近年来，国际旅游业快速增长。根据世界旅游组织发布的统计报告显示，2013年全球跨境游客达到10.87亿人次，与2012年相比增长5%。国际旅游业目前已经成为全球最大的经济部门之一，全球每12个人中就有1人在旅游部门就业，其产出占全球服务出口的30％。国际旅游业已经成为各国政府促进经济增长的支柱产业之一，领跑各国经济发展、出口与就业增长。随着国际旅游业的井喷式发展，跨境游客权益遭受侵害以及危及旅游消费者人身安全的紧急事件不断发生。如何运用国际合作机制，加强对跨境游客权益的保护，是各国发展国际旅游业亟待解决的问题之一。
一、跨境游客权益保护国际合作的根本动因
（一）各国法律制度的差异
跨境游客权益保护之所以必须走国际合作之路，内在动因之一是各国法律制度的差异性。相较国内旅游，跨境旅游涉及法律关系较为复杂，从合同签订到合同履行，从交通、游览、住宿、餐饮、娱乐到购物的任何一个环节都可能涉及不同国家的法律。既存在跨境游客来源国与旅游地国基于双边或多边条约产生的法律关系，也包括跨境游客与旅游服务提供者之间的各种涉外民商事法律关系。
由于各国法律制度各不相同，从跨境旅游相关基本概念的界定到实体权利义务内容再到权益保护的具体程序，都存在差异，必然会产生各种各样的冲突。基于跨境旅游关系的复杂性，这些冲突一旦产生，跨境游客权益不能得到有效及时的救济，不仅导致社会和经济效率的低下，而且有可能对国家之间的涉外民商事交往产生重大负面影响，进而从根本上制约跨境旅游业的发展。
（二）跨境游客地位的弱势
跨境游客的弱势地位是其权益极易受到侵害的直接原因。其弱势主要表现在以下方面。第一，跨境游客对旅游服务提供方有很强的依赖性。尤其在包价旅游中，游客对于游玩景点、食宿、购物地点等服务项目的选择权极小，加之语言不通及对当地自然环境和社会制度的陌生，都导致跨境游客过度依赖服务提供方，导致弱势地位的产生。第二，跨境游客的经济地位处于弱势。在跨境旅游服务关系中，游客和旅游相关服务提供者的经济力量对比悬殊，从经济实力、经济地位上来看，游客都处于弱势地位。一旦发生纠纷，权益受损的普遍是游客，在维权过程中，跨境游客付出的成本要远高于旅游服务提供者，尤其是采用跨境诉讼方式，更是得不偿失。第三，跨境游客语言不通及国际法律知识欠缺。跨境旅游与境内旅游最大的不同在于各种关系都存在涉外因素，一旦发生纠纷，游客即使具有很强的经济实力及维权意识，也普遍会基于语言不通、对国际规则及他国法律制度的陌生等因素放弃维权。
（三）现有救济方式的低效
各国针对跨境游客权益受侵害而产生的跨境旅游纠纷的救济方式主要包括投诉、跨境诉讼和仲裁等。可受理跨境旅游投诉的机构一般有三类：
一是旅游行政管理部门，二是消费者保护组织，三是旅游行业自律性组织。由于各国行政管理机构、消费者保护组织与旅游行业自律性组织的设置、处理投诉的程序及工作效率均存在差异，加之语言不通与信息不对称，投诉在跨境游客权益保护方面所起作用非常有限，效果也因国家重视程度的不同存在很大差异。跨境诉讼则涉及管辖权确定、冲突规范适用、准据法选择、外国法查明、境外送达取证以及涉外民事判决承认和执行等环节。繁杂的程序、高昂的费用意味着跨境诉讼对保护跨境游客个人权益来说极为低效，对跨境旅游业从业一方来说成本也较高。仲裁作为解纷方式在旅游合同中较为常见，因违约导致跨境游客权益被侵害，游客可在旅游结束回国后适用事先约定的仲裁程序来维护自身权益，与投诉和诉讼相比，仲裁较为快捷、便利、高效。但仲裁中要完成事实与责任的认定，游客在境外旅游发生纠纷时大多不具备保存证据的意识和外部条件，这就导致回国仲裁时难以举证，最终无奈承担举证不能的不利后果。跨境游客在权益受侵害后，即使知道可采取以上几种救济方式维护自身权益，但基于语言不通、时间成本以及经济成本较高等因素，大部分选择放弃维权，更有甚者根本不知可采取何种方式维护自身权益。从实践来看，现有的救济方式很难起到有效保护跨境游客权益的作用。
越来越多样化的出游方式，使得跨境旅游消费已形成错综复杂的涉外法律关系网络，仅仅依靠跨境旅游的始发地或到访地的条块分割的保护体系对游客进行保护，已不能满足现实发展的需要，跨境游客权益保护必须走国际合作之路。各国不仅应向在与其文化、法律和语言均不同的异国旅行的跨境游客提供信息和多方援助，更要保证跨境游客在旅游地国有权参与诉讼，避免外国游客遭受歧视，确保相关法律保护制度的实施。
二、跨境游客权益保护的现有国际立法和区域组织合作经验
（一）跨境游客权益保护的现有国际性文件
随着国际旅游业的发展，国际旅游逐渐进入了国际法学界的视野，并出现了将国际旅游法律法典化的初步尝试。在国际统一私法协会推动下，1970年和1978年分别通过了《关于旅游合同国际公约草案》和《关于旅馆合同的国际协定草案》，但由于各种因素，两部公约草案最终并未生效。此后，国际社会对游客的保护从软法机制入手，由国际立法层面转向了政策层面。1980年，由世界旅游组织发起的世界旅游大会通过了著名的《马尼拉世界旅游宣言》，确认旅游是人人享有的权利，并明确了旅游的法律概念。1985年，世界旅游组织通过了《旅游权利法案》，进一步细化了旅游权的内容，并要求各国应采取预防和保护措施，确保旅游者人身和财产安全，不得对游客采取歧视性措施，保证旅游者及时得到行政和法律方面的服务，确保其及时与本国领事代表联系并使用国内和国际的公共通讯设施。1999年，世界旅游组织通过了《全球旅游伦理规范》。2001年，该规范被联合国一般委员会通过，其中包含了旅游者和旅游从业者的权利、不歧视原则、可持续发展原则等内容。以上包含游客权益保护内容的国际文件并不具有国际法的强行性效力，皆属于国际法中的软法。软法缺乏法律约束力，或者本质上而言不是法，只是国家愿意遵循的国际道德或政治承诺，仅具有准法律(quasi-law)或类似法律( law-like) 的性质。
（二）区域组织关于跨境游客权益保护合作的有益经验
1. 欧盟
欧盟是法律制度一体化程度最高的区域组织。
欧盟的跨境旅游业立法堪称世界国际旅游统一立法的楷模。1990年通过的《欧共体关于包价旅游、包价度假和包价旅行指令》（以下简称《包价旅游指令》）是欧盟关于旅游业最重要、内容最丰富的法律文件。该指令的目的在于统一欧盟各成员国之间关于包价旅游的法律规定，从而消除法律差异引起的冲突，建立旅游服务的共同标准，防止旅游经营者垄断地位，保证公平竞争，从而加强对旅游消费者的保护，促进旅游业的整体发展。《包价旅游指令》对于欧盟成员国具有国际法的强行效力，各成员国在国内法中必须贯彻该指令。该指令的实施对于推动整个欧洲跨境旅游的立法统一起到了巨大的作用，对其他非欧盟成员国的旅游立法也起到一定的示范效用。欧盟将旅游者作为消费者进行保护，在《包价旅游指令》中对旅游者的权利、权利转让、对旅游者的援助和帮助、旅游合同的订立、变更和撤销的法律后果、旅游经营者的责任以及旅游纠纷的有效解决等方面都有详细的规定。这种具有强行性效力的统一规定，使得跨境游客权益不论在哪一成员国都能得到同等保护，这对于欧盟成员国之间的跨境旅游具有非常强大的保障和促进作用。
根据2004年的消费者合作保护规则（the Reg-ulation on Consumer Protection Cooperation），欧盟从2007年开始建立一个欧盟范围内的消费执法机关，此机关拥有调查权和执行权。欧洲消费保护网络提供免费的消费咨询和帮助，不仅提供书面帮助，而且在必要时还无偿提供一名专家帮助解决针对欧盟的投诉。这一系统可以及时解决跨境旅游纠纷，有效避免跨境诉讼的发生，及时保护跨境游客作为消费者的利益。2012年伦敦奥运会期间这一消费者保护体系被证明非常有效，在保护消费者利益方面起到了很大的作用，但是这一体系目前只能适用于在欧洲有住所的消费者或者是在欧洲旅游的游客。2012年2月，为了加强对消费者保护的力度，推动消费、提升内需、拉动经济，欧洲议会召开公众听证会，就欧委会新修订的消费者权益保护提案进行了讨论。一些欧洲消费者组织代表认为欧盟法规体系应在以下方面得到加强：一是强化各成员国监管机构之间的联合执法，并将执法范围扩大到非欧盟国家；二是更加重视消费者反馈的意见和信息；三是推动改进现有预警系统，提高公众参与度。
2. 南方共同市场
南方共同市场简称南共市，由巴西、阿根廷、乌拉圭和巴拉圭等4个成员国以及智利和玻利维亚两个联系国组成，是南美地区最大的经济一体化组织，也是世界上第一个完全由发展中国家组成的共同市场，目前已成为世界第四大经济集团。巴西是南共市中经济最为发达的国家，其旅游业久负盛名，为世界十大旅游创汇国之一。对于跨境游客权益保护的合作方面，南共市创建了两种有效的机制，一是2005年签订的行政合作协议，二是2012年设立的专门保护游客和消费者的专家联合委员会。
通过这两个举措，超过80%的旅游或消费争议都可以通过国家联合执法机关的介入加以解决，并且确保跨境游客能够以自己的语言进行投诉和获得更多的信息帮助。针对发生在巴西境内的跨境消费纠纷和小额诉讼案件，巴西行政和司法系统在机场提供24小时快速调解。这些举措均能快速有效地解决跨境旅游纠纷，避免发生成本高昂的跨境诉讼，最大限度保护跨境旅游消费者的权益。
三、跨境游客权益保护国际合作的新动向
由于跨境旅游关系的复杂性，致其牵涉涉外法律制度的众多方面，加之旅游业在各国实体经济中地位日渐显要，基于不同利益需求及战略考量，短期内各国很难在实体法方面达成一致。跨境游客保护国际合作迫在眉睫的现实需求也促使各国不断思考如何在提升自身竞争力的同时，实现共同利益最大化。巴西已于2013年向海牙国际私法会议提出《合作保护跨境游客和访客公约草案》，建议海牙国际私法会议在跨境游客保护方面发挥积极作用；世界旅游组织正在研讨《游客消费者和旅游服务提供者保护公约草案》。在目前国际形势之下，符合各方利益需求的最佳选择就是在全球范围内建立一个网络体系以加强国际合作和多方协助，共同促进和实现对跨境游客的实体保护。
（一）海牙国际私法会议《合作保护跨境游客和访客公约草案》
2012年美洲国际私法协会在里约热内卢召开会议，对游客消费者的保护进行了详尽的研究后得出结论，应给予处于弱势地位的跨境游客以特殊保护，并建议海牙国际私法会议在建立跨境游客保护全球机制方面展开更多的研究。2013年4月，美洲国际私法协会举行会议建议海牙国际私法会议将跨境游客保护问题列入议程，美国、澳大利亚、俄罗斯、阿根廷、乌拉圭、墨西哥、南非以及中国等国参会代表均认为合作保护跨境游客权益问题是及其重要的，应将巴西的建议草案列入海牙国际私法会议议程。随后，巴西向海牙国际私法会议提交了《合作保护跨境游客和访客公约草案》，草案建议主要包含以下内容。
第一，统一跨境游客或访客的定义。建议草案规定，跨境游客或访客是指惯常居所在某一缔约国的任何人旅行至一目的地，或至某一外国短暂旅行或在某一时间因休闲、事务、会议，或因宗教、教育目的或其他个人原因但并非是因旅行地国居民雇佣，而离开其惯常居所地国身处某一外国的人，无需考虑游客在旅行地停留期间的长短，一日游、短途旅行、过夜访客、所有种类的非永久性留学生均包括在内。
第二，统一消费者的认定标准，不得歧视。草案建议由缔约国指派的中央机关和主管部门负责执行消费者权益保护法，并且应相互合作不得有任何歧视。缔约国不论是作为旅游地国，或是跨境游客在权益受侵害时的所处国，都应将游客视为消费者，不得有任何歧视，并依照本国的法律规定，向跨境游客或访客提供行政和司法救助。
第三，建立中央机关合作机制。建议草案规定缔约国应指定中央机关和主管部门，负责跨境游客或访客保护的国际合作职责。中央机关是指缔约国的官员、公共权力机构或联络处，专门负责协调公约履行；主管部门是指主管行政部门或司法机关，可为援助游客或访客作出请求或者接收请求的部门或机关。
第四，明确规定缔约国中央机关的义务。建议草案分别规定了旅游地国和游客或访客的惯常居所地国中央机关在保护跨境游客或访客权益方面的义务。旅游地国中央机关应向游客或访客提供咨询、信息和援助。旅游地国应按照本国保护消费者权利的规定向跨境游客或访客提供帮助，向其提供调解，允许其在旅行地国参与小额诉讼、远程诉讼。跨境游客或访客的惯常居所地国中央机关应向游客或访客或者受访国中央机关提供法律咨询或协助，当游客或访客回国后，应向游客提供数据复制件，运用本国已建立的相互援助、获取证据、远程诉讼以及强制执行等各种渠道来帮助跨境游客或访客。
第五，明确规定缔约国应向游客或访客提供的具体行政和司法救助措施。建议草案规定，缔约国作为旅游地国对跨境游客或访客不应有任何歧视，应采取一切可能的措施直接或间接向游客或访客提供有关其权利及在旅游地国停留期间可能采取的法律措施的相关信息或咨询；指示地区主管部门根据本国法律规定处理投诉；帮助跨境游客或访客联系消费者权益保护部门、小额诉讼法庭或者免费的法律服务网络；负责登记投诉，在5年内保管数据，并与其他缔约国负责消费者权益保护的机关合作。缔约国作为跨境游客或访客的住所地国或惯常居所地国的消费者保护机关或者司法机关，应及时向旅游地国提供以下信息：关于消费者和跨境游客或访客合法权益的交互信息；用其他语言获得信息和援助的渠道和服务信息；中央机关应设置专门救助处于困境的跨境游客或访客的网站或者联系电话；公布有关行政部门和小额诉讼法庭的地址，以及国家或地区注册的替代性纠纷解决机构的相关信息。
（二）世界旅游组织《游客消费者和旅游服务提供者保护公约草案》
世界旅游组织2010年设立工作组，起草专门针对紧急情况下《游客消费者和旅游服务提供者保护公约草案》，目前正在讨论修改《草案三》。公约制定的主要目的是明确在紧急情况下，客源国、旅游目的地国、旅游组织者所在国以及旅游服务提供者和组织者的救助义务以及国际协助与合作义务。
公约草案要求在游客发生紧急情况后，目的地国不仅要即刻对旅游消费者采取应急保护措施，还要立即与客源国开展国际合作与协助，共同保护跨境旅游消费者的权益。目的地国的国际协助与合作义务主要包括告知客源国相关信息，如紧急状况具体情形、事件发生地理位置、伤亡数据、游客所处位置、已采取救援措施及其效果等数据；为客源国共同参与救援提供协助与合作，如为客源国参与紧急救援的官员、技术人员以及医疗人员提供帮助，协助其及时顺利入境和停留，为其共同保护跨境旅游消费者提供便利与合作。公约草案还要求缔约国向世界旅游组织秘书处提供缔约国应对紧急突发情况的机关、组织或机构的联系方式，并在此信息发生变更时及时通知该秘书处，保证联系渠道的有效和通畅。
公约草案中虽然规定了紧急情况发生后缔约国之间对跨境旅游消费者救援的国际合作义务，但对缔约国之间的紧急救助合作机制并未做明确规定，没有明确指定合作机制具体由跨境旅游目的地国与客源国的何种机关履行。这就可能导致在紧急情况发生后，缔约国之间在紧急救援国际合作中产生不协调，无法对处于危急状况的跨境游客消费者实施及时有效的救援。在这方面，《游客消费者和旅游服务提供者保护公约草案》可参考《合作保护跨境游客和访客公约草案》中明确规定的缔约国“中央机关”合作机制。中央机关合作制目前已被海牙国际私法会议多部公约所采用x，中央机关合作机制已成为目前国际民商事司法与行政合作最为重要和最为常用的方法。随着中央机关合作机制被广泛采用，中央机关的功能也趋于多样化，从作为传递请求的联系途径开始，到现在具有促进相互合作、直接处理申请、教育普通公众等多重功能。
旅游是人的一项基本权利，出境旅游度假日益成为人们普遍的生活休闲方式，如何运用国际合作保护跨境游客权益，已成为跨境旅游业可持续发展必须着力解决的问题。目前跨境旅游领域，由于各国利益关系错综交织、法律制度各不相同，短期内要在冲突法和实体法方面取得一致颇为困难。但跨境游客出入境需求日益增长，现实冲突与纠纷客观存在，要想解决好这一现实矛盾，促进跨境旅游业的可持续发展，建立跨境游客权益保护的国际司法和行政合作机制是当前国际形势下的有效途径。
