新型城镇化是我国现代化的必由之路.新型城镇化有利于释放内需巨大潜力,促进产业升级;有利于破解城乡二元结构,解决农业、农村、农民问题;有利于推动城乡区域协调发展,促进社会公平和共同富裕.新型城镇化对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化建设具有重大现实意义和深远历史意义,是我国经济社会持续发展的新引擎.
一、新型城镇化发展背景
新型城镇化是基于我国基本国情的必然选择.我国是一个人口众多、资源短缺、生态环境相对脆弱、区域之间自然资源和发展水平差异显着、人口流动的规模和空间跨度较大的发展中大国家,其城镇化又正处于快速发展阶段,经济、社会处于转型之中,与发达国家已经进入高度城镇化阶段的情况不同,我国既没有发达国家城镇化快速发展时期的环境条件,又没有发达国家城镇化快速发展时期所拥有的国际资源.因此,我国不能照搬发达国家城市化发展道路,而必须从我国的基本国情出发,走中国特色新型城镇化道路.
新型城镇化是基于有效应对后危机时代复杂多变国际经济环境的必然选择.经济结构失衡是长期制约我国现代化建设的一个突出问题,从需求结构看,集中体现在两个"过度依赖":在总需求结构中,过度依赖外需;在内需结构中,过度依赖投资需求,消费需求不足一直是经济发展的"软肋".一方面由于经济发展中的外需与内需长期失衡,导致我国经济过度依赖外需,从而降低了经济运行的稳定性.
一旦全球经济出现波动,我国经济也难以独善其身;另一方面投资与消费长期失衡,导致我国经济增长主要依靠投资驱动,并且投资又主要来源于政府投资,民间投资相对较少,消费特别是居民消费又一直是国民经济的短板.这种主要依靠外需拉动和投资支撑的经济发展格局,显然是难以持续,特别是在"后危机"时代,面对欧美等发达国家经济复苏进程迟缓,部分新兴发展中国家陷入增速下滑、通胀再起的"两难"困境,以及美欧的再工业化战略对我国产业形成了高端挤压态势和越南、孟加拉、印度等新兴发展中国家对我国劳动密集型产业形成了低端挤出效应,我国主要依靠"外需拉动、投资支撑"的经济发展方式遇到了空前挑战.为此,转变经济发展方式,构建"内需主导、消费支撑"的经济发展方式,激发经济发展的内生动力,扩大内需,成为我国经济发展的必然选择.据测算,城市化率每提高一个百分点,新增投资需 求6.6万 亿 元,能 够 替 代10万 亿 元 出口[1]27-29,而据国家发改委宏观经济研究院课题组测算,未来10年我国城镇化释放的投资与消费需求将拉动经济增长3.5-6.8个百分点[2]3-34.正如世界银行所言,城镇化将成为中国经济增长、带动产业发展的发动机.因此,新型城镇化是有效应对"后危机"时代复杂多变国际经济环境的必然选择.
新型城镇化是基于运用好世界城镇化发展规律的必然选择.美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾预言,美国的新技术革命和中国的城镇化是21世纪带动世界经济发展的"两大引擎".
中国的城镇化不仅决定中国的未来,而且也决定着世界的发展进程.改革开放30多以来,我国常住人口城镇化率已经从1978年的17.9%上升到2013年的53.7%,累计提高35.8个百分点.但户籍人城镇化率只有36%左右,不仅远低于发达国家80%的平均水平,也低于与我国相近的发展中国家60%的平均水平.根据美国城市地理学家诺瑟姆的城市化发展的三阶段理论,我国城镇化率正处于30%-70%之间的城镇化加速发展阶段,我国城镇化率至少还有20个百分点提升空间.如果我国城市化率每年平均以1个百分点的速度计算,那么,到2030年,我国将有3.6亿农民变为市民或长期在城市工作居住,届时全国城镇人口将达到10.7亿[3]36.这将蕴含着城市基础设施和基本公共服务的巨大投资需求,潜藏着农民变市民后支付能力提升的庞大消费市场.因此,新型城镇化是基于运用好世界城镇化发展规律的必然选择.
二、新型城镇化促进我国经济社会持续发展的机理分析
(一)新型城镇化有利于扩大国内需求,促进经济发展
在外需增长乏力的情况下,我国经济发展的根本动力只能来自内需,而扩大内需的最大潜力在于新型城镇化.新型城镇化能有效拉动消费需求.一方面,新型城镇化推动农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移,有利于农业的规模化经营,提高农业劳动生产率,有效增加农民收入,进而扩大农村消费需求.另一方面,新型城市化的过程也是农民转化成市民的过程,意味着进城人员消费观念的改变、消费结构升级和消费水平的提高,意味着巨大消费潜力的释放.改革开放30多年来,我国城市化率每年平均以1个百分点的速度发展,城镇人口平均每年增长2 096万,每年进城工作和定居的这些人口将带来巨大的消费需求,与农村相比,全社会90%的消费发 生在城镇[3]36-43.据 国 家 统 计 局 数 据 显 示,2011年底,城镇居民与农村居民人均消费支出比约为3:1,以家庭耐用消费品拥有量为例,城乡在彩电、电冰箱、空调、电脑方面的差距分别为1.2、1.6、5.4和4.6倍,农村劳动力和人口合理转入城镇就业和生活,其收入与消费必然会明显增加.据测算,未来10年左右,我国居民消费率有望提高15个百分点,使得居民消费率35%提高到50%左右,居民消费率将达到50%左右.最终消费率达到60%左右,城乡居民消费需求将有望达到45万亿-50万亿元左右[4].
新型城镇化能有效地刺激投资需求.新型城镇化过程是第一产业向第二、第三产业转移,农村人口不断向非农产业和城镇转移的过程.在这一过程中必然伴随着城镇基础设施的建设和发展,能产生极大的投资带动效应,能有效刺激投资需求.新型城镇化不仅需要城镇住宅、供电、供水、道路、通信、燃气、热力、垃圾污水处理等基础设施建设,而且还需要教育、卫生、娱乐、社区服务等公共服务设施建设.
同时,还能够直接带动第二产业中的冶金、建材、建筑、装备制造、电子等产业的发展,以及房地产、现代物流、金融、批发零售、设计规划、咨询服务、家政服务等第三产业的发展.房地产业的产业链条较长,产业关联效应明显,其发展能够极大地刺激投资需求.据测算,未来10年,我国城镇化率年均提高1.2个百分点,将再有2亿农民进入城镇,加上现有的1.6亿外出农民工,新增城镇人口将达4亿左右.按较低口径,农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算,也能够增加40万亿元的投资需求.
(二)新型城镇化有利于调整经济结构,促进产业结构优化升级
新型城镇化有利于资源高效配置和集约利用,可以产生规模效益,降低能源消耗,集约利用土地等资源,提高资源利用率,有效缓解资源短缺的矛盾,对经济结构调整、产业结构的优化升级具有重要的促进作用.新型城镇化有利于农业现代化的发展.新型城镇化使得农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移,一方面,有助于改变农业生产方式,现实农村土地的大规模流转,推动农业的规模化、产业化经营,为农业现代化发展创造条件;另一方面,还有助于产生和释放各类社会需求,加快现代农业生活、生态、旅游、文化等功能开发,促进现代农业发展,加快现代农业的转型升级,进而推进农业现代化的发展.
新型城市化有利于工业发展模式的转变和工业结构的优化调整.一方面,新型城市化能够高效配置和集约利用资源,实现劳动、土地、资金和技术等各类生产要素集约利用,产生巨大的规模效益,进而改变我国经济发展中高投入、高消耗、高污染、不协调、低效率、难循环的粗放型工业发展方式.与此同时,新型城镇化不断释放的居民消费需求和投资需求带来的内需扩大,从根本上改变了长期以来主要依赖外需扩张的工业发展模式.另一方面,新型城市化下的市政基础设施建设标准和城乡居民消费需求的升级,对技术含量和生态节能产品产生了新的要求,推进工业产品的技术结构、市场结构和行业结构等的优化升级.
新型城镇化有利于服务业发展速度的提高和质量提升.产业发展不协调,服务业发展长期滞后于经济社会发展需求的问题,一直是制约我国经济发展的短板.目前我国服务业增加值占国内生产总值比重仅为46.1%,与发达国家74%的平均水平相距甚远,与中等收入国家53%的平均水平也有较大差距.我国服务业增速迟缓,发展滞后,与世界服务业相比有很大差距,意味着我国服务业有较大的提升空间,蕴含着巨大发展潜力.新型城镇化带来的人口聚集和产业聚集,不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展,而且能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费性服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产性服务业的发展.而伴随着服务业范围的不断拓展、规模的不断扩大、质量不断提高、服务业产值在国内生产总值中的比重的不断提升,又将改变我国长期形成的产业发展不协调、服务业发展滞后的局面,最终形成第一、二、三次产业协同发展的格局.
(三)新型城镇化有利于破解城乡二元结构,解决"三农"问题
新型城镇化有利于破解城乡二元结构,增强城乡之间的联系,实现城乡土地、劳动力、资金、技术、信息、人才等资源在更大范围优化配,实现农业发展、农民富裕和农村繁荣.新型城镇化有利于发展农业.新型城镇化不仅能够集约利用资源,节约农村土地,保护农村生态环境;而且通过农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移,降低农村人地比例,提升农民人均资源占有量,为农业规模化、产业化经营创造条件,使农业现代化成为可能;同时新型城镇化推动非农产业的发展和非农人口的增加,又进一步形成对农产品的巨大需求,为农业的持续发展提供了不竭动力.
新型城镇化有利于富裕农民.新型城镇化,一方面通过推动农村的规模化经营和农业现代化水平提高,可以提高农民务农收入;另一方面,通过推动农民转移到非农产业就业,可以直接增加农民非农收入;另外,还通过推动农村土地流转,可以增加农民的财产性收入,从而达到富裕农民的目的.新型城镇化有利于繁荣农村,推动新农村建设.
新型城镇化,一方面推动城市现代文明、生产方式和社会生活方式向农村的扩散和传播,促进农民思想观念、生产方式和生活方式的转变;另一方面推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖,促进城乡经济社会进一步融合,使得农民的生产条件、生活环境和整个农村面貌发生深刻变化,从而达到繁荣农村和新农村建设的目的.
(四)新型城镇化有利于推进城乡区域协调发展,促进社会公平和共同富裕
新型城镇化在增强城镇集聚和扩散能力、提升城镇建设和发展水平的同时,能增强工业对农业的反哺能力和城市对农村的辐射带动作用,推进城乡区域协调发展.新型城镇化,一方面,有利于促进生产要素在城乡之间合理流动和公共资源在城乡之间均衡配置.
推动城乡用地结构和布局优化、城乡基础设施建设一体化和城乡公共服务一体化;另一方面,有利于增强工业对农业的反哺能力,形成用现代物质条件装备农业、用现代科技改造农业、用现代产业体系提升农业的体制机制,加快农业现代化进程;同时也有利于增强城镇对农村的产业辐射力度,引导农村工业向园区集中,促进农村第三产业发展,形成城乡合理分工的产业布局;另外,还有利于建立城乡优势互补的环境保护和治理机制,提升城乡生态环境的质量,增强城乡可持续发展能力.
新型城镇化在进一步提升城乡居民生活质量和水平的同时,使越来越多的农民转化为市民,在劳动就业、工资福利、公共卫生医疗、子女教育、社会保障等方面享受平等权利,公平分享现代文明成果.随着城乡基础设施建设、经济发展、公共服务、社会管理等一体化进程的推进,城乡居民公平分享城镇化带来的物质和精神文明成果,城乡居民生活质量和水平的差距越来越小,进而促进社会公平和共同富裕.
三、新型城镇化发展路径
(一)着力提高城镇综合承载能力,为新型城镇化发展提供基础支撑
面对日趋强化的资源环境约束,必须树立集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化发展理念,加快构建资源节约、环境友好的生产和生活方式,全面提升城镇化发展质量和水平,促进城镇可持续发展.
大力推进城镇基础设施建设.要优化布局,完善网络,构建便捷、高效的现代化综合交通网络,加快推进铁路、公路、航空、港口的建设;要优化城市路网结构,提高道路交通管理水平,优先发展公共交通,加强步行和自行车交通系统建设,倡导绿色出行,缓解交通拥堵;要进一步完善电力、通信、给排水、燃气热力管网、道路、照明、垃圾污水处理等市政基础设施,加大城镇信息基础设施投入,统筹信息基础设施规划、建设和管理,加快推进"三网"融合,建设数字化城镇.
进一步加强城镇公共服务设施建设,统筹布局学校、医院、文化设施、体育场所的建设,加大对教育、医疗、文化投入力度,特别是要提高中小城市和小城镇的公共服务水平,逐步解决优质公共资源短缺问题,让人民群众公平分享优质服务资源.
积极构建资源节约、环境友好、绿色、低碳、宜居城镇.一方面,要大力提高城镇土地利用效率,切实提高城镇建设用地集约化程度,形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的城镇建设格局;同时还要积极推行循环经济、低碳经济等绿色经济发展模式,加快形成资源消耗低、环境污染少、资源利用水平高的产业发展新格局.要强化节能减排,切实提高能源利用效率,降低能源消耗和二氧化碳排放强度,注重从源头上降低能耗、防治污染;另一方面,要加快建立资源有偿使用和生态补偿机制,完善防灾减灾应急体制机制,广泛开展植树造林,减少水土流失,构筑生态安全屏障不断提升环境保护和生态建设水平.
(二)大力调整优化产业结构,为新型城镇化发展提供持久动力
要充分利用我国经济社会发展的战略机遇期,调整优化产业结构,强化产业发展对就业的带动作用,增强产业的可持续发展能力,为农村剩余劳动力转移提供尽可能多的就业岗位,进一步夯实新型城镇化发展的经济基础.为此,要大力推进产业结构战略性调整,着力构建以高新技术产业为主导、服务业为主体、先进制造业为支撑、现代农业为基础,结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系.具体应从以下方面着手:大力发展现代农业,促进农业现代化发展.要加大对农业的投入,改善农业生产条件,依靠科技进步和农民素质提高加速传统农业向现代农业的转变,实现农业生产的专业化、商品化和社会化,提升农业发展水平,促进农业现代化发展.
调整优化第二产业,提升工业化发展水平.要积极发展高新技术产业,培育壮大新兴产业,改造和提升传统产业,大力推进主导产业高端化、传统产业品牌化,加速提升制造业发展水平,积极运用新材料、新结构、新技术、新设备促进建筑业转型升级;同时要加强区域联系,强化城市间专业化分工协作,增强中小城市产业承接能力,构建合理的产业分工协作体系,扶持龙头企业,增强其对区域产业发展的辐射带动作用.
着力发展第三产业,增强城镇创新能力.要把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点,促进服务业发展提速、比重提高、结构提升.一方面,要坚持生产性服务业和生活性服务业并重,现代服务业和传统服务业并举;另一方面,要顺应信息化发展新趋势,大力发展电子商务、物联网、互联网内容产业、4G网络服务、网络电视、移动多媒体广播电视等新兴服务业;同时要运用信息技术和先进管理理念整合资源,依托城市存量资产发展高端服务业和现代特色商贸.
(三)积极推进体制机制创新,为新型城镇化发展提供制度保障
破除城镇化发展中的体制机制障碍,尤其是破除城乡二元体制障碍,是城镇化健康有序发展的重要保障.只有不断地推进土地、户籍、财税、行政管理等各方面的体制机制创新,才能为新型城镇化发展提供制度保障.
积极推进土地管理制度创新.要通过深化土地制度改革,完善土地价格形成的市场机制,使土地价格真正反映土地资源的稀缺性,促进土地资源的节约使用和优化配置.
一是在确保农村土地承包关系长久不变和最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营,为推进农业现代化创造条件,同时也为迁入城镇的农户进行土地承包经营权有偿转让提供制度保障.
二是保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道,为农民工进城定居创造物质条件.
三是建立城乡统一的建设用地市场.在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价.缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益,保障农民公平分享土地增值收益.
四是改革土地出让制度和用地模式,合理确定城市土地用于建设与农民留用比例,提高单位土地面积承载人口数量和产业产出强度,促进土地资源节约使用和优化配置.积极推进户籍制度创新.要通过创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模.要调整完善户口迁移政策,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题,稳步提高户籍人口城镇化水平.为此,要抓紧建立和完善三项制度.
一是破除城乡分割的二元户籍制度,建立城乡统一的户口登记制度,取消城乡居民的身份差别,为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件.
二是建立实施居住证制度,以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题;建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度,为公平有序落户提供阶梯式政策通道;同时,为城市编制经济社会发展规划、安排基础设施建设、制订公共政策等提供依据.
三是健全实际居住人口登记制度,建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库,为跨地区人口流动服务和管理提供支撑.积极推进公共服务体系创新.要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,各级政府要制定长期规划,将农民工纳入公共财政覆盖范围,逐步缩小进城农民工在教育、社会保障、就业服务等方面与城镇居民的差距,促进农民工融入城市,促进社会公平和发展成果共享.
一是要深化教育改革,着力解决好农民工随迁子女就学问题,将农民工随迁子女义务教育纳入城市教育发展规划和财政保障范围,要尽快研究落实农民工随迁子女在流入地参加高考的实施办法.
二是进一步完善农民工社会保障制度.加快推进农民工社会保障全覆盖,逐步实现与城镇职工平等享有相应待遇.一方面,整合城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度,实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享,同时要逐步提高农民工社会保险的统筹层次,加快实现基本养老保险全国统筹;另一方面,进一步完善社会保险跨区域转移接续机制,加强对企业缴纳农民工社保费的监督力度,扩大参保缴费覆盖面,把进城落户农民完全纳入社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系.
三是逐步完善农民工的城镇居房保障的政策措施,把进城落户农民完全纳入城镇住房保障范围,通过公租房、经济适用房等多种途径,逐步解决进城农民工的基本住房问题.
四是要完善覆盖城乡的创业就业服务体系.要尽快整合现有的培训资源,建立城乡统一的就业培训制度,努力提高农民工融入城镇的素质和能力;要建立城乡统一的劳动力市场,形成城乡劳动者平等就业的制度,努力实现农民工与城镇就业人员同工同酬,保障农民工的合法权益,要将农民工纳入创业政策扶持范围,健全农民工劳动保护、法律援助等权益保障机制,逐步形成覆盖城乡的创业就业服务网络.
积极推进财政金融体制创新.要通过深化财税金融体制改革,形成有利于城镇化健康发展的激励机制.一是要深化财税体制改革,建立中央和地方财权和事权相匹配的财税体制.一方面,要调整财政支出结构,强化政府基本公共服务供给的责任,将更多的资金投向公共服务领域和社会发展领域,逐步实现人均公共财政支出大体相等;要加大中央财政转移支付力度,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重;另一方面,要加快地方税收体系建设,建立地方税收稳定增长机制,加快开征房产税,增强地方政府提供基本公共服务的能力;同时要合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例,将土地出让收入纳入公共财政进行管理,提高土地出让收入的使用效率,减少地方政府对土地财政的依赖.
二是要深化金融体制改革,拓宽城镇建设资金融资渠道,形成多元化投资新格局.要放宽市场准入,鼓励民间资金投资建设经营性基础设施,要加大公益性基础设施的投入,政策性金融要予以支持,对介于公益性和经营性之间的城镇基础设施项目,要拓宽融资渠道,通过特许经营、股权融资、项目融资等方式,鼓励和吸引社会资金和境外资金参与建设,要严格规范地方投融资平台运作,探索发行城镇建设债券,建立城镇发展建设基金,切实解决城镇化建设中资金不足问题.
[参 考 文 献 ]
[1] 辜胜阻,武兢.城镇化的战略意义与实现路径 [J].求是,2011(5).
[2] 国家发改委宏观经济研究院课题组.迈向全面建成小康社会的城镇化道路研究 [J].经 济 研 究 参 考,2013(25).
[3] 李铁.走中国特色新型城镇化道路 [J].时事报告,2013(1).
[4] 迟福林.形成6亿中等收入群体的转型与改革 [N].经济参考报,2012-12-6(8).
[5] 迟福林.以人口城镇化为支撑的公平可持续发展[N].经济参考报,2012-11-5(8).
[6] 国家统计局.中国统计年鉴-2013[M].中国统计出版社,2013.
