随着核武器的不断扩散,国与国常规武器技术差距的不断缩小,某些空间大国将外层空间视为最后一个制高点,不遗余力地扩大自己在外空的军事优势,已经进入了将外空技术和外空资产转化为作战能力的关键阶段,国际社会自从有核武器以来维持了半个多世纪的“核恐怖”的平衡将有可能被打破。
月球是外空距地球最近的星球,月球的军事利用价值不言而喻。月球的探索和开发将对整个人类的长足发展与进步产生深刻的影响,因此,从国际法的角度探讨月球非军事化的实现,使国际社会形成有效地防止月球军事化的法律机制非常重要。
1 月球非军事化的基本概念
“非军事化”是一个与军事化相对而言的概念,最初它是指有关国家根据缔结的国际协议而在特定领土范围内划设“非军事化区”,实现该区域内武装力量、军事设施、军事活动的禁入。随着人类活动范围扩大至南极、海床海底、外空,“非军事化”也就不应只限于特定的国家领土。月球的非军事化是指绝对的非军事化利用月球,即不以任何军事目的或军事服务性质利用月球,这其中包括禁止在月球上建立军事基地、军事设施和工事;试验任何种类的武器和进行军事演习;禁止在月球及环绕月球的轨道上或其他飞向或飞绕月球的轨道上部署任何武器或军用装置等等。由此定义可以看出,笔者主张的是全部非军事化利用月球。而目前,关于外层空间非军事化的含义有不同的说法。外层空间是指距地面100~110km以外的空间,包括月球及其他天体。有人认为,外空非军事化指禁止在外空从事任何具有军事目的或性质的活动;有人则认为,外空非军事化仅指禁止在外空从事现行外空法所明令禁止的军事活动,而外空法不禁止的军事活动,各国可以从事。虽然就当前国际法发展的状况而言,尚未在法律上实现包括月球在内的外层空间的完全非军事化,但全部非军事化代表了国际法未来发展的方向,因为包括外空在内的更多非国家管辖区域实行全部非军事化,有利于维护普遍持久的国际和平与安全,而距离地球最近的星球———月球的全部非军事化会对外空完全非军事化,起到非常积极的促进作用。
2 国际法律文件对月球非军事化的规范
现行防止月球军事化的国际法主要有《联合国宪章》《外空条约》《登记公约》《月球协定》等,这些国际条约确立了各缔约国应把月球及其他天体专为和平目的而加以利用的原则,对于防止月球军事化具有非常重要的意义,但是也存在明显不足,为月球的军事化留下了法律漏洞[3]。
2.1国际法律文件对规制月球军事化的积极意义
实现月球非军事化具备一定的法律基础。
《联合国宪章》确立了维护国际和平与安全之目的,禁止使用武力或以武力相威胁原则,这是国际法对和平探索月球,在月球实行非军事化的基础性规定。《外空条约》和《月球协定》[4]确定了月球非军事化的主要法律规则,进一步强调《联合国宪章》对于探月活动的规范作用,丰富、细化了对月球和平利用的法律原则。《月球协定》依据1967年的《外空条约》而制定,对月球非军事化规定的更为彻底和严格。
《外空条约》和《月球协定》规定在月球上实行完全的非军事化,强调应专为和平目的使用月球,禁止在月球上建立军事基地和军事工事;禁止在月球上试验任何武器和开展军事演习;禁止在月球上部署任何军事设施,不仅包括载有核武器或其他种类大规模毁灭性武器的装置,常规武器装置和军事设施也在禁止范围之内。《月球协定》还更进一步规定了在环绕月球的轨道上或其他飞向或飞绕月球的轨道上的完全非军事化。《外空条约》对外层空间实行有限的非军事化,禁止在整个外层空间放置核武器或其他大规模毁灭性武器,但未禁止在除天体之外的外层空间部署和使用其他武器,而《外空条约》对在月球上的非军事化,相对于整个外层空间而言,则规定的更为彻底。《月球协定》不仅和《外空条约》一样,明确了探索和利用行为应遵照包括《联合国宪章》在内的国际法,还专门列出第三条,将《宪章》具体化,规定在月球上使用武力或以武力相威胁,或从事任何其他敌对行为或以敌对行为相威胁均在禁止之列。另外,《登记公约》规定了月球物体登记制度;《外空条约》和《月球协定》不仅规定了对探月活动一般情况的报告义务,还确立了透明开放的原则,加强了对月球非军事化规范履行的监督,规定为了使每一缔约国能查明其他缔约国是否从事了和平探索和利用月球的活动,缔约国在月球上的一切站所、装置、设备和航空器,都应对其他缔约国开放,这对月球非军事化的推动是非常重要的。《外空条约》要求按照互惠对等原则对缔约国开放,《月球协定》则实行绝对开放,没有将开放限制于互惠范围之内。
2.2国际法律文件对规制月球军事化的不足之处
2.2.1“和平目的”的模糊性,无法对月球军事化形成有效制约
《外空条约》和《月球协定》规定应专为和平目的使用月球,不禁止为科学研究或为任何其他和平目的而使用军事人员,也不禁止使用为和平探索和利用月球所必要的任何装备或设备。但是,目前各国对于“和平目的”的理解不尽相同。有的国家认为“和平目的”是指非侵略性,只要不是为了侵略别国,这种军事行动就符合“和平目的”;也有国家认为“和平目的”是指非军事性,只要这种利用外空的行为是与任何军事性质和军事目的相联系的,就是违法的行为[5]。对“和平目的”一词理解的差异而造成的模糊性成为月球非军事化的重要障碍之一。《外空条约》和《月球协定》虽然规定了禁止在月球上部署任何军事设施,但是又设定了专门允许为了科研或其他和平目的而使用军事人员和必需的任何装置或装备。由于对和平目的原本就存在着争议,再加上军事人员和非军事人员、和平目的与非和平目的、军事性研究和非军事性研究,本身区分起来就很困难,而且可以便捷地进行现实的转换,那么,这一限制性条款的设立就为军事利用月球找到了条约依据,会使有关国家在月球上以和平目的为由行军事目的之实。
2.2.2规制内容陈旧笼统且约束力较弱,使月球非军事化面临危险
按照《外空条约》的规定,缔约各国不得在月球及环绕月球的轨道上或其他飞向或飞绕月球的轨道上放置载有核武器或任何其他种类的大规模毁灭性武器的物体,也不能在月球上建立任何军事设施。可以看出,在月球轨道上放置大规模杀伤性之外的其他武器装置并不在承诺范围之内。
随着武器装备技术水平的发展,部分国家已经开始研制、试验甚至部署包括高能激光武器、高功率微波武器在内的定向能武器和动能武器,但《外空条约》比较陈旧,缺乏前瞻性,并没有限制这类新概念武器的部署。
其次,《外空条约》和《月球协定》对于防止月球军事化的规定不够细致,缺乏具体的执行措施及责任追究机制。比如,在缔约国对其他缔约国进行监督,查明其他缔约国是否在和平利用月球的规定中,没有列举具体的办法,《月球协定》只是笼统地指出,可使用其自己的手段或是遵照宪章的规定采取行动;对于用于军事用途的探月行为具体该如何归责也十分模糊,只是强调要和平解决争端,这些泛泛的规定无法对具体的探月活动给予有效地管理和规制。
再次,《登记公约》对防止月球非军事化方面也比较笼统,存在很大缺陷。《登记公约》要求对月球物体的情报登记入册,但只需要提供月球物体的一般功能[6],这样,缔约国通常不会提供完整的月球物体活动情报,会隐报月球物体的军事用途,而且,对登记的时间要求不明确,这不利于国际社会及时进行了解和监督。另外,虽然联合国大会于1979年12月5日通过了《月球协定》,但到目前为止缔约国仅有13个,并且主要空间大国几乎无一签署该协定,因此其约束力较弱,实施困难。
3 实现月球非军事化的国际法路径
如上所述,在实现月球非军事化方面,现有的国际法规范存在诸多问题。要通过修改《外空条约》,弥补月球非军事化的漏洞太过困难,而且《外空条约》是全面的、概括性较强的外空领域的“宪法”,因而在解决具体问题时,制定或修改与之相一致的具体性规范更为合适。另外,抛开《月球协定》重新制定新的国际条约规制月球的非军事化,其前景也并不乐观[7]。当前,《月球协定》作为人类探索和利用月球的唯一专门条约,对于指导国际社会和平利用月球具有十分重要的作用。因此,各国仍需在《月球协定》的框架下,通过完善《月球协定》弥补相关国际法的漏洞。这样既可维护《月球协定》在月球非军事化方面已经取得的成果,也不需要大费周章谈判起草新条约,这才是月球非军事化的现实途径。
3.1在《月球协定》中明确“和平目的”的含义
在外层空间军事利用伊始,国际社会就非常关注为“和平目的”利用外空,“和平目的”的字眼频频出现在国际空间立法中,但是“和平目的”却仅停留在原则性的意义上,没有得到正面定义。
“和平目的”的模糊性问题,导致具有空间军事能力的空间大国按照“非侵略性”在其国内空间立法和空间政策中对“和平目的”自行解释,主张“凡有关外层空间法所没有禁止的军事活动,都属于‘和平目的’利用外空的范畴”[8],并以此为依据加快了外空军事利用的步伐,甚至在做部署空间武器的准备。为了阻止这种局面长期存在下去,在《月球协定》中应明确,“和平目的”就是非军事目的,即禁止在月球进行一切军事活动,无论是攻击性的还是防御性的军事活动都是违背“和平目的”的。这样就可以使与月球非军事化相关的国际法律制度不再面临有关国家国内空间立法及政策的侵蚀。
3.2引导建立透明与信任措施,完善月球物体登记制度
要继续重视外空“透明与建立信任措施”[9]在维护外空安全方面的积极作用,推动“透明与建立信任措施”在月球上的实践。在参与联合国外空“透明与建立信任措施”(TCBMs)政府专家组(GGE)相关工作中,面对以美国为代表的有关国家的阻挠,要努力引导月球透明与信任措施的建立,加强国际合作,共同防止月球军事化态势的出现。透明和建立信任措施不具有法律约束力,不能弥补现有法律文件存在的漏洞,不能取代法律规范的地位,但是它仍然是实现月球非军事化的过渡措施和有益补充[10]。
月球物体登记制度的完善,能提高月球活动的公开性和透明性,对防止和抑制月球军事化有积极作用。《月球协定》规定了各国对探月活动的一般情报进行通告以及月球物体的透明开放原则,但仍没有解决《登记公约》的问题。因此,要完善月球物体登记制度,确保月球被用于和平目的,《月球协定》应当做到以下2点:一是要按照具体的标准要求各国细化登记内容,提供完整的月球物体活动情况,在发射前就进行登记,并明确不按规定登记的责任以及责任追究办法;二是对已经发射到月球的物体还要进一步监管,规定缔约国对透明开放原则的具体落实措施,其他缔约国对和平探索和利用月球的具体监督措施,以及对不落实透明开放原则和军事化利用月球行为的责任追究措施等等。
3.3积极推动《月球协定》的广泛缔结
党的十八大提出要“高度关注海洋、太空、网络空间安全”,“参与地区和国际安全事务,在国际政治和安全领域发挥积极作用”。我国作为联合国常任理事国,是推动世界多极化发展的重要一极,随着我国探月活动的深入,应当把握时机,争夺建立月球非军事化机制的话语权,充分发挥联合国外空委等国际组织的作用,积极推动《月球协定》的广泛缔结。根据《月球协定》的规定,关于月球的条款适用于太阳系内、地球以外的其他天体,因此,担心未来探测和利用火星等其他天体的活动受到限制,是美国等空间强国拒绝接受《月球协定》的一个重要原因。而国际社会对《月球协定》第11条关于“人类共同继承财产原则”[11]的异议,是《月球协定》不能被广泛接受的最主要问题。
要解决这一问题,可以借鉴《联合国海洋法公约》得到广泛批准的经验。《联合国海洋法公约》经过168个国家长达9年的谈判,于1982年被签署,但截至1991年11月24日,只有51个国家和实体批准了该公约。主要原因也是对第11部分“人类共同继承财产原则”的异议,1994年第48届联合国大会通过了协定和决议,对第11部分进行了修正,该公约便得到广泛批准[12]。
4 结论
作为全人类的共同财产,月球的非军事化至关重要。规范月球非军事化的《外空条约》《月球协定》等法律文件具有积极意义。在当前国际法律规范明显滞后的现实形势下,为了确保探月行动的非军事化,比较可行的路径应当是:在《月球协定》中明确“和平目的”的含义;建立完整的月球物体登记制度;积极推动《月球协定》的广泛缔结,以构建一个全面、有约束力的月球非军事化法律制度。
参考文献:
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