第 2 章 财政预算管理相关概述及基础理论
本章在阐述财政预算管理的相关理论基础上，从财政预算的任务、目的，寻找适合XX 市财政预算管理改革的理论支撑，作为 XX 市财政预算管理制度改革的理论基础。
2.1 财政预算管理概述
2.1.1 财政预算概念
财政预算亦称作公共财政预算，它反映了政府部门的基本财政收支规划，即为了清楚地反映政府财政收支状况，按照一定的标准把财政收支情况分门别类的列入特定的财政收支表格中。人们可以根据财政预算情况而清晰直白的了解和掌握政府部门的活动范围与方向，同时又能够反映出政府的政策情况以及政府的目标追求。
财政预算的编制和执行过程包括了多项业务、计划和制度，而财政预算管理就是这些工作内容的总称。通常情况下，财政预算即为政府部门财政收入与支出计划，它是通过表格为表现形式的一种文件，它本身也具有法律效力，同时也是政府部门财政管理计划得以实施的工具。政府的预算收入反映了政府部门可支配性财政资源来源；财政预算则体现了政府对于这些资源的配置使用方向与构成；财政预算收入与支出情况的对比直接反映了政府的财政平衡状况。如此一来，政府部门可依据财政预算情况有计划的合理组织财政资源的收入与支出，确保国家经济建设与社会发展的正常进行。所以，不论是对中央政府还是地方政府，财政预算均是有计划性的资金筹措与分配工具。
就财政管理机制本身而言，它是一种明确中央与地方政府以及地方政府的各层级间财政预算收支范围与原管理责权的一项基本制度，同时也是政府财政管理机制的重要构成元素。财政管理机制包括广义财政管理机制与狭义管理机制两方面含义，就广义财政管理机制而言，它包含了税收管理制度、财务管理制度和预算管理制度等；而狭义财政管理制度则仅仅表示预算管理制度。实际情况下，只要涉及财政体制时通常指的是预算管理制度。预算管理体制要解决的核心问题就是预算收支管理体系在各级政府之间的划分。
2.1.2 财政预算的基本特征
国内财政预算是在生产资料所有制的基础上确立的，政府充当社会管理者的角色，也就是生产资料的所有者，对当地财政收入展开计划分配与再分配。这种局面充分反映了“财政资源取自于民又用之于民”的一种分配关系。同时其具有以下基本特征：
1．财政预算具有完整性，即财政预算应当涵盖了本地区全部的财政预算收支情况，全方位反映财政资源的收入与支出活动。
2．财政预算具有预测性，即是指财政资金的所有活动都需要按照事先的计划进行，财政资金的收入和支出都要建立在事先测算的基础上。
3．财政预算具有统一性，也即国家或地方政府对于财政资金的预算管理都应该按照统一的标准和程序来编制。
2.1.3 财政预算管理的任务
财政预算管理是以财政预算管理目标为工作目标，围绕财政预算的各项内容分别展开各项预算管理工作。
1.合理计划政府财政资源的运营。对于各级政府而言，财政预算指挥着财政资源的收支使用，在形式表现为表格计划安排，在内容上表现为在某个时期内，政府对于可利用的财政资源的多项使用指标进行确定。对财政资源进行合理规划实际上是根据国家或地区的财政资金管理政策，分别从形式和内容上，明确合理的政府财政资源收入与支出的度量与形式。
2.政府财政资源的组织分配与利用。这项任务是政府财政预算管理的核心任务，它需要联合各相关职能部门，积极完成政府财政资金预算收支计划中的收入任务，以切实保证财政资金的有效供给。在财政资金支出方面，严格按照预算管理目标要求设计组织结构、进行人员配置，实现各相关职能部门的密切配合，确保财政资金支出能够按照预算管理计划执行。
3.协调和控制财政资金有效运行。只有经过实践才能确定所制定的财政预算管理计划能否适应地方现行经济态势的发展。然而，社会经济运营属于一项复杂的系统性工程，内部存在多种相互作用的影响因素，只有通过多个相关职能部门的共同协调和管理，才能够使政府财政收支预算和经济的实际运营情况保持一致，从而充分发挥资金资源的效用。
4.对预算信息进行收集和整理。合理有效的财政预算管理系统能够真实反映、有效控制地方财政资金运行情况，可为领导决策以及日后制定财政年度预算规划提供参考资料。
2.1.4 财政预算管理的目标
财政预算管理是基于预算编制、执行与监督三个主要环节之上展开的系列性管理活动。财政预算管理目标是在财政预算资金的筹集、分配和使用的过程中，要求各级财政管理职能部门严格遵循客观经济规律，切实贯彻并落实中央与地方政府制定的方针政策，严格执行国家与地方出台的法律法规制度，力行开源节流和增收节支，实现政府财政资源使用效能的最大化，力保财政资源综合平衡，以便财政预算编制正确并执行顺利，确保预算收支任务得以圆满完成，同时不断提升财政预算的管理水平，使其在国民收入预分配过程中发挥应有的作用，实现国民经济的健康发展与综合平衡。其具体目标如下：
1.强化对重要方针政策的研究工作，搞好宏观指导与决策工作，确保各级政府财政职能部门在预算编制、执行与监督过程中以及预算业务的组织与指导过程中发挥作用，确保预算编制顺利、正确。
2.就管理方法而言，要努力摆脱对行政手段的依靠的单一性局面，充分发挥行政、经济、法律三者间的综合效力，尤其要注意经济杠杆作用的使用，确保各级财务职能部门能够在预算管理活动中发挥应有作用，从经济活动中反映出来的各种经济关系又同时涵盖了国家、生产者与个人三者间的利益，明确预算收入，同时把收入正确的、及时的、足额的缴纳国库。此外，政府财政资源的使用也具有安排合理性，供应及时性以及利用高效性。
3.充分利用财政预算带来的经济管理杠杆作用，提升经济效益，同时为国家与地区经济发展营造良好的经济环境。
4.以 XX 市实际情况为基础，针对新情况与新问题进行不断的发掘和研究，更新传统观念，努力寻找解决问题的合理方式方法，以求掌握财政预算的分配规律以及科学的财政管理办法。
综上所述，中央或地方设置的财政管理目标其实是中央或地方政府部门委托下述财政职能部门，通过科学的预算管理方法，实现在一定时期内国家的或者地方的财政收支的平衡，在此平衡的基础上展开高效的管理活动，最大程度上体现政府财政支出效益，充分发挥政府财政部门的各项职能。
2.1.5 财政预算管理的意义
对于地区经济的宏观调控与综合管理而言，财政预算管理无疑是一项重要手段，它对经济管理起到加强作用，对于财政管理水平的提高意义重大。财政预算管理实际上是政府部门筹集、分配和使用预算资金的过程，同时又对该过程开展一系列的计划、领导和调节等管理活动。这些管理活动是政府部门委派下属职能部门展开的综合性管理工作，该项管理工作贯穿于财政预算的编制、执行与监督的整个过程中。
就某地区政府而言，针对本地区开展的财政预算编制、执行与监督全过程均需要优先考虑地方经济建设以及事业发展的财政资源需求。所以，基于地区财政的预算编制均能够按照统一要求编制，预算执行过程中确保资金收入政策化，支出预算化以及追加程序化，确保资金合理、有效与节约利用，确保年终收支资金收支平衡同时略有结余，从而圆满完成地方财政预算设置的各项任务，实现地方经济的协调发展，强化财政预算管理机制的建设则是必要条件。
2.2 财政预算管理基础理论
2.2.1 管理控制理论
预算实际上是把资源分配给指定活动的一种数字计划。从控制理论角度来看，预算首先是对外来某一时期内收入与支出状况做出的一种预测预算，其次它本身也发挥着控制的作用。换句话说，预算管理过程实际上同时是预算控制过程。预算的控制过程属动态过程，该过程包括了预测、决策、信息反馈、过程调节以及继续执行等系统性环节。
预算能够从数字的角度建立问题解决方案，准确反映了管理工作标准，因此其具有极强的可靠性。这样一来对于依据标准对工作成效进行评定十分有利，也能够及时找出偏差，及时采取纠偏措施。因此，预算管理过程会遭受反馈信息的控制或者影响，从而出现有序性迭代现象，见图 2.1。【1】
实际上，上述过程中的预测与决策环节就是对预算的编制。同时，处于评价与信息反馈的准确性与真实性考虑，需要对预算的整个过程展开全面监督，其中包括了预算的编制、审查以及执行等多个环节(某些情况下也会对特定的预算监督主体开展再监督)，在此明确的证明了本文中政府预算集中在预算编制与监督管理方面是极为合理的。
政府预算的作用是多方面的，所以从不同的角度出发对其进行透析所得的结论也各不相同，由此可见预算问题具有复杂性。就预算性质而言，它的管理学特征决定了它研究的内容是围绕资金投入和产出两个问题展开的，基于投入与产出关系，可将预算分为下述两种模式，即投入预算与产出预算。此外，梅尔斯就预算理论的研究提出了两个方向，即理性主义与现实主义，上述两种类型的预算模型带有明显的经济学效率概念特征，尤其是表现出了微观经济学中效用最大化概念，体现出理性主义精神；但是，政府预算模式不但涉及到技术方法问题，同时也体现了政府部门如何实现不同利益集团间的利益平衡。此外，即便是经济关系多么的复杂，作为掌握权力的政府部门均要从国家与社会长远利益和短期利益之间寻找一种平衡，同时平衡不同部门间的利益。因此，现实主义讨论强调了预算编制过程中要服从政治理性。当预算环境发生变化时，政府预算能够对变化做出灵活反应，预算理论的评定标准就是其自身的预测与解释能力的强弱。在现实主义假设的基础上，公共预算并非是完全理性的，它具有渐进性，所以，本文对政府预算管理展开研究时也对上述论断加以考虑，在政府预算过程中注重对经济、政治、理性以及非完全理性等因素的考察。
2.2.2 财政分权理论
所谓财政分权即是中央政府下放一些财政收支权力至地方政府，这些权力允许地方政府自行设定财政预算收支结构与规模。上世纪 50 年代，财政分权论诞生，到目前已经经历了 60 多年的发展，在财政分权论的整个发展历程中分别先后经历了两个发展阶段，即传统财政分权论与新版财政分权论。就传统财政分权论而言，其也被称为财政联邦主义，它的分析结构是基于新古典经济理论中的规范理论而建立的，该理论要解决的问题就是如何解决不同层级政府承担的经济责任并对其进行最优化配置的问题。事实上，政府具有的任意一项职能均面临着集权程度与分权程度方面的抉择。从福利经济学理论框架看来，公共产品具有异质性特征，它同时具备了收益层次性与居民偏好的特征。
分权对于优化社会资源配置，提高政府的制度创新意识具有非常积极的作用，并能够显着提高公共产品的供应效率；然而集权也具有缓解区域之间的不正当竞争与公共产品供应差异、实现经济规模化、消灭辖区外溢等问题，同时能够深入贯彻中央政府下达的宏观经济政策。受制于分权给社会经济环境、民主程度以及政治体制等方面造成的影响，因此不同国家间的分权模式呈现多样性。
2.2.3 基数预算
基数预算,又称增量预算,该预算方法是我国多年以来长期使用的预算编制办法，该预算方法基于基期分项预算和各项分项预算的执行情况以及当年的资金增长量，综合不同项目产生的变动因素，以此决定某预算期的分项资金配置比例和配置额度。
基数预算按照下述逻辑假设进行编制：
1.往年预算计划中的任一项目均具有必要性，并且这些项目对于组织目标与任务的实现是不可或缺的；2.往年预算计划中的任一分项目的重要性均大于任一新方案或者新计划的重要性；3.往年预算计划中的任一支出性项目均是基于成本——效益最大化原则进行实施的；4.加入往年预算规划中的所有分项目需要进行调整，那么调整的动因无非是工资提高或者物价上涨等因素引起的。
可见，基数预算是基于前期预算推演得来的，进行预算时首先就要参考上一预算期内的资金分配原则，然后附加上新预算要求，但是当上级部门对预算编制草案审查时仅仅审查新增加部分。这种预算编制方法会不可避免的引起一些分项目的资金配置情况超出实际需求。尽管这种预算编制办法具有操作方便和简单的优点，但是它仍然存在着严重的缺陷，比如这种预算编制办法使既得利益固化，预算调节的空间被进一步压缩；由于基数的只增不减性，造成预算编制的效率低下，资源浪费严重。
2.2.4 零基预算
零基预算，顾名思义即为一切从零开始重新确定年度预算，这种预算方法要求任一分项预算方案均要从实际情况出发，同时考虑环境因素变化带来的影响，再根据成本——收益对各个子项目的支出额度进行确定，最后综合各项支出确定总体预算方案。
零基预算主要编制步骤为：
1.明确决策单位选择，它是零基预算编制的基础。这个确定活动往往是主管部门进行计划、分析和评论的单个或小组活动。决策单位的选择并没有固定规则或程序。而组织与活动范围的大小、会计数据可行性等相关因素对决策单位大小与深度具有决定性影响。
2.制定一揽子式决策。任何单位的管理者均需要对其负责的工作展开分析，结合服务水平类别考虑，基于可能发生的供给情况与资金需求制定一揽子式决策。通常情况下，一个决策单位大约需要编制 3 到 5 个一揽子式决策，同时附带所需资金，最后根据效果与资金状况按照优先顺序进行排序。
3.审查并对总方案进行排序，下级管理者向高层管理者提交材料并由高层管理者进行汇总。实际上，高层管理人员基本不会对各单位分类排序进行变动，而且这种排序通常也是按照从方案 1 到方案 N 的顺序排序。4.基于拨款数量制定详细的政府预算。一般情况下，总体项目拨款数额要小于预算建议数额，按照传统预算编制办法，各个部门只能够被动接受实际资金配置而放弃预算建议并尽可能的削减开支。采用零基预算法，提出了一揽子决策办法，同时对决策方案进行了排序，如此一来各部门便可以通过降低决策方案档次并进行逐项加和，直至总和与组织拨款数额一致为止。
其中零基预算的两种典型图解见图 2.2、图 2.3。【2】
图 2.2 中的 X、Y、Z 表示决策单位；A、B、C 表示决策单位职能或者由决策单位制定的一揽子决策；An、Bn、Cn 表示可选择性决策组套，其中 An、Bn、Cn 分别表示第 N种子项目决策方案，要首先在部门之间展开排序，即 Al、Bl、Cl 分别获得最高优先权的子项目决策方案。随后根据实际拨款额度明确具体实施方案。【3】
图 2.3 是图解一的变形，图解二里的决策单位只有一个，即 X。它同时提出 3 种方案，并对这三个方案进行了一次排序，随后选择其中一个方案并实施。它拥有三条选择途径，根据活动效果与资金需求量展开排序，最后根据实际拨款数额明确最终实施方案。
进行零基预算时并非完全隔断和过去之间的所有联系。“零基”的含义是指各部门申请预算时要始于计划起点，基于对计划项目与活动进行系统性评价与审查编制预算。
零基预算并非全新性预算制度，它是基于 PB 与 PPBS 改进的逻辑延伸。这三者之间拥有的一个共同点就是成本——效益分析，以求成本最低而提升经济效益。而零基预算的创新点在于其程序编制遵循自上而下原则，高层管理人员可以了解并分析基层单位意见，相互间配合方便。此外，各层的管理者为了实现组织目标，进而对多套决策方案展开排序，基于可得性资源选择最佳方案，如此一来，政府管理部门更能够编制责任心强的管理计划，提升了政府管理水平。
但是，根据零基预算实际推行情况而言，其自身的局限性同样不能忽视。由于零基预算要进行的工作十分繁多，尽管这使得更多的人参与到政府预算的编制工作中，激发了大家的团队工作意识，但是这样做的后果就是大幅增加了政府开支，例如印刷开支、人工费开支等。因此，零基预算比较适宜于地方政府使用，在中央政府范围内推行零基预算相对困难，这是因为该编制方法采用自上而下和逐层汇总的编制原则，上层涉及的决策单位数量繁多，使得监管难度极大。
虽然零基预算存在上述一些缺陷，然而零基预算中的“零基编制预算”原则主张目标分解并进行排序，根据优先原则确定预算项目，实现预算决策和预算执行联系在一起，这些都显示了零基预算的创新，这对于预算管理而言参考价值重大。
