一、我国水利资源及主要问题概述
我国南北跨度大、地势西高东低,大多地处季风气候区,人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情,洪涝灾害频繁、水资源严重短缺、水土流失严重及水生态环境脆弱等特点,决定了我国是世界上治水任务最为繁重、治水难度最大的国家之一,兴水利、除水害是治国安邦的大事.随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进,水资源供需矛盾将日益突出.目前,我国人均用水量约为440立方米,仅为发达国家的40%左右,约为世界平均水平的2/3,供水能力明显不足.我国用水方式粗放.我国单方水粮食产量不足1.2公斤,而世界先进水平已达2~2.4公斤;万元工业增加值用水量约116立方米,为发达国家的2~3倍;农业灌溉用水有效利用系数只有0.5,远低于0.7~0.8的世界先进水平.
水利事业单位在国民经济及社会的发展中有着非常重要的地位.在我国,水利事业单位需要承担大量的行政管理及服务职能,负责防洪、排水、灌溉等多项任务.现阶段我国的水利事业单位处在一种似政非政、似企非企的夹缝中.一方面财政拨款与其承担的事业任务量不相适应;另一方面事业单位利用自身资源优势,开展经营和投资,缺乏明确的政策导向和制度支撑.
二、水利部门财务情况概述
我国的水利事业单位分类较多,既有公益性或承担行使政府职能的行政事业单位,又有属于生产经营性的企业,而在大多数地方,由于受到编制等因素的影响,往往又出现二者合一的单位.这就使得财务管理制度各异,财务管理体系、运行方式、会计核算程序等均存在差异,管理难度较大.
三、水利事业单位财务管理中存在的问题
前文中我们提到了水利部门分类较复杂,财务系统管理都自成体系,管理难度大,在这其中,尤其以政企合一的水利事业单位存在的问题较多,产权不明晰、事权不清楚等问题最为突出,从而导致财务管理工作中极易出现漏洞.
此外,由于所有的投资都是有风险的,水利建设投资的财务风险是在水利建设过程中,建设资金由于种种原因而遭受一定的损失,主要表现在工程造价过高或国有资产流失两种情形.
(一)预算编制管理落后
我国《预算法》中规定,预算是对未来一定时期内收支安排的预测、计划.根据国家对水利预算的要求,水利事业单位必须根据制订的水利事业发展计划和上级部门下达的水利工程任务编制年度财务收支计划.
但是在实际工作中,由于有的单位是政企合一的形式,单位在预算编制的问题上侧重点偏差较大.以经营性为主的单位,在预算编制、申报过程中,往往以突出设备更新、改造为主的预算支出,压缩盈利收入;以基础建设为主的单位,在预算编制、申报过程中,往往以突出项目使用资金的预算为主;以公益性事业为主的单位,在预算编制、申报过程中往往以人力资源消耗的预算为主;而以承担政府职能的行政单位在预算编制、申报过程中,往往以增加行政性办公经费为主.这些预算编制都存在着问题,都在高标准编制预算,其目的都一样,都是在争取最大化的财政资金.其中,尤为关键的是,政府对水利方面的资金投入过多的被这些预算占用,一旦发生地区性灾害,极易导致水利灾害防治资金的使用出现缺口,给国家和人民带来严重的损失.
(二)收入、支出管理不规范
这些部门不仅在编制申报上做文章,在单位的收入和支出管理上也存在了许多的问题.由于这些单位多以政企合一的形式存在,在收入管理方面,行政单位采用行政单位的一套收支管理模式,不对应纳入单位预算管理中的企业营利性收入进行统一管理、统一核算;而企业单位采用的企业单位的一套收支管理模式,对政府财政资金进行帐外管理;而有的部门则存在着隐瞒收入、巧立名目挤占挪用财政资金的情况.在支出方面更为混乱,除发放工资外,这些单位还巧立名目违规发放福利补贴,扩大行政开支范围,在不经过严格审批的情况下随意改变专项资金用途,甚至还私设小金库.
(三)财务管理体系不健全
虽然这些单位都建立了财务管理规章制度,但是由于政企不分,这些制度在使用过程中是形同虚设一样.前文中我们提到这些违规现象,其实在财务制度中都有明确的规定,都是明令禁止的行为,但是这种"双轨制"的格局造成了很多的漏洞.在行政事业方面,如果资金在使用的时候行政审批手续复杂、审计监督环节较严格,往往走企业财务渠道;在企业经营方面,如果企业资金往来过密、过频繁的时候,往往行政财务下有多个账号,从而逃避税务等部门的检查.这种避重就轻、避实就虚的行为,完全扰乱了单位的正常财务活动,同时也给财务审计带来了难度和压力.
(四)财务审计监督体系不完善
由于水利事业中有很大比重的公益性基础建设项目,所以政府对于水利项目的投资都是不遗余力的,但是正是水利行政部门的这种政企合一导致对资金在使用过程中的监督落实、管理、审计等情况存在缺失和漏洞.其中,尤为关键的是,水利行政事业单位的审计工作往往是在项目结束后进行,在项目立项、施工过程中不能进行监督,不利于对其中出现的挤占资金等情况的审计,对其中存在的假账、假票甚至是假项目更是无法进行核实,从而导致审计环节对水利行政事业单位的财务管理形不成体系、形不成约束力,甚至出现用流水账走过场的现象.
四、水利行政事业单位财务管理的控制与改革
(一)完成政企分离
造成水利行政事业单位财务管理混乱的一个最主要、最根本的原因就是政企不分,这种情况固然是由我国的水利方针决定的,我国的水利行业需要企业和行政单位并存的格局,但是最根本的原因是,很多单位已经习惯于这种政企合一体制下的游离于监管体制之外的高福利环境,很多领导已经把依附于水利行政体制下的企业单位作为自己的"大金库".对于这种情况,必须从根源上解决,那就是让政企彻底分离.
(二)严格经费支出管理
在经费支出管理环节,必须建立严格的审批制度,对于每一项开支,必须严格按照规定的审批权限进行申报、审批后方可报销.尤其是涉及"三公经费"的支出环节,必须经由上级主管部门核准后,才能支出;对于涉及水利工程施工方面的支付,在对项目整体施工情况、验收情况及资金使用情况进行上报的同时,必须严格按照财政统一支付的形式进行支付;对于社会公益性水利事业的支出,必须进行社会层面的公示,让全社会对其进行监督;对于经营性水利企业的支出,必须由企业向水利行政主管部门进行申报、备案.其中,需要有关部门建立重特大水利灾害预警机制,建立水利灾害保障金制度,以对突发水利灾害造成的损失进行及时的补救,这笔资金可以根据当地的实际情况,协调中央财政和地方财政进行落实.相关部门要加强对这笔资金的有效管控,除应急情况下,任何单位和个人不得擅自挪用这笔资金.这笔资金在使用时,虽然可以采取特事特办的原则,但是在使用过后必须将使用情况上报政府及财政单位进行报备.此外,对水利事业单位的事业性收益应全部纳入预算统一管理,建立完善的水利事业单位事业性收益管理制度、统计报告制度和监督管理制度,实现水利事业单位事业性收益管理工作的经常化、制度化与科学化.
(三)加强审计监督
由于涉及水利项目的资金使用过程中存在特殊性,所以为了加强对水利部门的财务及资金管理,可以采用分类管理的办法.对于预算内资金和行政事业性一般性支出,审计部门可以加强资金往来账目的监督监管,对于涉及水利工程施工项目的资金,审计部门可以采取提前介入或与监察局、纪检部门联动合作的机制进行,在工程施工的项目理想、预算申请环节就介入,除对工程预算进行复核之外,还可以委托第三方单位对工程施工进度、质量等环节进行监督监管,对工程资金使用情况进行逐一审核,对工程资金支付进行有效管控.
五、结语
俗话说一方水土养育一方人,水利设施的建设关乎于人民群众的日常生产生活,水利职能部门的作用在于保障人民群众的安居乐业.
水利行政事业单位的财务管理是这一切的保障,鉴于其中存在的种种问题,必须建立一个有效、科学、合理的管控机制,这样才能既规范水利资金的使用,又规避行业风险,更重要的是提高政府在人民群众中的公信力,为构建和谐社会做出积极贡献.
此外,加强水利事业单位的财务管理,使其与国家财务管理的法律法规及其管理的制度相适应,并正确处理好水利事业单位财务管理和改革之间的关系,不仅符合社会主义市场经济的发展要求,还能够促进经济的发展,更好地为水利事业的改革与发展提供服务.
参考文献:
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