第 2 章 吉林省城市棚户区改造现状研究
自棚户区改造在中国形成之初，吉林省就相继展开了大规模的城市棚户区改造，希望能够有效地解决这个几十年形成的城市困扰。因为开展城市棚户区改造比较早，吉林省在这项工作有着丰富的经验，但在改造过程中也存在不少问题。
在第十二个五年计划期间，吉林省建设保障性安居工程125万套，其中城市棚户区改造60万户，廉租住房16.5万套，公共租赁住房5.5万套，煤矿棚户区改造6.9万户，林业棚户区改造8.4万户，国有工矿棚户区改造6万户，国有垦区危房改造3.2万套。在既要严格指控预算，又要住房质量达到安全标准，满足节能环保等要求的情况下，对城市棚户区进行如此大规模的改造是比较有难度的。
2.1 改造背景。
在吉林省城市化进程中，越来越多的务工人员涌入中心城市，逐步形成了棚户区的聚集。随着不断的外来人口安置，居住环境恶劣、社会问题贫乏等情况也显现出来，这都给棚户区的居民带来了极大的不便，极大的束缚了城市经济发展。
（1） 由于土地使用率很低，城市资源被大量浪费。棚户区的建造无疑占用了大量的城市建设用地，较为偏远的用地尚可，而对于那些位于城市中心的区域，土地经常没有得到高效的利用。而因为棚户区的存在，其周边的土地及房屋的价格往往会贬值严重，这就造成了城市资源的浪费。
（2） 房屋大都年久失修，存在严重的安全隐患。棚户区形成的原因多种多样，但是它们的特征基本都是脏乱差，房屋结构达不到安全居住的标准，更是无法抵御自然灾害。同时，房屋的人均居住面积很小，不足 10 平米，绿化面积更是远远低于国家标准。
（3） 市政设施简陋，周边基础设施严重不足。周边基础设施的安置更是严重不足，以至于绝大多数棚户区居民自由排放生活污水，无固定的垃圾存放处，这就进一步造成了周边的环境污染。室内电线、燃气管道随意布置，安全隐患严重。
（4） 居住居民人员复杂，社会治安难管理。棚户区大都是外来人口集聚的区域，而且人口密度也是逐年增大。外来人口流动性强，加之棚户区自身区域脏、乱、差的特点，造成许多如"黄、赌、毒"等社会问题，给社会治安管理带来了一定的困难。
对吉林省城市棚户区的改造，使土地充分发挥它的作用，达到土地资源的有效分配是至关重要的。通过改造居民的生活环境，更能够改善城市的环境，提高城市形象。这些都是吉林省实现产业转型、加快城市发展规模提供不可或缺的助力。
2.2 改造现状。
作为东北老工业基地之一的吉林省，由于生产方式转型慢及历史等因素的限制，经济增长低于全国平均水平，全省的城乡居民住房问题在近二十年来表现的尤为突出。为了促进民生工程的更好发展，吉林省委、省政府按照中央的要求部署，从整个省的全局出发，将棚户区改造作为省域经济发展的重要指标之一，力图创造在保障经济增长平稳快速发展的同时，把改善民生工程也当成重要工作去实施，构建和谐吉林。
为了做好吉林省保障性安居工程建设，当地政府号召各部门协调合作，不断完善相关房地产政策，向各方筹集资金，在民生工程和基础设施建设上加大力度，使得吉林省的保障房建设取得了很大的成效。早在 2007 年前后，吉林省政府就先后对城市棚户区、林业棚户区以及廉租房进行了改造建设，这极大地改善了当地居民的生活环境及困难群众住房问题；2009 年，吉林省政府开始推行安居工程；2010 年，保障性安居住房逐步扩展到六路安居，并在全省推行了工矿的棚户区改造。
2006 到 2013 年的七年间，吉林省进行保障性安居工程的建设改造达到 1.9亿平方米，受益群众 295 万户，约 887 万人。2006 年在全省、市范围内开始实施的《关于城市棚户区改造的实施意见》，从 2007 年正式由市一级全面扩展到县（市）一级。到 2013 年底，全省棚户区改造达到了 107.9 万套、7423.4 万平方米，完成投资 1439.77 亿元。
由表可见，2006 年至 2008 年，全省的城市棚户区改造任务数只有面积，并无户数要求。自 2009 年以后，改造任务量由面积和户数两项指标构成。在 2006年，吉林省的改造仅仅局限在地级市，任务是 750 万平方米；当 2007 年棚户区改造延伸到县级市之后，改造面积就达到了将近 1000 万平方米；由于政策变动，吉林省的任务量在 2008 年降到了 270 万平方米；之后三年持续增加，2009 年、2010 年到 2011 年三年间，从 600 万平方米、9 万套的任务量大幅增至 1000 万平方米、15 万套。2012 年和 2013 年，持续回落到 12 万套和 9.2 万套。2014 年，又增长到 15 万套。
从表中可以看出，剧烈变化的年份是 2008 年、2011 年、2014 年。笔者认为，2006 年和 2007 年全省刚刚启动城市棚户区改造，利润率较高的地块在这两年期间基本实施改造，2008 年棚户区改造的利润空间缩小，开发商参与改造的积极性降低，在国家和省补助资金不提升的情况下，政府很难有积极进行棚户区改造的意愿。2009 年，省政府出台了支持棚改的相关优惠政策，对各地政府和市场参与主体起到了推动作用，棚户区改造面积提升至 600 万平方米以上，2010 年与 2009 年水平相同。2011 年，改造量大幅提升的重要原因是国家的补助资金大幅提高。2012 和 2013 年基本回到 2010 年的状态。2014 年又大幅提升至 2011 年的改造量。分析认为是 300 亿元的开行贷款为棚户区改造注入了新的动力。
据统计，吉林省在 2015-2017 年待改造的棚户区面积约为 2688 万平方米，共计约 43 万户。按照国务院加快棚户区改造的要求，根据各地实际需求和改造能力，吉林省计划提前完成林业、工矿、垦区棚户区改造任务，全省还需进行改造的棚户区尚有约 2300 万平方千米，涉及居民约为 35 万人。与此同时，随着吉林省城市化进程不断加快，还将有不少区域纳入城市棚户区的改造范围。因此，吉林省的城市棚户区改造任务形势比较严峻。
