引 言
房地产市场是我国经济发展重要支柱之一，而城市棚户区改造是房地产市场主要的组成部分。随着我国各地城市化进程的快速发展，人民生活水平有很大提高。中央政府和地方政府也越来越多的关注那些在棚户区生活状况很差、收入水平较低的群体。
在改革开放的三十多年来，我国已经基本消灭了棚户区，但是由于我国地域辽阔、各个城市之间的发展存在较大差距，在一些经济发展相对落后的城市及边远矿区、垦区、林场等，棚户区依旧存在。因此，为响应政府的要求，各省市地区也是加大保障性住房建设力度，增加和改善土地供应，并运用财税、金融等杠杆，加强了中小套型和中低价位住房建设，以求逐步较少本地区的棚户区聚集。为了让更多的群众得到切实的利益，改善自己的住房条件，吉林省政府积极响应中央的号召大力实施城市化棚户区改造。由于吉林省是东北老工业省份，棚户区现象严重，在进行改造的过程中也遇到了很多的问题与困难，例如资金筹集的难度较大、回迁居民的安置工作难等。为了更好的完成这项民生工程，使吉林省的房地产市场持续健康发展，更为了吉林省广大群众的切身利益，对城市棚户区改造问题的研究刻不容缓。
吉林省政府在近些年加大力度进行棚户区改造，由于吉林省正处于从传统生产方式向现代生产方式的转型期，很多配套设施与市场机制并不是十分完善。
所以，为了保持我省棚户区改造的顺利进行与发展，使这项规模浩大的民生工程得以有序实施，有必要就棚户区以及棚户区改造等相关问题进行一番探讨。
加强我省政府的政策研究、分析棚户区改造所产生的问题以及提出相关解决方法也就成为我省城市发展一个重要的研究课题。本文就吉林省城市棚户区改造中所产生的问题进行深入研究，并结合政府政策对其提出相关的解决建议与意见。
第 1 章 相关理论及文献综述
1.1 相关概念。
1.1.1 贫民窟。
国际上对贫民窟最初的定义是最恶劣的住房条件、最不卫生的生活环境，是很多犯罪行为频发的场所。但在广泛存在于发展较为落后的发展中国家里的贫民窟，它只是代表状况比较差或非正式的简陋住房。我国目前没有正式定义的贫民窟，但是与之情况相似的称之为棚户区。我国棚户区形成的原因也是多种多样的，有些地区是因为经济发展较为落后，居民自发性聚集在生活状况较差的区域，而在我国东北三省等老工业基地，棚户区是生产与生活并行、生产与建设并行的国有企业的历史遗留产物。
1.1.2 城中村。
狭义的城中村指的是村落在城市化进程中，村集体全部或大部分耕地被征用，农民被动的转为城市居民，但仍保持原村落聚集的居民区，被称为都市里的村庄。
城中村与棚户区是不同的，棚户区是居民主动聚集选择而成的，而城中村则是被动形成的。棚户区一般聚集在较为偏远的地方，不具备获取经济利益的有效途径，而城中村一般占据城市的中心区域，一旦拆迁均可能获得可观的收益。
这几点不同决定了棚户区不能像城中村一样具有可期待的大额收益。
1.1.3 城市棚户区。
传统定义的城市棚户区是指来自农村进程务工人员因为大规模的滞留，因为收入水平较低只能聚集在较偏僻地区搭建窝棚作为临时住宿，生活在环境较差的区域。但随着我国城市化进程的发展，城市规划的进一步完善，这种窝棚房已经不多见了，本文研究的棚户区主要是指城市范围内或者周边规模较大的平方连接区域、人均居住面积很小、建筑使用年限比较久、住房安全质量较差、周边生活设施不完善等存在众多问题的低收入群体聚集区域。东北城市棚户区改造对象多是城市内贫困群众多、居住条件恶劣、雨涝、消防隐患大、人均居住面积小、房屋结构和使用功能差、使用年限过长、配套设施不到位的区域。
综上所述，笔者认为吉林省内的棚户区主要有以下几个特征：（1）集中连片问题严重，房屋间隔密度较大，且房屋普遍比较简陋，配套设施几乎没有，水、电、气供应受到极大限制；（2）房屋老化严重，安全隐患众多，没有专门的人员进行修理，对于灾难和意外的防范能力很差；（3）附近交通不通畅，周边基础设施不完善；（4）整体环境复杂，治安条件差，周边人员混杂，不便于政府管理。
棚户区是在老工业基地的省份是广泛存在着的。吉林省的棚户区一般是指建设历史比较长、周边环境退化严重、基础设施老久的老城区。这种由产业转型和体制改革演变而来的低收入城市群体聚集区在吉林省这样的老工业城市表现的尤为突出。
1.2 城市棚户区改造的相关理论。
1.2.1 公共投资理论。
公共投资是指中央政府或地方政府对公共设施进行投资而形成的公共支出。
它对地方的经济增长影响巨大。公共投资所面对的领域绝大多数都具有外部正效应，即随着公共投资进入更多的领域，与它相关的产业部门都能够得到有力的支持。因此很多学者也认为公共投资扩张经常能够带来投资的活跃，因而有利于长期的经济增长。
1.2.2 社会保障理论。
社会保障指的是通过国家的法律认定，运用社会各种资源为那些低收入群体或遭受意外无法满足自身生活的群体提供各种生活保障。从经济学的角度来看，社会保障理论所倡导的是利用行政手段对国民收入进行再调节。对社会中较为困难的群体进行生活保障，这样有助于劳动力的生产，对经济秩序及社会稳定更是有其深远意义。这是基于市场失灵的前提下，政府通过行政干预使得社会中兼顾公平，让大家都享受到社会改革红利的理论。
1.2.3 城市经营理论。
城市经营指的是以政府为主题，将城市所拥有的资源集中起来，运用市场机制和政府政策适当调控和管理城市发展的行为。城市经营的提出与政府行为和市场机制形成了一种有效互补，将城市利益最大化的挖掘出来，方便能够更好地解决城市化进程中由于高速发展所不断出现的问题。资金短缺在我国棚户区改造中影响巨大，城市经营自身可以在城市发展到一定程度，为突破发展的资金瓶颈而寻找一条有效途径。
通过城市资源的使用权和经营权的资本化，使得城市资产在无形化与有形化之间转化，从而促进城市社会财富的快速积累。
1.3 国内外相关文献综述。
1.3.1 国外文献综述。
由于西方发达国家经济发展较早，房地产市场发展历史长远，因此世界上西方学者对棚户区改造的研究也要更加深入、更加系统。国外在城市化进程中也出现类似于棚户区的聚集区，政府对其处理过程中也出现过很多问题。西方国家的一些相关学者在很早的时候便积极倡导政府运用多种积极政策对城市棚户区改造进行干预。他们倡导的这些政策涵盖了经济、财政等手段来实现。
就英国而言，二战后房地产市场几乎崩溃，大量战后居民无家可归，只能聚集在贫民窟居住。英国政府为了改变这种情况，大力发展房地产市场，拆旧换新，对富人收取高额税收，为失业者、低收入群体以及生活自理能力较差的老人提供长久有效的住房保证。为了便于管理，政府倡导居民群体性居住在贫民窟内，甚至提供建筑材料与一定的资金，这种政策使得巴西的土地占有更加规范化。印度孟买的基础设施建设已经持续了近40年，政府在贫民窟内提供诸多商业项目，鼓励大众进行投资，甚至设立由政府管理的基金账户，并一再加大城市的住房建设，基础设施建设已逐步完备。
因国外进行类似棚户区这种低收入群体的居民聚集区研究较早，所以他们积累了很多宝贵经验及教训。
英国地理学家 Susan Mayhew 认为贫民窟是很多居民混居、人口高密度，大多数穷人的居住地。
Michael 在 2008 年对非洲贫民窟的生活条件进行调查研究，他表明，房地产业机会的创造及贫民窟的改造能够通过政府政策扶持，并与他人建立合作伙伴关系实现。
Yok-Shiu 于 1998 年提出，对贫民窟进行改造需要第三方机构通过外界向小区内提供支持，有助于提高贫民窟内居民的生活环境。
Vinit （2002）在研究论文中指出，对贫民窟的改造要从全新角度出发，不能套用老的管理模式，实行政策时要考虑房屋所有权主体间的相互影响。
Jan Nijman 于 2008 年提出政府政策不应当倾向于市场，认为这不会获得最终的成功，也违反了国家实施政策的原则。
《Garden Cities of Tomorrow》文章中提出的花园型城市建设的想法，这直接促进了欧美发达国家对新城运动的大力建设。
Souza（2001）认为土地的真正合法化减少了最贫困家庭的现有土地存量，法律制度需要加以修订，来保护最贫困家庭的利益。
Adam Barker 在 2005 指出住宅区的建设不仅是提供住房给低收入群体，更主要的是如何使本地居民参与到居住环境的经营与维护中。
1.3.2 国内文献综述。
可以看出，国外对贫民窟改造的研究比较早且内容比较广泛与深刻，相关的文献也是很丰富的。我国虽然对棚户区改造问题研究起步较晚，但是随着我国城市化进程的高速发展，老城区及棚户区的改造已被日益重视起来。众多学者和专家从不同角度对城市棚户区的改造进行了深入的分析与研究。
陈业伟在 2007 年的文章中从城市规划的角度出发，认为城市规划在城市化进程的整体发展中占据重要作用，只有按照计划实行，棚户区改造才能有条不紊的进行下去。
阳建强、吴明伟于 1999 年在论文中阐明棚户区及旧城区的改造应该更加重视城市的整体性，应当放宽视野，从只追求短时间的环境改造转化为城市的长期有效地健康发展。
刘贵文、王曼（2011）深入研究城市棚户区的改造开发模式，并提出在棚户区或旧城区引入公私合营的模式会有利于其发展。
陈映芳（2006）以上海市近十年棚户区改造的历程为研究对象，指出了空间布局在城市棚户区改造过程中与社会因素同等重要。
董丽晶从城市规划角度出发。认为城市棚户区改造不光是旧住房的重建，更是城市房地产发展，乃至城市发展的重要一环。
董丽晶、张平宇（2008）研究强调棚户区的改造不但是物质再生，对整个城市的文化、经济、政治都有深远影响。
普熹（2007）认为强制拆迁旧房屋政策不能完全废止。中国经济高速发展，在没有好的经济推动力量产生前，建筑业与房地产业仍是对我国经济贡献巨大的。所以拆迁户在自己的利益得到足够的满足时，应当进一步考虑到国家发展的需要而积极配合工作。这不是物权法能够解决的问题。
张振宇在 2008 年指出我国城市发展过程中，一些拆迁户为了一己私利，横行拆迁市场有目共睹，这些都严重影响了城市化进程的顺利发展。所以，为了保护绝大多数的切实利益，政府需要通过合法合理的手段对"钉子户"进行强制拆迁手段。
彭小霞（2009）认为在强制拆迁问题处理上，地方政府应当更加积极主动，对制度上不合理，存在缺陷的问题要做到及时发现并整改。
杨宇龙（2009）总结了北京近年政府参与的强制拆迁经验，在国家法律的范围内，肯定了行政强制拆迁的作用。与此同时，详细的论证了政府部门在强制拆迁过程中应该履行的步骤。
楚德江（2011）在论文中说明了山西省在进行棚户区改造过程中面临的问题，并提出了应当采取市场与当地政府协调作用的办法，结合实际情况提出棚户区改造政策。
1.4 研究述评及本文研究方法。
国外对贫民聚集区研究较早、内容也比较广泛、深刻。不光对贫民区进行了深入的研究与探讨，还对新城区的改造与未来发展方向进行了分析。国内对棚户区改造的研究目前主要在于城市棚户区改造中政府的主体地位。总体来讲，对比国外的研究，国内的研究尚有不足。
（1）不具有广泛的实用性。中国进行改革开放政策已经 30 年的时间，这期间每个城市的发展水平不尽相同。国内的学者只是针对某一地区或省份的城市棚户区改造问题进行专门研究，研究的成果不具有全国范围内的普遍适用性。如果只是针对一个具体城市具有实际效果的话，那么没有相关研究成果的部分城市和地区便得不到很好的指导与借鉴。
（2）对城市棚户区改造缺乏健康持续发展的理念。现阶段国内的棚户区改造还是以拆旧建新为主，很少注重改善环境。我们不仅应该注重改善棚户区居民的生活状况与居住条件，也应当增加更多的医疗、服务等基础设施的建设，创造更多就业及贸易机会，实现棚户区内的健康可持续发展。
（3）缺少定量研究。 国内目前的城市棚户区改造问题基本都停留在政府政策的运用及法律法规的实施等方面，缺少定量分析，无法对棚户区改造影响因素之间的关系进行深入的实证分析。
本文参照国内外相关学者的研究成果，基于政府政策的影响，收集大量数据对吉林省城市棚户区改造问题进行研究分析。由于笔者的能力及对数据的可获得性所限，本文缺乏对吉林省城市棚户区改造问题相关因素之间的影响分析，这也是本文的不足之处。
