摘 要： 民国时期中国教育在晚清“官督”视导制度的基础上, 经过借鉴、吸收与改进, 逐步形成了“官督”与“自查”相结合的二元并行制度, 这也标志着近代中国视导制度的成熟。在制度运行过程中, 问题重重, 集中表现在工作重复, 分区不分工;人少事多, 督导不充分;督学自身能力差, 督导方式不合理等方面。在社会舆论的推动下, 教育相关部门也针对上述问题做出了相应调整, 对我国近代教育的发展具有一定的作用与影响, 但整体来看, 督导效果并不十分理想, 即便如此, 其经验和教训今天看来仍有借鉴意义。
关键词： 民国时期; 视导制度; 督导方式; 督学;
Abstract： The dual parallel system of “official supervision” and “self-examination” gradually formed after learning, absorbing and improving the “official supervision” system in the late Qing dynasty, which also marked the maturity of the modern Chinese supervision system during the republic of China. There were many problems in the process of the system operation, including problems in repetitive work and division of labor; insufficient supervision because of less people and more work, the ability of supervisors was poor, supervision mode was unreasonable and so on. Under the promotion of public opinion, relevant education departments also made corresponding adjustments to the above problems, which played a certain role and influence on the development of education in modern China. However, the effect of supervision was not very good in an overall view. Even so, its experience and lessons still had referential significance.
Keyword： The Period of Republic of China; Educational Supervision System; The Way of Supervision; Educational Supervisor;
教育督导的意义为“视察与辅导是也”[1]106, 其在民国时期的实践, 对中国各级教育的发展具有较大作用, 是研究中国近代教育史的重要视角。在当今学术界, 对该问题虽有一定程度的关注, 但大都局部性较强, 或从视导制度角度进行探讨, 或探讨河南、山西等地方的督导实践1, 鲜有制度与实践相结合的整体性论述, 本文试图从该角度对民国时期中国的教育督导进行探析。在占有大量档案、报刊等一手史料的基础上, 运用历史学、教育学以及社会学等多学科交叉的研究方法, 一方面阐释该时期教育督导实践的问题与调整、成功与失败, 以展现民国时期教育督导的整体面貌, 并分析其原因, 进一步作出客观评价;另一方面, 作为教育史的重要组成部分, 可从侧面反映出民国社会变迁, 以史为鉴, 为当今的教育督导提供历史参考。
一、民国时期“官督”与“自查”相结合的视导制度形成
晚清, 为适应教育改革的推进, 在借鉴国外教育督导经验的基础上, 中国“官督”视导制度已具雏形。民国时期, 在沿用晚清“官督”视导制度的同时, 结合当时教育的实际状况, 在该制度中加入了“自查”的成分, 进而形成了“官督”与“自查”相结合的视导制度。
(一) 晚清“官督”视导制度已具雏形
晚清, “废科举、兴学堂”运动为主要内容的教育改革逐步兴起, 为了保证改革的顺利推进, 清政府借鉴日本的相关经验, 在全国范围内建立起了从中央到地方的“官督”视导制度。
其一, 就中央而言, 光绪三十二年 (1906) 清廷颁布《学部官制职守清单》, 规定设视学官12人以内, 官职为正五品视郎中, “专任巡视京外学务”[2]7, 其虽为“中国有视导人员之嚆矢”[3]53, 计划性也较强, 但由于政治因素的影响, 并未真正实行。宣统元年 (1909) 在上一文件的基础上, 又颁布《视学官章程》, 分全国为12学区, 每区按年派遣视学员一二人进行京外视察, 中央教育视导制度方正式建立, 但其章程精神并未完全履行。
其二, 就地方而言, 地方教育视导制度亦始于光绪三十二年 (1906) , 学部向清廷奏陈《各省学务官制折》, 建议“提学使以下设省视学六人”, 并“承提学使之命令, 巡视各府、厅、州、县学务”[4]155;同时, 各厅、州、县“于劝学所设县视学一人”[2]7, 且“兼充学务总董”[5]282, 规定他们必须常驻各厅、州、县城, 并“以时巡察各乡村市镇学堂, 直到劝诱, 力求进步”[6]45。省视学人选“由提学使详请督抚札派”, 要求“曾习师范教育或出洋游学, 并曾充当学堂管理员或教员”, 同时“积有劳绩者”[3]53充任;县视学人选“由提学使札派充任”, 具体说来, 必须“选本籍绅衿年三十以外, 品行端方, 曾经出洋游历或曾习师范者”[5]282, 这样的选任条件在当时的教育环境下不可谓不高, 一定程度上保证了视导的效果。
总体而言, 晚清政府初步建立了三级“官督”视导制度, 视学官、省视学及县视学虽“位置有大小, 权限有广狭”, 而且诸多章程之规定并未真正落实, 或执行效果时常不尽如人意, 但都是为了“巡视学务”, 力求“教育之发达”[4]155, 156, 并起到了一定的教育督导作用, 也为民国时期更为完善的视导制度建立奠定了基础, 从这个意义上讲是值得肯定的。
(二) 民国时期对晚清视导制度的延续与改进
民国肇兴, 学部改为教育部, 但视导制度“仍沿清末旧制”[2]7。随着教育改革的进一步推进, 特别是新学制在全国范围内的逐步推广, 晚清“官督”视导制度已不能适应新教育形式的发展, 民国教育部自1913年开始调整视导制度, 以期承担起“统辖全国学务之责”[7]109。
其一, 就中央而言, 1913年教育部即颁布《视学规程 (十七条) 》, 仍采取分区视察的办法, 分全国为8个视学区域, 每区派视学2人, 定期或临时视察各该管区域。为进一步明确视学的责任义务、办事方式等直接影响视察效果之因素, 又于同年公布《视学处务细则 (十九条) 》《视学各部办事规程 (十二条) 》, 至此中央一级的视学规章“乃大体具备”[2]7。
随着新式教育的逐步推进, 1928年依照教育部组织法第二十、二十二条之规定, 结合当时的实际情况, 对部级视导制度又作出调整, 首先是名称由“视学”改为“督学”, 蕴含监督、督促之意, 反映了民国政府加紧在全国范围内推行新式教育的迫切愿望;其次是取消分区视导的方式, 改为在全国范围内设中央督学4-6人, 以“视察及指导全国教育事宜”, 同时酌派部员“协同办理”[1]106, 权力较之前相对集中, 以便于达到“凡各省教育行政, 皆应随时周知, 以期有所施设”[7]109的效果。
其二, 就地方而言, 地方教育视导情形一度陷入混乱, 各省教育行政机关“制度迭变, 或设教育科, 或设教育司”, 各县“设劝学所, 或设第三科, 或设教育公所, 或设学务委员”, 而且各级视学“设置与否、人员多少, 亦各不相同”[2]7, 甚至在1914年中央颁布的各省区官制中, 并未涉及省视学一职。而欲全面推行新式教育, 可谓困难重重, 所面临的境况是“地方情形远近不一”, 而且大量存在“风气否塞之地”“士习浮嚣之区”, 急需“极力劝导, 以徐俟其开通”, 同时“严定范围, 以渐防其流弊”[7]109。可见, 派员视察“实不容缓”, 唯有如此, 才能“因时制宜, 徐图整顿”[7]109。
各省巡按使当然深知此种情形, 相继电询裁留办法, 教育部作出“仍留省视学”的决定, 并“设置道、县视学, 每道至少二人, 每县至少一人”[2]7, 但在实际运行中, 由于道视学“事权不清, 视察常生障碍”[2]7, 而加以裁撤。1917年颁布《省视学规程》《县视学规程》, 规定省视学定4-6人, 县视学1-3人, 具体数目“以各省县之等级而定”[2]7, 标志着地方省县视导制度初步成立。
在之后十余年的运行中, 此种视导制度在各省“至为分歧”, 所谓“各省县办法、名称及数额, 均不能一致”[2]7。于是, 1929年教育部颁布《省市督学规程》, 进一步明确地方各级督学的设置与权限, 即各省教育厅设督学4-8人, 各市教育局设督学2-4人, “承主管长官之命, 视察及指导各该管区域内教育事业”[1]106;各县教育局设督学1-2人, “负全县视察及指导教育事宜之责”[1]106;各县教育局每学区设教育委员1人, “秉承教育局长, 办理本学区内教育事宜”[1]106。至此, 地方教育视导制度方正式确立, 一直延续至中华人民共和国成立。
另外, 民国教育部门也要求被视导者自查, 作为视导制度的重要组成部分, 要求各县各学区“应试办中心小学, 以每学区设立一所为原则, 中心小学除普通小学所有职责外, 并有各项协助推进本区教育事宜”, 各地方教育厅“于各师范区师范学校附属小学内, 设初等教育指导员二人至三人, 指导各该区域之初等教育”[1]106。同时, 认为教育局长或教育厅长“均当抽出一部分时间, 去视察各处的教育及予以相当的指导, 他们的行政事务, 固甚繁杂, 欲求有精密的视察和有系统的指导, 固甚困难, 但规定全盘视导的计划及联络督学或视导员的工作, 乃是必要的”[8]23。各校校长“亦有视导的责任”, 认为校长的重要职务之一就是“督促、鼓励及指导教师, 使其在职务中得有继续的进步”, 而且该项工作“应占校长全部办事时间百分之四十”[8]23。对于教师本身来讲, 也要求“如他人来视导一样, 时常审查自己的教学成绩, 以为改进的根据”, 并“继续接受训练及努力研究”, 力谋“学识与技能的增进”[8]23。
总之, 从中央到地方教育视导制度的确立, 标志着民国时期“官督”视导制度的形成。“自查”成分的加入, 使得由晚清的“官督”单行视导, 转而成为“官督”与“自查”相结合的双线并行, 可以说民国时期的视导网络更加严密化, 有利于视察与辅导功能的充分发挥, 一方面“考查其已成事业, 诊断其成败原因, 而为辅导之根据”;另一方面“辅佐其力有不逮, 指导其事所未知, 而增进教育之效能”[1]106。
二、民国时期视导制度践行中的教育督导及问题
民国时期形成了“官督”与“自查”相结合的视导制度, 其中, 中央及省府“所颁规程”以及各县“自制之办事细则”, 可谓“差足备用”[9]45, 但实际的视导践行“效能之未见显着”[1]107, 甚至“考其成效, 多不足观”[9]45。究其原因, 有制度本身的弊病, 亦有督导践行人员的问题。
(一) 工作重复, 分区不分工
民国时期的视导制度, 从“官督”的角度讲, 设有部、省、县三级督学, 虽其职权范围“有大小之不同”, 但“工作都近相似”, 比如教育委员在相关法令规定中“固异于督学”, 而其实际工作“又非近似于督学而何”[1]106, 107, 上级督学可在下级督学职权范围内任意巡视, 当然一定程度上可监督下级督学之工作, “固足以紧张其服务精神”, 但更多的是造成工作的重复, 如部督学而视察县区小学“则所异于省督学、县督学、教育委员会者几希”, 以此类推, 工作重复程度显而易见, 直接后果就是督导效率低下, 所谓“于整个事业, 究有若干效率, 则不能无疑”[1]106, 107。从民国时期的督导报告可以看出, 对于同一机关或学校的督导, 上级督学的督导报告往往与下级的有诸多相互抵牾之处, 使得机关或学校之工作人员不知应采取何种改进措施, 而最终不了了之, 督导效果当然不尽如人意。
同时, 督学分区督导, 各区各项相关教育事宜, 诸如行政、设施、教学、管理、学生成绩考核以及扩充事业, 均由一人去负责, 且“无一不加以视导”, 时人认为这是当时督导制度“最大的缺点”[10]149。毕竟督学不是万能的, “安能无事不做及无事不成”[8]20, 在个人能力有限的情况下, 不可能在各个方面都有正确的批评和有效的指导。这样就会出现凭借督学的特殊身份进行瞎指挥的现象, 不仅不能发现并解决问题, 反而违背了“真诚指导, 公平纠正”的原则, 原有的教育秩序被打破, 起不到督导作用。
(二) 人少事多, 督导不充分
部、省督学“辖境过大”, 而且分赴各处视察的时间太短, 次数太少, 其督导“自难求其普遍”[1]107, 其结果即是各项工作“仅能视察其大概”[8]20, 更不用说详细指导了, 因此其督导效能“未见显着”[1]107实由“视导之范围太大, 不能专一之所致”[10]150。初等教育指导员“每学期指导五六县”, 只能“短促停留”, “速来速去, 宛如秋燕”[11]174, 即使如此, 所能指导之学校也“为数有限”[1]107。县督学辖境虽相对较小, 但每县仅设督学一二人, 面对“一县有二三百校”[1]107的实际状况, 即使其“终日赴乡巡视”[12]100, 也不过“每学期周历各教育机关一次”[1]107, 必然会造成“视察未到, 指导未周”[12]100的结果, 因此“仅雇用少数视导人员……则不过伴食而已”[13]97, 负责视察河南的教育部督学戴夏、周邦道就在视察报告中指出:“县督学人数过少, 视察未能普遍, 是当前存在的问题。”[14]34
在督学人数少、督导对象多的情况, 一机关或学校被督导次数之多寡“恒以交通便利与否为转移”, 交通便利者“县督学、教育委员、初教指导员莫不先后视导”, 甚至“更得省督学之莅临”, 而穷乡僻壤“固不能求省督学之必至”, 教委“亦仅一二至耳”[1]107。这必然导致教育事业的畸形发展, 人才、经济事业“集中都市”, 偏僻农村“无人顾问”, 对全民教育推广的影响“当属至巨”[1]107。
(三) 督学自身能力及督导方式存在问题
督学的聘任资质虽在相关法令中有规定, 但在实际委聘过程中, 教育行政当局“往往为安插人员起见, 鲜肯特为改进教学着想”, 所聘督学大多没有专门的学识及教学经验, 如河南省的实际状况就是“县视学之学识与能力多属浅薄”[15]154, 其他省份也都大体相类, 于是时人发出了“我国现有的督学能负起这种责任者究有几人”[8]20的疑问, 依靠他们去指导地方教育并取得良好结果, 是十分困难的。因此当时的教育专家把过去之督导“不见良好成绩”归因于负视导责任者“缺乏专门之训练与经验”[10]150。
督学督导教育机关本应“铁面铜头, 一秉大公, 毫无顾忌”, 但实际“情面之羁缚, 戚友之包围, 环境之支配, 在在影响视导人员之工作进行”[10]148, 使得他们的督导方式“不是警察式、间谍式, 便像亲友宾朋”[11]174。警察间谍式的督导, 督学大都以官吏自居, 或“具门阀之见”, 或“存好恶之嫌”[10]148, 督导过程中“党派纷争无地无之, 入主出奴事所必见”[10]149的现象相当严重, 他们不是威风凛凛, 盛气凌人, 便是阴险叵测, 冷嘲热讽, 甚至有的督学专事吹毛求疵, 这样往往使被督导者不敢触碰实际问题, 只是曲意逢迎, 其结果就是督学只能得到一些浮光掠影的记载以供报告;亲友宾朋式的督导, 督学对地方教育人员或为朋友, 或为亲戚, 酒肉酬酢之中彼此作无谓之恭维, 督导之地转而成为应酬之所, 在此种情况下“又焉能逃上述种种而直言之”[10]149。有的督学长期固定在某地区视察, 就会“因熟悉过甚, 遂致瞻徇情面, 所作视察报告, 未能代表真相者, 在所不免”[16]369, 这样的督导仅能达到“卸责而已”[17]6的效果。
另外, 民国时期教育督导效果不佳, 还与被督导者有关。有的被视导机关或学校对于督学提出的意见和改进措施, 往往“藉词推诿, 不切实遵办”, 即使督学切中弊病, 也“殊难发挥视导之效率”[18]115。特别是在被督导过程中受到惩处的教育机关、学校或人员, 更是如此, 甚至有的迁怒于督导人员, 捏造事实或浮言, 而“意图诬陷或阻挠”[18]115, 督导效果自然会大打折扣。
三、民国时期对教育督导存在问题的调整
上述教育督导方面的弊病, 引起了社会舆论的广泛关注, 时人特别是教育从业者纷纷通过发表文章等方式, 阐释自己的认识与观点, 对政府制定相关调整与改进政策起到了资鉴作用。据此, 教育相关部门也在消除弊病方面做出了较大努力, 一定程度上保证了教育督导的顺利推行。
其一, 实行分工督导。针对分区不分工督导方式大大影响督导实效的弊病, 社会各界形成了“非实行分工视导不可”[10]150的统一意见, 并建议做到彻底分工, 即教育督导要“分工、分科、分级、分阶段、分期、分区”[11]174进行, 只有如此, 才能“免除偏狭之见解, 以取得相当联络, 求各科之平均进展”[10]150, 也才“可得视导之实效”[11]174。教育相关部门及时作出调整, 并制定了具体改进措施, 规定学校行政“概由学校行政专家负责视导”, 社会教育“由社会教育专家视导”, 各科教学“即由精于各种教学者视导, 或分学科由各视导员分别视导”[10]150。同时要求各级督学在“开诚布公, 切实指导, 共同研究”的原则下, 事前多做准备, 并“确定方针与目标, 公布视导计划, 检验标准”[11]174。
其二, 提高督学之遴选标准, 加强已选督学之培训。督学是教育督导制度的实际践行者, 因此欲求督导效率之增加“必赖人选之适当”[1]107。换句话说, 民国时期督导效能“多不足观”, 主要是由于“人力有未尽也”[9]45。因此, 在教育督导制度“差足备用”的情况下, 必须重视督学的遴选与培养, 所谓“徒法不能以自行, 又曰有治人, 无治法, 主持得人, 自能立法, 主持非人, 虽有良法美意, 徒为具文”[9]45, 制度执行者与制度本身的关系显而易见。
在督学遴选时“必须审慎”[11]174, 把规章制度与人才品性结合在一起进行考察, 才能得到合格的视导人员, 若“徒重法定资格, 而忽视其才能品性”, 那么“欲视导收良好成绩, 不可得也”[9]45。当然, 督导人员必须“视而且导, 方足完成其使命”[1]106, 这也对其本身素质提出了更高的要求。同时, 也要注重已选督学的培养, 因为才能品性诸端“得诸天赋者少, 得诸磨炼者多”, 要做一个标准的督导人员, 必须“努力修养”“果能振奋精神, 勤加研究”[9]45。在督导实践中, 要具有“热诚之态度, 公平之观念”, “不可作侦探式之视察, 不可作官僚式之指导”[10]149。
于是, 教育部制定了督导人员标准, 即“要有纯正高尚的人格, 强健活泼的体魄, 丰富的学识, 清新的思想, 忠诚的心性, 毋偏私, 毋党同, 毋过逊, 毋过刻, 能改变教师之精神与兴味, 鼓励教师之热忱与毅力, 明了教育原理与方法, 熟悉教育法令, 了解教育思潮”[11]174, 地方各级教育部门可根据自身实际情况, 酌情制定标准。各省纷纷执行, 如河南省教育厅专门成立了全省县视学讲习所, 并制定《河南全省县视学讲习所简章》, 规定:“讲习期满试验及格后, 由教育厅依次按县分别委任”, “凡未经此次讲习及格之各员, 除由厅署认可或别有规定外, 嗣后均不得充任县视学”[19]104, 105。其他各省亦有类似之举。
在已选督学的培养方面, 除了要求他们自身加强修为外, 适时进行培训和再次考核, 不合格者剥夺其督学之职, 如在河南省强调县视学“负有全县教育督促及指导之责任, 不特办事当有精神, 更须于教育素有研究方可居领导地位”, 应“由厅严加考试, 择优选派, 以免除情面及势力之纷争”[15]154。有的省份甚至组织督学到国外学习考察, 以增强其督导能力, 如辽宁省组织参观团游历日本、欧美等国家的主要城市, 学习督导经验。[20]37
结语
民国时期, 教育督导得到中国教育部门的足够重视, 视导制度随着时代变化而逐步演进, “官督”与“自查”的二元并行路径, 较晚清的“官督”单行制已有相当大的进步;督导方式、督学甄选也能适时调整, 其间, 社会舆论的推动作用不可忽视, 一定程度上也反映了时人对新式教育的关注与向往。
民国时期教育督导中的“督”即视察, 是指“对于教育事业作精密的观察, 藉以明了实施的状况和程度”;“导”即指导, 是指“根据视察的结果, 加以严密的考量, 详确的判断, 给被视导者以积极的同情的领导和辅助”[17]4, 由于“视察为指导而发, 指导因视察而生”, 二者“互相关系互为因果”, 因此“督”和“导”两者不能有所偏废。民国时期, 在“督”和“导”的“平流并进, 相辅而行”[17]5的共同作用下, 教育督导为我国近代教育的发展做出了一定的贡献, 主要体现在两个方面:
一是有利于改善教师队伍。由于民国教师队伍的学问与经验“至为不齐”, 有的学验丰富, 并肯努力研究;有的墨守旧法, 一成不变;有的初出茅庐, 毫无实际经验;有的未受适当训练而学验“亦不甚优良”[17]5。民国教育督导制度的实行, 使得各级学校的教师适时得到他们的督促与指导, 对于学验丰富的教师“较前更加丰富”, 避免了其“不能自知其优良之处, 而为惰性所囿而习于故常”[17]5;平庸或低劣的教师“亦能渐渐改善”, 以防“因乏人加以纠正或指导, 自亦每况愈下”[17]5。
二是有利于改善教育质量。民国时期的教育督导可以说涉及到教育的各个层级, 即“不论大学、中学、小学及社会教育”[17]5;而且涉及到教育的各个领域, 包括行政设施、教学、教材、训育等诸多方面。通过督导人员的监督与指导, 可以发现各级教育的缺陷, 并督促其及时加以改进, 这必然会改善教育质量, 进而“有裨益于社会国家”[17]5。
但纵观整个民国时期, 中国的教育督导并不十分成功, 在该时期的相关文献中, 总是能看到“效能未见显着”、督导“不见良好成绩”等字眼, 当然, 造成此种情况除督导体系本身的问题外, 转型期社会环境的复杂、外国侵略势力的影响也是其重要原因, 因此, 对民国时期教育督导进行探析, 有利于从不同角度审视中国教育的近代化, 抑或是社会的变迁。
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注释：
1 参见:汪婉.晚清直隶的查学和视学制度---兼与日本比较[J].近代史研究, 2010 (4) ;李青风.近代山西教育督导制度正规化的历史进程[J].教育理论与实践, 2018 (11) ;杨光辉.近代河南教育督导制度演变与效能评述[J].河南大学学报, 2015 (2) 。
