
参考文献
1.新型农村合作医疗制度的概况
新型农村合作医疗是我国农村卫生改革发展的一项重大制度创新，是现阶段我国农民基本医疗保障的重要实现形式。党的十七大从保障和改善民生、构建和谐社会的高度，明确提出努力使全体人民“病有所医”，要求建立基本医疗卫生制度，全面推进新型农村合作医疗制度建设。所谓新型农村合作医疗制度，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济的制度。它的主要内容有三个，分别是筹集资金，主要有农民个人、乡（镇）财政、县（市）财政这三个渠道；基金管理，不仅要根据所缴纳合作医疗资金的农民数量划拨补助金，还要将各种资金集中到专有账户，专户储蓄专款专用；报销比例，各个地区要结合实际，制定合理科学的补偿报销比例。
建立新型农村合作医疗制度是新一届中央政府着眼全面建设小康社会目标，统筹城乡经济社会发展，切实解决“三农”问题，大力加强农村卫生建设，提高农牧民健康水平而作出的重大决策和采取的有效举措。新型农村合作医疗制度的建立，有利于增强农牧民抵御大病风险的能力；有利于提高农村的医疗保障水平，有效防止因病致贫、因病返贫问题的发生；有利于缩小城乡经济社会差距，促进农村经济社会协调持续发展；有利于保护农村生产力，有效地提高广大农牧民群众的生命安全及生存生活质量。
新型农村合作医疗与传统的合作医疗相比较，有六个方面的显着特点：一是加大了政府的支持力度，进一步完善了个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制； 二是突出了以大病统筹为主，兼顾受益面，与各地经济水平和群众心理承受能力相适应，将重点放在解决农民因患大病而导致的贫困问题上，保障水平明显提高；三是提高了统筹层次，以县（市）为单位进行统筹，增强了合作医疗的抗风险能力和监管能力；四是明确了农民自愿参加的原则，赋予农民知情、监管的权力，提高了制度的公开、公平和公正性；五是由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，加强领导、管理和监督，克服了管理松散、粗放的不足；六是同步建立农村医疗救助制度，强调合作医疗制度与医疗救助制度之间的有机联系，帮助贫困农民参加合作医疗，并从中受益。
正因为有这样的优越性，新型农村合作医疗制度的建立、实施与推广才会成为必然。
江苏省在 2003 年进行新型农村合作医疗制度的试点，2004 年全面推开以来，经过多年的努力，已经初步建立起一个符合国情省情、具有广泛群众基础和社会基础、覆盖全体农村居民的农村基本医疗保障制度，走出了以往农村合作医疗几起几落的困境，经受住了历史的检验，并积累了不少好的做法和经验。总结起来，主要得益于“三个坚持”即坚持政府主导，努力提高新型农村合作医疗制度建设的组织程度；坚持把维护农民权益放在首位，切实保证新型农村合作医疗制度普惠于民；坚持从实际出发，积极探索具有自身特色的工作机制。在此基础上，江苏省还不断探索新的更加有效的工作方法，为新型农村合作医疗制度稳步健康发展创造更加有利的条件。同时还逐步统一了全省的补偿模式，采用大病统筹和门诊统筹相结合的方法，并积极探索建立医疗救助等配套设施。随着科学技术的进步，江苏省还推行了信息化管理，实现了参合农民医药费用的及时结报。江苏省的种种措施为新型农村合作医疗制度的顺利运行奠定了基础，当然在日后的工作中还需要不断探索更加有效的工作方法，为新型农村合作医疗制度的稳步健康发展创造更为有利的条件。
2.宜兴市在新型农村合作医疗制度建设中取得的成效
宜兴市在 2004 年 1 月 1 日正式实施新型农村合作医疗制度，经过近 5 年来的发展，制度不断得到完善，参合农民的医疗保障水平也不断提高，有效缓解了参合农民“因病致贫、因病返贫”的问题，在新型农村合作医疗制度建设中取得了一定的成绩。
2.1 基本实现全覆盖
2003 年 7 月宜兴市委、市政府成立宜兴市城乡居民住院医疗保险工作领导小组，截止 12 月 31 日，全市参保人数达 54.49 万人，参保率达到 91.94%，为 2004 年 1 月 1 日的正式实施奠定了坚实的基础。2005 年到 2008 年，全市年人口参合率逐步提高，分别达到97.2%、98.1%、99.1%和 99.4%（见表一），越来越多的农民参与了这项政策活动，基本上实现了制度的全覆盖。
表一：宜兴市历年参合率
2.2 筹资水平不断提高
新型农村合作医疗制度自 2004 年实行以来，筹资标准逐年增加，政府在筹资过程中发挥的作用也越来越大，到 2008 年宜兴市人均筹资额已达到 200 元，其中农民个人缴纳70 元，镇一级财政补贴 45 元，市一级财政补贴 85 元。2008 年宜兴市总共筹集基金 1.02亿元，比 2007 年增加了 57.83 个百分点，为新型农村合作医疗制度的有效运行提供了保障。（见表二）
表二：宜兴市历年筹资标准（单位：元）
2.3 参合农民普遍受益
随着筹资水平的提高，参合农民人均住院补偿金额也逐步增加，到 2008 年宜兴市人均住院补偿费为 2467 元，比 2007 年的 1916 元增加了 551 元（见表三）。补偿比例也不断完善，目前宜兴市的补偿标准是每次住院的起点补偿金额为 500 元，全年累计最高补偿额为 80000 元。在起点补偿额以上，最高补偿额以下的住院费用，按下列比例分段计算，累进补偿，最低补偿额 50 元（住院医疗总费用达到 500 元即可）：
500 元以下 不予补偿
501 元—2000 元 补偿 60%
2001 元—5000 元 补偿 65%
5001 元—10000 元 补偿 75%
10001 元—20000 元 补偿 80%
20001 元以上 补偿 85%
在宜兴市一级医疗机构住院的，执行上述补偿标准；在二级医疗机构住院的，按上述标准的 80%补偿；在宜兴市以外医院住院的，按上述标准的 60%补偿。新型农村合作医疗制度的实施，使越来越多的患病农民得到及时的救治，因病返贫、因病致贫的现象得到缓解。
表三：宜兴市人均住院补偿费（单位：元）
2.4 卫生服务能力增强
新型农村合作医疗工作的开展，有效地带动并促进了农村卫生服务体系的建设。宜兴市建立了市镇两级、镇村一体、防治结合、分工合理的新型农村卫生服务体系。重点加强镇、村两级卫生服务机构建设，积极推进镇卫生院和村卫生室向农村社区卫生服务中心、站转型，开展农村基层卫生机构规范化创建工作，确保农村社区卫生服务中心、站的基本设施设备配套到位，不断提高为农村居民服务的水平。同时加强农村卫生队伍建设，严格技术人员资格准入管理。对没有执业资格的人员要坚决清退，对达不到执业标准的人员要转岗分流。强化在职人才培训，为农村培养一批留得住、用得上、掌握适宜技术的卫生人才。宜兴市通过各种措施，增强了卫生服务能力，确保农民“病有所医，医有所保”。
2.5 运作机制逐步规范
市政府成立农村公共卫生工作领导小组，对农村公共卫生承担全面责任，镇政府成立农村公共卫生组织机构，明确一位领导分管卫生工作，并在村级干部中确定一名公共卫生兼职管理员，协助村民委员会做好村级范围内的公共卫生管理工作，形成了市、镇、村三级农村公共卫生管理体制。与此同时，引入商业保险机构负责医疗基金的运行管理，提高了运作效率，增加了农民对新型农村合作医疗制度的信任。在这五年的探索中，新型农村合作医疗制度的运行管理逐渐规范，并在变革中不断完善。
3.宜兴市新型农村合作医疗制度的问题分析
3.1 存在的不足
3.1.1 筹资过程中农民缴费机制不健全
筹资是新型农村合作医疗制度建立和可持续发展的根本，要使合作医疗顺利开展和长期有效运作，必须探索建立稳定的筹资机制。目前在筹资方面，宜兴市存在的问题主要表现在还没有建立起合理、简便、有效的农民缴费机制。农民个人缴费难度大，筹资成本高，现在还是主要依靠有关人员上门收缴。按照现有的制度设计，农民个人缴费参合，是新型农村合作医疗整个制度建立与运行的基础和前提，但向农民个人宣传收费难度很大，成本很高。宜兴市在推行新型农村合作医疗过程中，参保资金的收取缺乏统一明确的法规和政策，筹资成本由卫生部门承担，镇财税所只负责收费，工作缺乏主动性，使得筹资工作不仅成本高，而且难度大，同时也缺乏有效的多元化筹资手段，筹资效率不高。作为一项制度建设，每年都需要固定资金投入，如何建立稳定的筹资机制，特别是形成合理、简便、有效的农民缴费机制，需要不断健全和完善。[1]
3.1.2 出现道德风险和逆向选择
新型农村合作医疗中道德风险的主要表现形式有：（1）投保农民小病大养、无病拿药；（2）在没有发生疾病的情况下伪造票据向保险机构谎报杜撰赔案；（3）借证就医、冒名就诊，一人保险全家吃药； （4）在发生疾病甚至已经发生医疗费用以后，实行带病投保、事后投保；（5）部分外出打工的农民，既有城镇职工的基本医疗保险或商业医疗保险，又有新型农村合作医疗，实行超额、重复投保，以获得多份赔款，谋取额外利益；（6）投保农民门诊费用按照住院报销，自费医药按医保用药报销，骗取额外利益；（7）卫生供方诱导参合农民的医疗消费，开大处方、过度检查和治疗、故意提高药价等。[1]
我国的新型农村合作医疗制度是以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，由于重大疾病和住院医疗服务发生几率较小，因此，以大病为主的医疗补偿政策会降低参保者的预期收益，健康人常常低估参保的重要性，而老、弱、病、残等高危人群却非常愿意参加。
这种逆向选择可能威胁新型农村合作医疗筹资的可持续性。前一年参加新农合并获得大病报销补助的农民，往往这时候选择不再加入，这是因为农民往往抱有某种心理预期：
“自己不会那么倒霉，第一年得大病，第二年还连续接着生大病”。而大多数农民在没有享受到大病风险补偿的好处后，继续参加新型农村合作医疗的热情会降低。[2]
如果不能处理好新型农村合作医疗制度中的道德风险和逆向选择问题，可能会导致新型农村合作医疗制度市场的萎缩和经济效率的低下。
3.1.3 宣传力度不够
由于部分农村基层干部对新型农村合作医疗政策缺乏认识，工作方法简单，在宣传上缺少广度和深度，致使部分农民不能理解这项政策，参加合作医疗的意识也不够强烈。
在新型农村合作医疗制度的实施过程中，并没有通过多样化的宣传手段如宣传专栏、宣传小资料等，把新型农村合作医疗政策传达到农民中，导致很多农民都不理解这项政策。
而且有的基层干部为了完成参合率的考核指标，甚至强行垫付参合资金，再分摊到农民，导致不少农民产生不满情绪，影响了新型农村合作医疗制度的开展。
3.1.4 考评机制不完善
目前宜兴市建立的是二级考核评价机制，将服务到位情况和农村居民满意程度作为考核评价的主要依据，市、镇政府每半年要对辖区项目进展情况进行自查、自评，市每年进行一次考核和评估，并建立项目工作进度绩效评估和逐级报告制度。这种考评制度经常会出现弄虚作假的情形，在一定程度上可信度不高。新型农村合作医疗制度的开展过程中出现的有些问题，因为没有被纳入到考评范围里，不能得到及时有效的解决，久而久之形成了农民对这项政策的不信任，降低了新型农村合作医疗的现实可行性。
3.1.5 法律缺位，监管不力
作为一种社会保障制度，农村合作医疗制度也具有强制性，而强制性是通过立法来实现的。目前我国的农村合作医疗制度处于无法可依的状态，有的只有一些卫生部门的个别立法，约束力不够，因此，新型农村合作医疗制度的法律地位还不明确。在实施的过程中，农民、医疗机构和政府之间都在博弈，当农民权益受到侵害时，没有有效的法律救济机制来维护他们的合法权益。
正因为新型农村合作医疗制度缺乏法律规范性，以致它的监管体系也不完善，监管力度不够，主要表现在基金的管理主体以及报销制度混乱，监督管理没有规范化。农民对新型合作医疗的管理者和组织者缺乏信任，担心基金被挪用，医疗费用提高，得不到实惠，大大影响了农民参加新型农村合作医疗的积极性。
3.2 面临的挑战
3.2.1 对新型农村合作医疗制度的新要求
近五年来，国务院每年召开一次新型农村合作医疗部际联席会议和全国新型农村合作医疗工作会议进行专题部署，2008 年 2 月国务院召开的全国新型农村合作医疗工作会议强调，要一如既往地坚持制度建设“只能成功、不能失败”的工作目标，加大工作力度，巩固成果、完善制度，不断研究新情况、解决新问题，切不可认为大功告成而掉以轻心、放松工作[3]。这是对新型农村合作医疗制度提出的新要求，因此各个地方政府要切实把中央的决策部署贯彻落实到新型农村合作医疗制度建设的各个环节，把工作做得更深入细致、更扎实有效，推动新型农村合作医疗制度又好又快发展。
3.2.2 新型农村合作医疗制度建设面临着新问题
宜兴市新型农村合作医疗制度建设取得了良好的成效，但也面临新的情况、新的问题，在完善制度、规范管理等方面还有许多工作要做。比如：以政府补助为主、广大农民群众合理负担的动态筹资增长机制还不完善，新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险制度、城镇职工基本医疗保险制度以及城乡医疗救助制度之间的衔接机制尚未真正建立；补偿方案不尽科学合理；乡镇农村医疗卫生服务能力薄弱，特别是缺乏医疗卫生骨干力量，难以满足广大农民群众的卫生服务需求。对这些问题，有关部门需要认真研究，加强探索，制定有效的措施逐步加以解决，确保新型农村合作医疗工作扎实有效推进。
4.完善新型农村合作医疗制度的措施
4.1 大力发展农村经济
新型农村合作医疗的实施需要大量的资金支持，不管这些资金是来自国家、集体还是个人，总离不开国家集体经济实力的增强，离不开农村经济的发展，离不开农民收入的增长。农村经济的发展和农民收入的增加是实现农村合作医疗可持续发展的关键因素。
农业产业化和城镇化是发展农村经济增加农民收入的两项重要战略措施。确实贯彻“多予、少取、放活”的农村发展方针，减轻农民负担、增加农民收入，增强农村家庭保障的经济基础。深化农村内部改革，实行农业经营的规模化与现代化，切实提高农村集体的经济实力与农民收入，以增强农民参与现代医疗保障制度的能力。[1]
4.2 提高公共卫生服务能力
新型农村合作医疗制度的实施不是孤立的，农村公共卫生制度就是它持续发展的基础。
要提高农村公共卫生服务能力，首先，要加快推进乡镇卫生院管理体制改革，合理设置乡镇卫生院，使每个乡镇都有一所政府举办的卫生院，并上划县（市）级管理，做到乡镇卫生院的人员、业务、经费等都由县（市）级卫生行政部门按职责管理。其次，加大市镇对医疗卫生服务基础设施的投资力度，这是吸引农民参加合作医疗的有效途径之一。最后，引导农村村级卫生服务机构向社区卫生服务中心转变。大力加强农村社区卫生服务站建设，合理调整农村社区卫生服务网络体系，强化管理，使农村社区卫生服务站的基础条件、管理水平和服务功能都有所提高，从而为新型农村合作医疗提供有效的载体和平台。此外，农村医疗救助制度的有效实施也会有利于新型农村合作医疗制度的发展，这些制度与新型农村合作医疗制度相互协调与配套，将有力促进农村公共卫生和医疗事业的不断发展。[4]
4.3 完善筹资机制
建立以政府资助为主的多方筹资体系，并建立出资额稳定增长机制。在现行的经济体系中，农民和农村的弱势地位，中央和地方政府财政的强势，政府应承担类似城镇职工医疗保险中的雇主（企业）角色，承担新农合供款的主要责任。在各级政府的财政预算中，要合理确定政府出资额应占财政总支出的比重，并且政府对新农合的出资额应随着经济社会的发展和财政收入的增长不断增加，建立新农合筹资额稳定增长机制。[5]同时，政府要据农民的承受力，合理确定向农民筹资的标准，不断改进和完善农民个人缴费的收缴方式。还要发挥农村集体的力量，乡村集体投入是合作医疗资金的重要组成部分；政府应发挥公共财政功能和作用，给以必要财政支持。此外，还可鼓励社会各界人士无偿捐赠。发行农村卫生事业发展彩票等形式筹资。在有条件地区，如发达地区和城市郊区农村将社区作为一个独立的筹资主体，缓解基层地方财政推行合作医疗的筹资压力，提高出资额度。
4.4 合理管理医保基金
首先，指导医保基金的社会化管理，科学确定门诊、住院费用补偿标准，既要防止崩盘风险也要避免过多沉淀。为使医保基金高效运行，并在尽可能广的范围内分散疾病医疗风险，要求医保基金的运行高度社会化，要建立社会化的基金管理体系，包括资金收支体系、资金运营体系、基金监督体系和权益仲裁体系，以及医疗费用理赔和补偿体系等。特别地，新农合制度在经过 2~3 轮的发展后，要逐步稳定医疗费用的补偿标准，避免频繁变动。补偿标准以“量入为出”原则为指导，通过科学测算来确定。对于连年沉淀的资金，建议提用为风险准备金，用于平衡以后年度可能出现的财务亏空，同时要适当提高补偿比例，保证在一个较长的时期内（如 5~10 年）实现医疗基金的收支平衡。[5] 在“以收定支，收支平衡”的原则上，尽可能追求医疗保险项目的长期财务收支平衡。
其次，监控医疗基金的安全运行，建立新农合奖惩考评制度。在新型农村合作医疗的实施过程中，基金沉淀现象严重，无论是家庭账户基金还是统筹基金都有较多的沉淀。对于连年沉淀不断累计的资金，一定要加强监控，防止贪污或挪用，同时要设法正确消化运用沉淀基金，如计提为风险准备金或开展二次补偿等，保证新农合基金的安全运营。同时，要把新农合制度建设列为各级领导干部政绩考核的重要内容，实行目标责任管理，列入基层年度考核内容。对达到新农合工作示范市镇标准的单位和个人，由政府给予表彰和奖励。对达不到标准的市镇， 且属于领导工作不力、管理措施不到位或有违规行为发生的，要追究主要领导责任，并责令制定限期整改的工作意见。对新农合管理人员和定点医疗机构医疗服务人员利用工作之便，玩忽职守，营私舞弊，弄虚作假，情节严重的要通报批评，有关单位对违规者要做出相应处罚和党政纪处分。特别是对截留省市新农合扶持资金、将资金挪作他用或举办单位和定点医疗机构合伙套取新农合资金的行为，一定要严肃查处，构成犯罪的移交司法机关处理。
总之，尽量使医保基金的使用合理化，运行透明化，考评科学化，促进新型农村合作医疗的长期有效运行。
4.5 加强保障立法
通过立法可以提高各级政府和农民等各方对农村医疗保障建设重要性的认识，同时可以明确各方责任，保障制度稳定的发展。
建立农村医疗保障体系，首要问题是提高认识水平，只有认识上去了，才能积极探索和采取切实可行的办法去落实。其中，各级政府和相关部门的认识是最为关键的。如果各级政府没有对建立农村医疗保障制度的迫切性和重要性的认识，就不可能带动全体农民和相关主体积极地去进行这项利国利民的事业。当然，政府还有责任去提高全社会，特别是广大农民的认识，使他们积极参与到这项事业中来。农民是这项事业的主要当事人和受益主体，没有农民的认同和积极参与，农村医疗保障体系的建立也就无从谈起。但是，农民的认同和参与，需要政府的宣传和引导。通过立法形式来加强各级政府和农民对农村医疗保障制度建设重要性的认识，是十分必要的。[5]
因此，建议政府利用政治资源，通过中央人大立法，从无到有、从少到多地逐步设立“新型农村合作医疗保障法”、“农村基本医疗保障法”和“农村医疗救助法”等。依法规定农村医疗保障的管理服务机构和监督机制，各级政府的财政责任，医疗保障和救助的对象及其义务，医疗保障和救助基金的使用范围和受益人的资格条件、发放标准和补偿办法等。
特别要通过人大立法，明确中央及地方各级政府在农村医疗保障中应承担的管理责任和财政支持责任，从根本上规范各利益主体的行为，保证农村医疗保障体制的权威性，以促进其持续高效地运行，尽量使政府的责任到位，使农民放心，增加对新型农村合作医疗的信任感。
4.6 完善监管体系
针对关系到亿万农民福祉的农村合作医疗，国家最重要最关键的责任主要体现在两方面：一是提供财政资金支持，二是进行组织和管理。农村医疗保障制度是一种公共物品，政府有责任为这种公共物品提供制度支持，通过一系列的政策和制度供给来促进社会发展。与此同时，政府有必要指导医保基金的社会化管理，科学确定门诊、住院费用补偿标准，既要防止崩盘风险也要避免过多沉淀，监控医疗基金的安全运行，建立新型农村合作医疗奖惩考评制度。
完善监督管理体系的措施主要有三个，第一个是建立医疗供需管三者制衡的有效机制，作为监督机构的市卫生局通过制定完善的制度规定、提供完善的制度设计等，对医疗机构、农民进行有效约束；农民通过政府途径对监管机构、医疗机构及农民本身进行有效约束，同时，通过扩大农民医疗服务选择来实现农民对医疗机构的有效制衡；医疗机构也可以通过提供不同层次的医疗服务对农民就医进行引导。第二个是通过医疗设备药品集中采购、医疗机构严格执行用药目录、加强对医疗机构的监管等，控制医疗费用的不合理增长。第三个是加强对负责业务管理的新农合结算管理中心的监督管理，确保基金透明、安全运行。[6]
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