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【题目】中国中小企业信用担保制度优化探讨
【第一章】国内中小企业信用担保体系法律保障研究引言
【第二章】中小企业信用担保制度概述
【第三章】我国中小企业信用担保制度存在的主要问题
【第四章】中小企业信用担保制度的比较与借鉴
【第五章】完善我国中小企业信用担保制度的建议
【参考文献】中小企业信用担保制度立法完善研究参考文献
3 我国中小企业信用担保制度存在的主要问题
3.1 缺乏能够体现其特殊要求的立法。
3.1.1 《担保法》的保护力度不够。
担保关系能否建立，直接影响到债权债务关系的形成，更关系到社会交易的安全。
1987年开始实施的《民法通则》确立了我国的担保法律制度，最高人民法院发布的《民法通则意见》、《担保法》以及《担保法解释》，更为我国担保法律制度核心。随后颁布的《合同法》和《物权法》，在更深层次上完善了我国的担保法律体系，进一步稳定了我国的信用市场。虽然如此，有关中小企业担保机制的构建尚不够完善，我国的立法明显滞后。有些学者主张修改《担保法》来改善目前我国中小企业信用担保中出现的问题，但笔者认为，中小企业信用担保经过了市场经济的长期检验，其存在非常有必要，而且随着规模的不断扩大，其对整体经济运行的影响愈加强烈，因此需要立法机关有针对性的采取专门立法措施，以对其加以规制。其主要原因源于以下几点：
其一，《担保法》对担保的基本问题作出了规范，而作为新兴行业的中小企业信用担保经过十多年的发展，该行业已有自己独特的运行规律，需要由专门的立法予以规范，我国目前的立法根本不能满足这一要求。
其二，担保法律制度中没有对专业担保机构和业余担保者作出差别对待，更没有对政策性担保、商业性担保和一般的民事性担保进行分类规范。
其三，《担保法》的内容不符合新的信贷环境的要求，因为其设计之初着重于债权人债权的实现。因此，其内容并不利于保证人权利的维护，具有不平等的色彩。
其四，中小企业信用担保行业以社会责任为本位，具有鲜明的政策性特征，这种品性决定了调整相关社会关系的法律只能是经济法，而不是民法、行政法或者其他法律，即应当建立的法律是能够对当事人利益提供均衡保护的法律，而不是只过分关注表意人的利益的法律。
其五，《担保法》制定于1994年，在当时的立法背景下，它背负的主要任务是保护国有财产，这决定了担保法律的指导思想必然侧重保护债权人即保护国有银行的利益。
其六，《担保法》是民法的组成部分，其品性为"个体权利本位"而非"社会责任本位",要求其承担调整中小企业信用担保过程中出现的社会关系显然与其自身的属性不符。笔者认为，那种主张通过修改《担保法》以适应中小企业信用担保需要的观点虽有一定道理，但亦不太妥当。因为仅仅为了满足中小企业信用担保的需要而不顾其他，那么《担保法》的作用将会受到较大的局限，毕竟还有大量的非专业担保需要从民法角度予以调整。
综上所述，由于法律制定之时的社会环境与如今之环境大有不同，《担保法》内容并没有突出有关中小企业贷款的内容，因为任何法律的制定都必须建立在现实社会环境的基础之上，所以这方面欠缺也是合情合理的。随着经济改革的加深和小微、中小企业势力的壮大，我国非常有必要采取措施来对有关方面的内容进行专门的规定，并且要将立法内容具体化，只有这样我国经济才能够健康发展。
3.1.2 《中小企业促进法》的规定过于抽象。
《中小企业促进法》顺应了中小经济体异军突起的形式，其产生规范了现实中大量存在的中小企业信贷活动，对于净化信用市场环境，促进小规模经济体的发展具有极其重要的现实意义。该法的特点在于其针对的对象为中小企业，顺应了经济形势，但是其规定也存在过于抽象的弊病，因而可操作性较低，对于现实抵押活动的规制受到限制。
这一点我们可以在该法的第十九条、第二十条寻得端倪，根据第十九条的规定，地方政府应当采取积极的措施来推动建设中小企业融资平台，为该类企业的发展提供充足的资金支持；根据第二十条的规定，国家在未来的一段时间里，将会投入更多的力量来构建中小企业融资担保体系。以上两点仅仅表明了国家的经济立场，具有引导性，但是缺少可操作的具体内容。虽然《中小企业促进法》较之其他法律更加具有专门性，但是其空洞抽象的规定使得其现实意义并不大，因为没有具体可操作的程序和规范，其宗旨也难以实现。个地方政府为了配合中央促进中小企业发展的经济策略，纷纷采取措施来具化《中小企业促进法》的内容，其中有数十个省采制定了配套的法规。针对此问题，国务院也积极采取措施来促进该法的落实，其中包括出台配套细则规定，但是这仍然处在筹建之中，从指定到落实尚需时日。
3.2 信用担保机构法律地位不明确。
担保立法所涉及的对象主体主要分为两类，一类主体是机构，另一类主体具体是担保活动。我国《担保法》的主要内容在于约束担保活动，缺少对组织机构的规定，这一方面相对存在立法空白。信贷活动的进行主要是在银行、担保机构和企业之间进行，许多地方政府为了给中小企业提供更为充足的资金支持，纷纷兴建信贷担保机构，出现了遍地开花的局面，但是也存在大量的风险，主要是因为立法的缺位。担保机构的存在价值和现实意义得不到法律的认可，其发展处处受阻，因此其活跃市场经济的作用得不到充分发挥。在有些地方，银行机构为了促进金融业务的开展，连同政府建立担保机构，其放贷对象往往限制在大型国有企业，而急需资金支持的中小企业无法获得信贷支持。
我国信用担保机构按性质划分主要分为企业法人、事业法人、社团法人。其在市场经济中所扮演的形象并非以盈利为目的的公司形象，其形象往往更加符合国家机构的特点，因为它的主要作用在于权衡信用担保，配合国家经济政策，促进决策的落实。也因为如此，担保机构并未纯粹市场经济的产物，其运行受国家政策的影响，决策自主性收到一定程度的限制。基于以上特点，担保机构并不适用于《公司法》的规定，因为其性质并不符合公司的特点，缺少作为经济体的独立性和自由选择性。
担保机构按照其存在的目的和自身性质进行划分，主要非为两类：第一类是政策性机构，顾名思义，其性质是作为一种落实国家政策的社会组织，目的在于落实国家的经济政策，不具有市场性；第二类是商业性机构，与前者相反的是，其存在的目的在于获取利润，具有较强的逐利性。以上两机构性质不一样，运行的规则也有所不同，因此应当分门别类的制定调整措施。信贷行业存在着极高的风险，如果其运行脱离了可控范围，对一个国家来说，那将会是致命的打击，整个金融体系会因为信贷危机的出现而崩溃。
所以，政府非常有必要制定科学完整的法律体系来规范担保活动，以将其限制在健康可控的范围之内容。目前，我国在这方面的法律非常欠缺，只有《担保法》以及几项政府法规等，与信贷行业的发展现状非常不符。而且现存法律法规所规定的内容多是概念性的，比如担保行业从业人员的资格、担保机构的组成建制等内容，对于涉及风险控制的内容，如担额度的限定、担保的方式等没有做出明确的规定，这非常不利于信贷行业风险的控制。我国担保市场由于缺少法律的限制，从而呈现出规模宏大但是杂乱无序的状态，许多衍生产品、衍生机构的运行脱离于政策之外，这一点非常值得关注。许多担保机构的设立并没有得到严格的审查，在进入信贷市场之后，成为僵化的组织，其业务难以开展，并且带来了管理的困难；机构鱼龙混杂的局面使得银行所贷出的款项得不到收回，埋下了潜在的风险炸弹。我国担保产业产期依存于政府的扶植，不具有充分的市场性质，因而在市场经济改革之际，需要通过立法手段来限定担保机构，只有这样，我国市场经济才的发展才能够符合规律。
3.3 信用担保业务范围在立法上存在的问题。
我国相关立法中规定，中小企业信用担保主要分为短期贷款、长期贷款、融资租赁以及其他种类。在初始阶段，中小企业所诉求的贷款往往是短期贷款。按照要求，市县中小企业信用担保机构的主要工作内容是按照企业的状况开展采信工作，之后根据信用等级确定担保额度，开展担保工作，若企业出现违约情形，则对企业进行债务追偿；省一级机构的主要职责是对企业进行信用定位、向银行提供再担保，对企业行为实施监督。
省级机构与所辖地市机构形成有机联系，可大大的提升信用担保活动的安全性和稳定性。
中小企业的发展需要获得长期的资金支持，然而现有的担保机构所能够提供的服务种类难以满足这一要求，其担保产品存在周期短，而且形式过于单一，现实中常见的担保周期大多限定在一年之内，而种类无法触及科技研发等周期较长的担保。而在信用担保市场发达的国家，担保机构所能够提供的担保周期一般都能股超过两年，有的国家甚至超过十年，而且这些国家所能够提供的服务种类也比我国繁多，比如科研贷款等。在日本某一担保机构所提供的担保数据中，69%的担保没有存在抵押规定，而且担保对象的种类多是聚集在人才引进、科技研发等领域中，而且期限超过三年的担保总数超过所有担保总数的60%.正是这些原因阻碍了中小企业信用担保制度的发展。
3.4 政府监管立法存在缺陷。
我国确定了由省市设立由发改委、财政部、中国人民银行、工商行政管理及商业银行等部门组成的监管机构。正是这种"多头管理"成为了阻碍我国中小企业信用担保制度发展的一个重要原因。2009年国务院下发有关文件，认为必须明确担保机构的职责，以维护金融市场的安全秩序，根据该文件的要求，国务院多部门协同组成联席担保监管机构，该机构的主要职责在于制定担保政策，调整管理担保活动，同时下级部门开展具体工作，解答其在具体工作中碰到的问题，以实现对担保行业全方位、多层次的监管，在最大的程度上减少担保业务所带来的金融风险，维持信贷市场的安全运行。联席监管机构由多部门协同组成，这样有利于提升监管工作的全面性，也有利于各部门之间的制衡，但是着同样也带来的监管工作不专业的局面，多部门共同监管，也就意味着监管权力分散到各部门之间，从而产生程序复杂混乱，责任承担不明，监管效率底下的情形，因此非常有必要设立专门的机构来行使对担保机构的监管权。
在市场经济发达国家，其政府机关单独设立机构来管理中小企业事务，以促进中小企业管理的规范化，比如在美国中央政府设有专门的机关来制定中小企业发展政策，同时为了落实政策的执行，在地方各州还设有专门的分机构负责各地方的具体事务；而日本也存在两级监管机构，形成立体监管体系。我国现有的中小企业监管工作主要由工信部、才政府和央行这三个部门承担，而且管理工作的分配因监管对象性质的不同而有所差别，三部门之间的权责划分不够明确，系统性不强，因而导致监管工作效率底下。
3.5 缺乏有效的配套法律制度。
首先，担保活动风险防控机制的构建不够完善。现存担保活动风险防控工作主要是依据金融机构的信用评估惩罚机制，担保机构没有独立的担保信用体系，银行的失误会引发连带效应，这不利于担保业务风险的防控。
其次，责任共担机制的制定不够科学。按照国务院文件的规定，银行应当与担保机构共同承担信贷风险，但是这仅仅原则性的指导，至于损失比例的分担，国务院尚且没有明确的规定，而且在实践中，往往是由担保机构承担全部责任并且还须对利息、实现债权的费用等予以担保，这对于担保机构来说极不公平。许多担保机构资金较为匮乏，难以承担担保活动所需的高额保证金，这也严格限制了担保活动的进行。
第三， 缺乏有效的补偿与扶持制度。我国政府虽然采取了一系列的鼓励政策来扶持担保行业的发展，但是扶持力度还远远不够，担保机构资金得不到永续的支持，在高额的保证金面前，许多担保机构只能望而却步，无法开展担保业务。
