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【题目】中国中小企业信用担保制度优化探讨
【第一章】国内中小企业信用担保体系法律保障研究引言
【第二章】中小企业信用担保制度概述
【第三章】我国中小企业信用担保制度存在的主要问题
【第四章】中小企业信用担保制度的比较与借鉴
【第五章】完善我国中小企业信用担保制度的建议
【参考文献】中小企业信用担保制度立法完善研究参考文献
2 中小企业信用担保制度概述
2.1 中小企业信用担保制度的内涵及特征。
2.1.1 中小企业信用担保制度的内涵。
所谓中小企业信用担保是指中小企业信用担保机构与债权人事先约定，担保机构以保证的方式为债权人提供担保，当被担保人或债务人出现不执行或者不能执行所签订的合同中规定的债务条款时，中小企业信用担保机构应该担负合同中规定的责任或执行偿还债务的行为。当然这里的担保机构是经过各级政府或部门审查和批准并根据相关法律法规进行登记、注册的专门承担中小企业信用担保的机构组织。这里的债权人可以是银行业也包括其他金融机构。中小企业信用担保机构是横在中小企业和银行机构等金融机构之间的中介，相比于银行、保险公司等金融组织，其担负债务、市场经营风险的能力较强，同时也分散了金融机构对中小企业的融资风险。按照相关法律条文的规定，担保机构（可以看作担保人）、提出贷款请求的企业（可以看作债务人）、银行与保险公司等金融组织（可以看作债权人）三者之间因提供担保而形成的权利与义务关系。担保人、债务人和债权人构成了担保法律关系的基本主体，相比于我国《担保法》中规定的有关担保人、债务人和债权人的概念和观点，它们均拥有特殊的涵义。其一是，担保的经营范围是以中小企业信用担保业务为限，具有专门性，它需要跟合作银行订立保证合同。
换句话说，信用担保不是普通法人的担保，而是专门针对担保机构的担保。其次，这里的债务人特指中小企业，而且它还必须符合一定贷款担保条件。最后，债权人的特定含义是指特定的金融机构，并不是每一个银行等金融机构都是债权人，还必须是特定的担保机构的协作银行等金融机构，这种金融机构和担保机构是种长期的合作关系，通过双向的选择订立合约，根据一定比例共担风险责任。
所谓中小企业信用担保制度是指在中小企业信用担保过程中，对于各种社会关系进行调节的规则的总称。中小企业信用担保制度调配整顿的社会关系包括以下两种关系：
第一种是中小企业和中小企业信用担保机构之间的关系，具体有委托以及保证关系、资金以及其他经济因素的融通关系等。第二种是国家主管部门与中小企业信用担保的监督、管理以及协调关系。从广义的角度上来说，我国中小企业信用担保制度的主要内容包括行业规则、法律以及政策。从狭义的角度上来说，中小企业信用担保制度的主要内容有：中小企业信用担保机构的法律地位，风险控制，业务经营，机构的变更、设立与终止，监督管理与行业自律、政府支持，法律责任以及资金保障等内容。
2.1.2 中小企业信用担保制度的特征。
中小企业信用担保制度的特征是其与其他现象或事物相互关系的表现，也是区分中小企业信用担保制度跟其他事物或者现象的一种外在标志。这些特点是中小企业信用担保制度所固有的、确定的、客观存在的，而不是由人们任意编造、增减的。
根据中小企业信用担保制度建设的实践经验，可以总结出中小企业信用担保制度有以下几个特性：
第一，中小企业信用担保制度具有专门性。为了规范和调整中小企业信用担保活动，专门建立了中小企业信用担保制度。中小企业信用担保属于因市场失灵而设置的政府干预措施，政策性信用担保机构的组建不是纯粹基于市场原因，而是市场和政府协调经济共同作用下的结果。不同于商业性信用担保，它不以营利为目的，而是以实现国家对中小企业的扶持、促进为宗旨，目的也仅在于确保担保资金的安全性以及显著提高担保的效益。
第二，中小企业信用担保制度有比较强的专业性。现代立法中，技术型规范进入法律已经成为一大显著特征。原因在于，有些法律调整对象多发生在直接的物质生产领域，并且大多具有经济目的。在经济活动中形成的规章制度及相关内容都可能被直接纳入法律体系，从而使得这些技术性规范成为法律规范，具备法律上的强制力。中小企业信用担保活动对于风险的防范、分散、化解，对于项目的评审、监督和控制都有极高的要求，如果不依照专业要求运作，将可能造成巨大损失。各个国家或地区在制定中小企业信用担保制度的时候，都将这些专业性的规则纳入法律框架，以权利、义务形式表现出来。
在我国一些关于信用担保活动的规定也设置有大量此类内容，如为防范风险，《风险管理暂行办法》由财政部印发，其中规定了担保机构对某个企业提供的担保责任金额的最高额度限制是担保机构本身实收资本的10%;一般情况下担保机构担保责任余额不能高过担保机构本身实收资本的5倍至多不能超过10倍。
第三，中小企业信用担保经常由政府主导，所以有一定的政府主导性。在市场的资源配置过程中，政府对经济也发挥了一定的协调作用，由此产生了中小企业信用担保，政府在其中发挥着主导的作用。其资本金主要依靠政府提供，并且多数情况下还需要由政府能够长期补充资金，来确保担保机构的保证力。例如，美国的联邦以及州的财政共同分担美国的小企业管理局的资金，联邦政府制定详细的小企业担保贷款计划，交由小企业管理局负责实施，每一年小企业管理局向国会听证会要汇报自己执行的状况，同时还要把下一年的预算的申请提出来。日本信用保证协会的资金主要源于三个方面：自身的累计余额，金融机构的捐款以及大藏省与地方政府的出资。中央财政给予中小企业信用保险公库很多优惠。中小企业信用担保的服务对象也有一定的要求，必须符合政府制定的标准，同时它的经营活动范围必须在政府的政策方向内，否则不得享受这种政策性待遇。
第四，中小企业信用担保有比较明显的政策性。中小企业信用担保的根本目的是扶持和帮助中小企业，引导社会经济要素向符合国家产业政策的企业流动。中小企业信用担保活动的目标之一就是通过提供信用担保，引导社会经济因素朝着国家政策确定的方向发展。信用担保的服务对象虽界定为中小企业，但这一服务范围受到严格的限定，不是所有的中小企业都能得到扶持，只有那些符合国家担保机构选择服务对象、实施担保项目的活动正是贯彻落实国家政策的具体体现。由于经济以及社会不断变化发展，国家政策也会跟着发生变化，因而信用担保服务的对象、担保的额度范围也会发生变化。而且在不同的历史阶段，国家对中小企业的界定标准也在不断调整。在某些情况下，国家甚至会为了实现某一特定目的而调整中小企业的范围。例如，为了帮助美国汽车公司获取政府的部分项目招标投资的资格，美国小企业管理局在1966年把美国汽车公司确定为小企业，但是事实上，美国汽车公司在当时是美国第63大制造商，光员工数量就有32000名，年销售额甚至高达9.91亿美元。此时，美国小企业管理局采用的小企业划分标准是：
不在行业内占支配地位。可以说这个标准就是专门为美国汽车公司确定的。
第五，中小企业信用担保制度还有一定的综合性。中小企业信用担保制度的设立结合了担保业务法以及机构组织法，是实体和程序的结合，是民事手段、行政手段的结合。
中小企业信用担保制度对担保机构的组织形式、法律地位、法律性质、内部机构设置、权利义务、变更、解散、法律责任、监督管理、风险控制等内容都做出了规定，是中小企业信用担保机构运行以及设立的法律根据。中小企业信用担保制度可以确保中小企业信用担保机构有效开展业务活动，同时也是国家有关部门对其实施监督管理的制度依据。
第六，中小企业信用担保制度具有一定的强制性。中小企业信用担保在世界范围内都被认为是高风险行业，为了有效控制风险、保障担保资金的安全以及社会金融秩序的稳定，在中小企业信用担保制度中设置了大量的强制性规范，例如由前国家经贸委颁布的《指导意见》，其中就明确指出各种中小企业信用担保机构都不能是金融机构，都不能从事和开展金融业务以及财政信用业务。
2.2 中小企业信用担保制度的本质。
本质是事物构成要素的内在联系，把握本质是我们对事物认识的深化。不过这种深化单靠感官无法完成，必须借助抽象思维才能实现。中小企业信用担保制度的本质深藏于其背后，需要我们从社会生活关系中去追寻。根据法学基本理论的指导，联系中小企业信用担保制度以及现实生活中物质利益的关系，可以总结概况出中小企业信用担保制度的本质，具体如下：
第一，中小企业信用担保制度是社会责任本位制度。社会责任本位强调，要从社会整体出发去调整经济关系，不论在什么情况下，都要优先考虑绝大多数主体的利益和意志。这一理论认为，国家和企业都对社会富有责任，活动宗旨都必须是发展社会生产力以及提高社会效益。在对待不同利益主体时，在不同场合、不同历史阶段可能都会有所侧重，但整体上应当兼顾各方利益。国家在整体上代表着全局利益、长远利益，但在具体经济关系中，它是作为特定的利益主体出现的，此时它必须对社会负责，不得滥用权力或者不适当地使用权力，以免侵害其他经济主体的利益。
企业、个人等社会个体在经济活动中享有相应的权利，但也不能只讲权利，不讲义务。在经济活动过程中，社会各方利益主体都应当将权利义务统一起来，本着对社会负责的态度，合理地行使权利，善意地履行义务。中小企业信用担保制度从社会整体利益出发，对中小企业施以倾斜性照顾，促进其发展，这既能够满足中小企业的创业、成长要求，也有助于为社会成员提供就业机会。在帮助中小企业解决融资问题过程中，中小企业信用担保制度不是简单地要求金融机构必须使用担保工具向中小企业发放贷款，而且在关照中小企业的同时又充分考虑到金融机构自身的利益，尊重金融机构的意志。金融机构是否参加信用担保完全由其自己决定，法律并无任何强制性要求。中小企业信用担保制度从一定程度上保护了政府的利益，中小企业信用担保机构的资金主要来自政府，后续补充资金也来自政府财政，但担保机构在立法中被定位为法人，其依法能够独立承担责任，以免担保机构运作出现问题的时候，让政府也陷入连带责任之中。我们可以看出，中小企业信用担保制度是本着对社会负责的精神而设置、运行的，它的实施，扶助了广大中小企业，解决掉了它们的发展问题和社会成员的就业问题，同时也兼顾了金融机构和政府的利益，使各方的利益都得到满足。在制度的规范、保障下，各利益主体在行使权利的同时也有足够的动力去认真履行自己的义务，从而实现责权利效的有机统一。
第二，中小企业信用担保制度的平衡协调属性。国民经济的健康运行要求社会整体利益与个体利益之间、个体利益与个体利益之间能够协调发展。在当今社会，市场经济的不断发展，个体意识逐渐增强，让经济关系变得更加复杂、利益主体更加多元、经济矛盾更加尖锐。在经济活动的不同领域都必须协调和解决很多复杂的关系，否则既不利于国民经济的发展，也不利于社会秩序的稳定。平衡协调，就是执法以及立法的出发点都是协调整个国民经济的发展和确保社会整体的利益，对具体的经济关系进行有效的调整，把经济利益协调起来、引导、促进甚至强制达到个体目标和社会整体目标的一致。
中小企业信用担保制度的目的是对作为社会整体利益进行协调、平衡，使双方达到和谐发展、共赢双利的状态。在中国，因为我国有13亿人口，人口众多给社会造成很大的压力，例如就业压力以及经济生活压力，所以中小企业在解决这些问题上有很大的优势，这也就让中小企业的发展不是自己单纯发展的问题，而是关系到整个社会发展与稳定的社会性问题。中小企业的发展问题如果解决不好，必然会给国家、社会造成损失。中小企业信用担保能够在一定程度上解决这个矛盾， 作为规范和保障的中小企业信用担保制度也能够协调和处理好中小企业与包括金融机构在内的其他社会个体之间的利益冲突。这项法律能够从社会全局利益出发，对相关主体的意志、行为和利益有效地进行平衡协调，实现社会经济持续、稳定、协调地发展。
2.3 我国中小企业信用担保制度的沿革。
我国信用担保业成立的标志是1993年中国经济技术投资担保有限公司的成立，该公司是由经贸委以及财政部一起创办建立的。1994年之后，四川、广东等地都出现了商业性信用担保机构，这些机构以中小企业为服务对象的。1998年，国家经贸委开始在全国组织和实施中小企业信用担保体系的建设试点，随后一年的6月份《指导意见》下发全国，把这个《指导意见》当做起点，我国开始构建中小企业信用担保制度。整个构建过程大致可以划分三个阶段：
2.3.1 中小企业信用担保体系初步建设阶段。
1998年，在山东省济南市、安徽省铜陵市和江苏省镇江市等地方相继成立了独立的信用担保组织机构，这是在几个城市进行的初步试点工作，目的在于帮助那些中小规模的企业解决在资产担保方面所存在困难。福建和浙江等几个沿海省份的一部分市或县着手摸索成立具有中小规模的公司贷款信用担保基金，将那些贷款存在困难的私营企业作为主要顾客。这一时期，国家经济贸易委员会和中国人民银行等国家经济部门也在为如何更好地处理我国中小规模公司贷款存在困难的问题而努力地探讨相关的政策和制度。
1999年6月，在广泛征求各部门意见并总结吸收国际经验的基础上，原国家经济贸易委员会公布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》的指导文件，首次正式提出了有关试点工作的资金来源及结构、体系框架、指导原则、基本内容、产品设计及程序以及监督管理等方面的相关内容。这个政策是1949年建国以来我国首次发布的关于规范管理中小规模企业贷款信用担保方面的指导性文件，这也是正式实施以重点鼓励扶助中小规模公司作为服务目标的中小企业贷款信用担保试点工作的标志。1999年7月，中共中央发布了关于《国家发展计划委员会关于当前经济形势和对策建议》的文件，提出了"尽快成立服务于中小规模企业尤其是那些以科学技术为支撑的中小企业的贷款信用担保制度和体系，为企业筹集资金创造良好的条件"的要求。随后，全国各地政府根据中央发布的要求开展各项工作，在全国开展的关于中小企业贷款信用担保的试点工作已经开始踏进规范化的进展时期。中小规模的公司贷款信用担保、企业间互帮互助信用担保和商业性质的信用担保都有了较大的发展。
在制度建设方面，建立中小企业信用担保体系试点之前，我国立法中已经有《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、最高人民法院发布的《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》（以下简称《民法通则意见》）和《担保法》等法律。这些法律文件对担保行为的方式、条件、效力、责任承担等内容作了具体规定，因此中小企业信用担保设立之后，直接依照这些法律的规定开展活动。
虽然《担保法》等法律因受立法背景限制，对专业性信用担保有较多不适之处，但在维护担保机构利益方面仍为重要的法律依据。《担保法》等法律文件在业务活动方面为担保机构提供了行为依据，而1999年国家经贸委发布的《指导意见》的主要功能是为中小企业信用担保的三级体系、机构的形式和职能、基本原则、担保对象、风险控制、责任分担、等内容作了详细的规定。这个较为清晰、完整的文件虽有政府部门发布，正是这个带有政策性的政策性文件为我国中小企业信用担保制度的建立奠定了基础。因此可以说，在这一时期，我国中小企业信用担保制度的基本框架已经确立。
2.3.2 中小企业信用担保体系充分发展阶段。
国务院办公厅在2000年8月，发布了关于《国家经贸委关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》（在下文中简要称为《政策意见》）的指导性文件，做出了尽快成立并完善关于企业贷款信用担保体系的决定。《政策意见》中明确规定了各级人民政府以及相关政府重要部门尽快建成以服务中小规模企业特别是那些与科技行业有关的中小企业为宗旨的地方政府、省政府、中央政府层层递进的信用担保体系，帮助那些中小规模公司筹集资金。《政策意见》要求成立并不断改善信用担保组织的资格准入制度、信用评价制度、行业协调制度、资金资助制度和信用风险控制制度等相关的制度；探究建立国家层面的对中小企业贷款信用进行再次担保组织机构，重点服务于那些为中小规模的企业提供信用担保的组织机构；由各级政府提供资金成立的中小企业贷款信用担保组织必须要将政府和企业分离，并按照市场规律来运行，各级政府的相关部门不能对机构的详细信用担保业务进行操作控制。政府部门出台的文件所做的这些规定扩充了我国中小企业信用担保体系的相关内容，完善了相关制度，并使制度预防风险的作用得到增强。在这个时期里，我国中小企业信用担保组织在行业自律这个方面也获得了很重要的突破。2001年11月，我国召开了"2001年中国担保论坛",此次会议由14家主要担保机构发起、国内42家担保机构参加的《上海协定》正式签署，这56家担保机构和另4家专业机构一起缔结了"中国担保业联盟".成立这个联盟的主要目的是增加这些组织机构之间的对话和合作，力求实现我国信用担保行业自我控制、自我规范、自我进步的目标。
在制度建设方面，2003年1月1日，全国人大常委会正式颁布《中小企业促进法》并实施。这是自新中国成立以来我国首次专门针对中小企业颁布的法律，这是一部具有开创性意义的法律，它深深影响了我国中小企业的健全发展。
认为它将中小企业的信用担保问题拉入法制层面，主要体现在以下三个方面：第一，确定了在制定中央财政预算时设置有关中小企业的科目，设立中小规模企业专项扶持扶助资金；第二，确定了成立有关中小规模企业建设发展基金，基金的用途主要是建立中小企业信用担保体系；第三，明确了县级及县级以上的各级政府和相关部门都要积极设立中小规模企业的贷款信用担保体系。比如该法第19条第1款提出了规定，要求县级及县级以上的各级政府部门都应该积极推动中小规模企业信用担保体系和制度的建立。这条规定是建立和完善我国中小规模企业贷款信用担保体系的必不可少的法律依据。在2003年之前，中小规模企业贷款信用担保体系的建立和完善基本上按照政府制定的政策和规定来实施的，但是，在《中小企业促进法》颁布以后，制度建设的主要依据转为了法律。它的出台，将催生出更多的以中小企业信用担保体系为宗旨的具有针对性的法律条文，这意味着我国中小规模企业贷款信用担保体系的若干重要规则将以法律形式出现。2003年2月，国家经济贸易委员会、国家计划委员会、国家财政部和国家统计局共同制定并发布了《中小企业标准暂行规定》，为如何判断中小规模企业信用担保体系的主要扶持对象或服务对象提供了一些硬性标准，界定了信用担保的扶持范围。在行业准入方面，国家设定了跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构的设立门槛，保障了担保机构的责任承担能力和风险抵御能力。2005年，国家发改委根据《中小企业促进法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》发布了《关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与边锋有关事项的通知》（以下简称《通知》），规定了跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构的设立于变更条件、审批程序和监管内容，从而明确了跨省区或规模较大的那些主管和监管这些中小企业信用担保组织的机构，有利于我国中小企业信用担保体系实现更加规范化的发展。
构建长期有效和更加完善的补偿机制，从政策上扶持中小企业信用担保机构，例如通过税收优惠政策，加大对中小企业信用担保机构部分业务的财政支持力度，例如，小额贷款担保、监督管理系统、再担保业务以及低收费。慢慢让中小企业信用担保机构3年免征营业税这一政策制度化，担保机构如果要开展的业务需要了解反担保抵（ 质） 押登记的情况，登记机关要提供有关的帮助。
2.3.3 中小企业信用担保体系规范发展阶段。
2006年11月，《关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知》被国务院办公厅转发，这一通知是唯一一份到现今为止帮助我国中小企业的信用担保业发展的专门性通知。这一文件的核心是通过营造宽松的政策环境，如以减免税收、财政补助、资源信息共享、反担保资格的认证等，来促进中小企业的信用担保公司的发展。发改委在2007年4月又广泛征求行业意见，《关于开展我国中小企业的信用再担保工作指导意见》开始被起草，这一文件制定了相关的税收优惠政策，如对中小企业的收入中，担保收入3年免征营业税，与此同时，还制定配套的促进与推动中小企业发展的相关政策。财政部和国家税务总局又在2007年的年底联合发布加强担保机构抗风险能力的文件，即担保公司可以在扣除所得税前，将赔偿准备、一般的责任准备以及未到期的责任准备进行提取。
我国商务部和财政部又在09年7月制定《关于2009年度中小商贸企业发展专项资金使用管理有关问题的通知》。文件规定了信用机构要申请补助资金应具有的条件，规定了具有给中小企业提供贷款资格的信用机构的补助额度。两个月后，《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》文件由国务院出台，文件重点指出要"成立地方政府、中央政府、企业共同出资的多方中小型担保机构和融资担保基金",并指出"政府应该大力扶持，通过风险补偿、注入资本、补助奖励等多途径，加强其融资担保的水平。"于2010年3月由工业部、信息部和银监会等联合发布，经国务院批准发布的《融资性担保公司管理暂行办法》中，原则性规定了融资担保机构的资本金制度、经营范围、监管体制、公司治理、风险管理、设立审批、及信息披露等。同年4月，工信部和财政部又出台了《关于中小企业信用担保资金管理暂行办法》。规定了专项款的申请条件、申请程序、资金申请、设立依据、对象、原则、用处、支持额于支持方式、资金的审核、下拨、监督、检查等。这是明确扶持中小信用担保机构成立专项款的首份文件，并明确提出了"四补"--保费补贴、业务补助、资本金补充、损失补偿。这份适用担保和再担保机构的文件，是截至目前为止支持中小信用担保业发展力度最大的文件（目前已经失效）。2011年6月份，由财政部、工信部、统计局、发改委等联合发布的文件--《关于印发中小企业划型标准规定的通知》，这一通知指出了划分微型企业、中小企业的标准，为落实相关支持性政策提供了法律支持。同年10月份，由工信部制定的《"十二五"中小企业成长规划》，明确指出我国中小企业在接下来的5年里要面临的经济环境，并指出了"十二五期间"的发展思路、目标、任务与重要举措。为了提高中小信用担保机构的资金使用率，规范资金管理， 2012年5月25日，工信部与财政部联合发布〔2012〕97号《中小企业信用担保资金管理办法》。该《办法》分总则，支付额度、方式，申请条件、申请要件、资金的审核、下拨、监督、检查等，附则6章28条，自印发之日起施行。《财政部 工业和信息化部关于印发〈中小企业信用担保资金管理暂行办法〉的通知》（财企〔2010〕72号）予以废止。
在制度建设的各个阶段，中央拟定和颁布了一些政策文件以及法律法规，很多地方也颁布了一些地方性的规定，具体有地方政策、政府规章以及地方性法规等。这些规定都促进了我国中小企业信用担保制度的建立与完善。但由于地方性规定主要是地方机关为贯彻落实中央的要求，结合本地具体情况而制定的，其适用范围有很大的限制，所以在分析和研究建立我国中小企业信用担保制度问题时，主要依据还是中央制定的规则。
当然，这并不表明地方性规定不属于我国中小企业信用担保制度内容。
