南海争端包括岛屿主权争端和海域划界争端两个方面。较之于岛屿主权来说,海域划界争端开始的较晚,海洋权利的内容也更加多样化。这一方面是由于岛礁主权归属没有确定,使得各方在领土主权基础上所主张的海洋权利具有很大的不确定性。
另一方面是由于1982年颁布的《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)赋予了沿海各国广泛的权利,但是对于冲突的权利并没有作出明确具体的协调规则。各国都充分利用《海洋法公约》的相关条款,最大限度地主张自己的海洋权利。在有限的海域范围,海洋权利的冲突不可避免。在南海这个存在新旧权利冲突且《海洋法公约》制度无法解决各国权利冲突的大背景下,关键日期是否可以在海域划界中适用?我们又应该采取何种对策?这些都是本文将要着重研究的内容。
一、关键日期的法律内涵
关键日期是判断法律关系冻结的时间点。它是有排他性的、终结性的。关键日期一旦确定,就表明“在该日期,时间被认为是停止了的。其后发生的任何事情都不能改变那时存在的情况。无论那时的情况如何,它在法律上被认为是仍然存在的,并且各方的权利受它的支配”。
要确定一个关键日期,就要弄清楚争端是何时发生的,与争端相关的重大、实质的事实有哪些,何时双方所采取的法律立场已经明显的分化,且具有不可调和性,同时具有可以被诉诸法律手段解决的可能性,可以被作为一种“诉讼标的”(objects of liti-gation)。(选择关键日期)基本目的是……确保在考虑案件所有情势的情况下,根据正义和公平原则裁决争端……关键日期概念意在使每个当事国的真正依据得到公正对待。
关键日期确定了一种规则,它设定了一个期间(span of time),在这个期间为了完善和固化争端双方的权利,创权性的事件(right-creating facts)是有效的。评判各种经历过“历史”的权利,我们需要解决的是用变化的法律判断各自掌握的时间范围。
要理清权利,我们必须将持续的冲突分节分块地放入各自存在的历史中进行考量,厘清法律关系及其发生的变化,这样才能最终确定其归属。
二、关键日期在南海海域划界中适用的法律分析
在领土主权和海洋权益的获得上,应该说既有国家实践的发展,如先占、有效占领、传统捕鱼权等;同时也有国家在短时间内,通过条约的方式迅速发展,并且得到认可和接受的国际法规则,如大陆架制度、专属经济区制度等。不同权利形成的时间不同,调整的法律内容有异,那么必然会存在权利的冲突。
一方面,在权利的获得上,不应具有法律的溯及力且不得影响既得权的一般法律原则。它意味着已经获得的权利应受到尊重,或更准确地讲,法律关系应保持其原来的性质和效果。这是因为法律具有权威性,每一个为了获得权利而根据现行法律实施行为的人,都能够期待其法律行为在将来继续具有法律效力。从国际法层面上说,由于主权权利具有历史性、持续性、永久性等不同于个人权利的特征,使得国家既得权的保护具有更重要的意义。但它也不是不受限制的,体现在对于过时国际法律原则的摒弃,绝对主权原则的限制等。另一方面,从权利的存在来说,国际法的约束力来源于国际社会的共同意志或者意志的协调,但是这种意志也受到不断发展的法律的制约。因此,在任何时候我们都不能认为权利本身能够持续行使至将来每一个时代。
这两种权利规则,肯定了国家权利的基础性和延续性。虽然法律会发生变化,但是从国际法上已经获得的权利是得到肯定的,也决定了对于国际法这种碎片化、多样化的法律体系来说,我们也要随着时代的变化不断满足其发展的需要。由于《海洋法公约》并没有创设完整的法律规则,权利冲突不可避免。在面对冲突的海洋权利、传统的捕鱼权、历史性权利等问题时,这些权利因长期存在应该受到尊重,当这些权利与新兴的专属经济区、大陆架权利冲突的时候,确定一个关键日期有利于我们更加公平地分析海洋权利,以实现公平划界。关键日期规则提供了一个时间的点,作为检验或者选择相关事实、判定案件性质的试金石,它可以有效地整理出整个法律关系的核心。
三、南海海域划界争端中的关键日期难以确立
较之于岛屿主权争端来说,海洋权利争端开始较晚,无论是从国际司法机构的案例,还是南海海域争端的现实,要想在南海海域划界中确定关键日期都是非常困难的。
(一)国际司法判例对关键日期在海域划界中鲜有适用
按照前文的分析,在海洋权利上有传统权利与新兴权利的冲突。《海洋法公约》并不涉及解决领土归属的问题,而是以自己的方式创设权利,它主要调整与领土相邻接水域的法律性质问题。《海洋法公约》并没有规制海洋法领域的全部,习惯国际法仍然是调整海洋权利不可忽视的规则。既有权利继续存在,新兴权利主张也得到尊重。因而,在海域争端中存在权利的冲突,就应有关键日期适用的可能性。
但是从现实角度分析,关键日期的法律内涵是在领土主权争端的国际司法案件中逐步明确和深化的,在海域划界中适用关键日期的国际法案例很少。
在帕尔马斯岛仲裁案、明基艾尔和艾克里荷斯群岛案、新加坡和马来西亚白礁岛、中岩礁、南礁主权争议案中,关键日期都曾在案件中被讨论。其中,在尼加拉瓜和洪都拉斯在加勒比海的领土和海洋边界争端中,国际法院区分了岛屿归属与海域划界的关键日期。在关键日期的确定上,国际法院分析了洪都拉斯和尼加拉瓜不同的主张,并结合双方外交换文和一系列持续性行为的强度,最终判定了海洋边界争端的关键日期。在关键日期的作用上,国际法院认为其重要意义在于确认有效统治的分界线,但并没有在海域划界中发挥实际作用。在尼加拉瓜和哥伦比亚领土和海洋争端案中,关键日期是作为有效控制原则的一个方面,在领土争端中得到了讨论,而在海域划界上,关键日期并没有发挥实质性作用。所以在海域划界问题上,裁判重点在于寻找一种合理的划界方法。
(二)海域划界司法判例中关键日期鲜有适用的原因
关键日期并没有在海域划界中发挥实质作用,主要是由以下原因决定的:(1)各国主张海洋权利主要是在1945年杜鲁门公告以后。与领土主权相比,海洋权利兴起和主张的历史较短。在各方主张的判断上并没有大量历史证据的存在,可能并不需要划分一个区分双方行为效力的关键日期。(2)各国在海洋权利的主张上具有相似性。各国主要是基于《海洋法公约》规定的权利或者是习惯国际法的权利,来主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架。它们在主张的法律依据、判断标准上存在一致性。而领土主权存在差异性,主张的法律依据存在多样性,判断标准上并不统一,所以并没有确定一个关键日期来分割法律关系以作评判。(3)领土主权与海洋权利属性不同。领土主权具有不可分割性、排他性,而海岸线相向或者相邻的海域存在权利的冲突是不可避免的。在这种情形下,我们需要判断的是如何协调这种平等的权利,如何进行海域的划分,重于判定其主权属性。在海洋权益中,彼此之间的协调和退让不可避免,但在领土主权中情况则不是这样。
在南海海域划界争端中,由于海洋权利不同于领土主权与生俱来的属性,其被探讨的可能性及在法律适用上的影响,不可能有领土主权那么大。
(三)中国在南海权利主张的模糊性
要确定一个最终的关键日期,就要确定从何时起双方法律立场已经明显的分化、不可调和,并采取了最终的法律主张。中国政府对海洋权益的主张一直是比较模糊的。
1958年以前,中国所做出的声明几乎都是关于群岛主权的。直到1958年9月4日,《中华人民共和国关于领海的声明》宣布了将12海里领海宽度适用于包括西沙、南沙等岛屿,明确规定了直线基线法和12海里的领海宽度同样适用于南海诸岛。
1996年5月15日,中国在批准《海洋法公约》时,重申了《中华人民共和国领海及毗连区法》的规定,同时公布了中国领海的部分基线和西沙群岛的领海基线。
1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》保留了历史性权利。中国政府的立法措施进一步表明了对所有中国海域海洋权利的主张,南沙群岛是其中重要的一部分,同样适用相关规定。
2009年5月6日,马来西亚和越南向大陆架界限委员会提交了200海里以外大陆架的法律文件,将包括中国南沙群岛在内的南海南部大片海域作为两国共同的外大陆架声明。第二天,中国政府提出外交照会,声明中国对南海海域的岛屿享有无可争辩的主权,对于邻近海域、海床和底土享有主权权利和管辖权。中国第一次在官方声明中附上了南海U形线的地图。而菲律宾于2011年4月5日提出外交照会,主张卡拉延群岛构成菲律宾领土的组成部分,菲律宾享有在《海洋法公约》第121条规定的赋予卡拉延群岛附近水域及相关地理事物水域的主权和管辖权,中国的九段线主张缺乏法律基础。
2011年4月14日,中国政府完全再次重申了2009年5月7日照会中关于岛屿主权和海洋权利的声明,并且进一步指出:“按照《海洋法公约》、1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》、1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》的有关规定,中国南沙群岛拥有领海、专属经济区和大陆架”。
中国在南海海域权利主张的另一个不可忽视的方面体现在南海U形线。对我国南海U形线的主张,官方并没有明确的说明,只有学界对九段线有一些讨论。其主要观点有:历史性权利线、历史性水域线、疆域线、岛屿归属线、传统海疆线等。高之国、贾兵兵在《美国国际法杂志》上刊登的有关南海九段线的文章就从南海九段线的确立历史、法律地位及法律内涵三个方面进行了阐述,将九段线的确立目的和法律地位概括为主权和管辖权。九段线包括主张领土权利和历史性权利,并将具体内涵归纳为三个方面:(1)代表了中国享有九段线以内的岛屿及其他海洋事物的主权,并在《海洋法公约》的规定之下,对这些岛礁邻近水域、海床、底土上享有主权、主权权利和管辖权;(2)保留了中国在九段线内的水域及大陆架上进行渔业活动、航行及油气开发等海事活动的历史性权利;(3)为潜在的海洋划界活动,预留了剩余性功能权利。
应该说无论是从立法还是南海九段线的官方立场而言,我国对南海海洋权利的主张并不是完全明确和具体的。虽然我国主张对南海九段线以内享有主权权利、管辖权或者历史性权利,但是这些权利所享有的具体相关海域范围在哪里,经纬度如何,与相关国家具体权利冲突的海域范围,都缺乏确实、具体的说明。而缺乏的这些内容,很难说明我国在南海海域形成了具体的、最后的法律立场。这为确立南海海域划界争端的关键日期带来了很大的困难。
四、几点建议
通过上述分析,笔者认为在南海海域划界争端中关键日期是难以确定的。因此,针对南海海域的划界问题,笔者提出以下几点建议:
首先,区分南沙群岛岛礁主权和海域划界争端的关键日期。南沙群岛岛礁的归属,属于领土主权归属的范畴,岛礁主权的确定更加有利于我们主张海洋权利。关键日期在南沙群岛岛礁上有充分的适用空间和必要性,而海域划界争端关键日期难以确定,因此将两者分开十分有必要。
其次,推进我国与周边国家在争议海域的共同开发。这不仅可以促进资源的开发,也可以为我国与相关争端国的海洋划界奠定基础。中国政府一直积极在推进共同开发的政策,并且取得了初步的进展。“只要相关争端国之间共同开发的模式达成一致,南海长期的和平稳定毫无疑问会得到保证,共同开发也会引导该地区领土和海洋争端最终解决向积极的方向发展。”
再次,加强海域划界方法的研究,制定南海海域的划界方案。沿海国均按照《海洋法公约》主张最大范围的海洋权利,因而在有限的海域范围内国家间海洋权利的冲突在所难免。国家之间的海域划界争端重在寻找公平合理、双方接受的划界方案。因此,我们明确自己在南海海域主张的同时也要加强研究最佳的划界方案,为最终的南海划界做好准备。
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