摘 要： 联合国经济制裁通常以安理会决议的形式出现,安理会决议具有法律效力,各国有义务全面、严格地执行安理会决议。安理会决议应当遵循《联合国宪章》的宗旨及原则,不得与一般国际法强制规律相抵触。当一国出现严重侵犯人权的罪行并怠于履行人权保护义务时,安理会可以代表国际社会对其采取保障人权的必要措施。联合国制裁经历了从“传统制裁”到“聪明制裁”的转变。由于缺少对公正审判权的保护,各国执行“聪明制裁”面临选择困境。针对“聪明制裁”可能引发的人权危机,有必要从制度设计层面入手,明确安理会决议的授权范围,完善“和平之威胁”的判断标准,加强对各国执行安理会决议的监督与审查,保障制裁对象的公正审判权,建立多元化的人权保护救济渠道。在联合国经济制裁中加强人权保护,有利于积极应对国际安全形势变化,有利于促进和平解决国际争端,有利于推动构建人类命运共同体。
关键词： 联合国经济制裁; 安理会决议; 人权保护; “聪明制裁”;
Abstract： UN Economic Sanctions usually take the form of Security Council resolutions, which have legal effect, and all countries have the obligation to implement them comprehensively and strictly. Security Council Resolutions should abide by the purposes and principles of the United Nations Charter and should not conflict with the rule of Jus Cogens. When a country commits serious human rights violations and neglects to fulfil its obligations to protect human rights, the Security Council can take necessary measures against it on behalf of the international community. UN sanctions have experienced a shift from traditional sanctions to “Smart Sanctions”. Due to the lack of protection of fair trial rights, countries are facing a dilemma in choosing to implement “Smart Sanctions”. In view of the possible human rights crisis caused by “Smart Sanctions”, it is necessary to clarify the scope of authorization of Security Council resolutions, improve the criteria for judging “threats to peace”, strengthen the supervision and review of the implementation of Security Council Resolutions, guarantee the fair trial rights of sanctioned persons, and establish diversified channels for human rights protection. It is important to strengthen human rights protection in UN Economic Sanctions, which is conducive to coping with changes in the international security situation, promoting the peaceful settlement of international disputes and promoting the construction of Community of Shared Future for Mankind.
Keyword： UN economic sanctions; security council resolutions; human rights protection; “smart sanctions”;
联合国经济制裁是维持国际和平与安全的重要手段,尊重人权和基本自由是对联合国经济制裁的最低限度要求。在传统国际法上,“诉诸战争”与“谈判磋商”被认为是各国可自由选择的解决国际争端的合法方式。《联合国宪章》则确立了以和平解决国际争端为基本原则的集体安全机制,单独诉诸战争或者使用武力相威胁的方式被认为不合法。经济制裁成为和平解决国际争端的首要方式。当今世界正经历百年未有之大变局,基本人权及人道主义面临前所未有的挑战,在联合国经济制裁中完善集体安全机制、发挥人权保护作用刻不容缓。
一、联合国经济制裁的法律效力
联合国经济制裁通常以安理会决议的形式出现,安理会决议是否具有法律效力,各国是否有义务全面、严格地执行安理会决议,是联合国集体安全职能与人权保护职能的逻辑起点。
(一)安理会决议的效力
根据《联合国宪章》有关规定,安理会可采取临时办法,促请当事国遵行安理会所认为必要或者合适的临时办法以防止情势恶化;可采取非武力措施,局部或者全部停止经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电和其他交通工具,以及断绝外交关系;可采取武力措施,空海陆军示威、封锁及其他军事行动。1安理会决议在本质上属于国际组织的执行机关通过的决议,其法律效力并非来源于一般国际法,而是来源于《联合国宪章》的授予。2有学者认为,“作为国际法第二位渊源的国际组织的决议,其法律拘束力依赖于作为国际法第一位渊源的条约,因而这个国际法第二位渊源实际上可以包括在国际法第一位渊源内。”3还有学者认为,“随着国际社会高度组织化的发展,国际组织的决议,特别是以联合国为代表的普遍性国际组织的决议,也正在成为国际法日益重要的一个辅助渊源。”4虽然安理会决议不属于国际条约的范畴,但可作为国际法的第二位渊源或辅助性渊源,在《联合国宪章》授权范围内为任何国家、实体及个人创设国际法上的权利义务关系。因此,从权力来源看,安理会决议具有法律效力。
(二)安理会决议的执行
根据《联合国宪章》有关规定,各会员国应善意履行其依据宪章所负担的义务;同意依据宪章规定接受并履行安理会决议;通力合作,彼此协助,以执行安理会决议。5根据“条约必须遵守”原则,“凡有效之条约对其各当事国有拘束力,必须由各该国善意履行。”6实践中,为实现制止武装冲突、防止核扩散、反恐怖主义、保护人权等制裁目标,安理会已设立14个制裁执行机制,要求各国实施资产冻结、旅行禁令、军火禁运等制裁措施。例如,安理会通过第1267号、第1989号、第2253号决议,设立伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁委员会,要求各国对列入制裁名单的实体及个人采取制裁措施。7各国申请加入联合国,就意味着向联合国让渡部分主权权力,就必须善意履行《联合国宪章》所规定的条约义务。因此,各国有义务全面、严格地执行安理会决议。
二、人权保护在联合国经济制裁中的重要性
联合国经济制裁的初衷是纠正或者惩罚违反国际法和国际人权的行为,但是滥用经济制裁可能带来严重的人道主义危机,剥夺被制裁国人民的生存权以及经济、社会和文化权利。8为避免滥用经济制裁带来消极社会影响,有必要对联合国人权保护法律体系、保障人权必要措施以及一般国际法强制规律进行研究。
(一)保护基本人权是联合国的一项重要职能
首先,《联合国宪章》确立了人权保护的宗旨及原则。《联合国宪章》序言强调了基本人权、人格尊严与价值以及男女平等等理念;第1条第3款提出了促进和鼓励尊重人权和基本自由的宗旨;第55条和第56条规定了各国承担尊重人权和基本自由的合作义务;第13条第1款、第62条第2款、第68条规定了联合国经社会及人权委员会的职权;第73条、第76条规定了保障公民的政治、经济、社会、教育等权利。其次,《世界人权宣言》确立了人权保护的共同标准。《世界人权宣言》第3条至第21条列举了自由平等、人格尊严等公民权利及政治权利;第22条至第27条列举了各类经济、社会及文化权利。尽管《世界人权宣言》的性质属于联合国大会决议不属于国际条约,其能否作为国际习惯、是否具有法律约束力仍存在争议,但其相关条款经常被各国权威公法学者及司法判例援引,得到了国际社会的广泛认同。最后,专门领域的国际公约确立了人权保护的具体内容。联合国大会通过了9项核心人权公约,9每项公约都设有专门机构监督缔约国的履约情况,有力地推动了消除歧视、禁止酷刑、保护劳工权益、保护妇女儿童权益等人权发展目标的实现。此外,2006年新成立的人权理事会与原有的安理会、经社会地位相同,与《联合国宪章》所确立的和平与安全、经济与社会、人权保护等三大宗旨相吻合。10联合国所承担的人权保护职能范围不断扩大。在众多人权领域的国际条约及国际法律文件中,《世界人权宣言》与《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利及政治权利国际公约》共同构成了“国际人权宪章”。“《联合国宪章》提出人权保护原则,但未明确界定人权与基本自由的概念;《世界人权宣言》把《联合国宪章》中的人权保护原则及内容具体化,但法律效力存在争议;《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利及政治权利国际公约》进一步补充了《世界人权宣言》对人权保护的规定,从而使得对人权保护的规定以及国家对尊重人权的义务有着无可争议的法律效力。”11因此,联合国框架下的人权保护法律体系已基本形成,联合国经济制裁受《联合国宪章》自身条款、“国际人权宪章”以及其他核心人权公约的约束。
(二)对国际罪行采取保障人权必要措施已成为国际惯例
国家主权原则是现代国际法的重要基石,也是《联合国宪章》所确立的基本原则。在主权管辖范围内,国家负有保护本国公民的首要责任,人权保护属于国内事务。但当一国出现严重侵犯人权的罪行且其当局怠于履行人权保护义务、国内人权危机演变为威胁国际和平与安全事件时,安理会可以代表国际社会对其采取保障人权的必要措施。采取保障人权的必要措施不同于“干涉”。根据《联合国宪章》第2条第7款,“联合国及各会员国不干涉在本质上属于任何国家国内管辖的事件,但作为例外,不妨碍安理会依据宪章第七章对威胁国际和平与安全事件的处理。”由此可见,断定对国际和平与安全构成威胁,是安理会采取保障人权必要措施的前提。但是,《联合国宪章》没有规定对国际和平与安全构成威胁的判断标准和适用范围,而是把采取保障人权必要措施的决定权留给了安理会。《联合国宪章》之所以赋予安理会实施人道主义干涉的权力是因为“维持国际和平与安全的责任重大,为实现其目的,有必要克减其他法律原则、制度和规则的要求。”12联合国大会通过多份文件强调,国际社会应当对“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”等严重国际罪行采取集体行动。13在实践中,安理会通常将严重侵犯基本人权的行为断定为对国际和平与安全构成威胁。例如,安理会通过第808号决议表示,“前南斯拉夫境内普遍发生违反国际人道法的行为,包括大规模屠杀和种族清洗,这一局势对国际和平与安全构成威胁。”14安理会通过第955号决议表示,“卢旺达境内广泛发生种族灭绝和其他有计划的、公然违反国际人道法的行为,这一局势对国际和平与安全构成威胁。”15从联合国前南斯拉夫问题国际刑庭、卢旺达问题国际刑庭到国际刑事法院,“对大规模侵犯人权行为的制裁从个案走向常态化。”16因此,严重侵犯基本人权的行为对国际和平与安全构成威胁,安理会可以代表国际社会对其采取保障人权的必要措施。
(三)“基本人权不得克减”已成为一般国际法强制规律
基本人权是每个人所享有的基本权利和自由,它被普遍认为是维护人的尊严所需要的最低限度的人权,是整个人类社会所接受的共同价值。17相较其他人权,基本人权始终处于优先和主导地位。大多数人权公约都赋予缔约国在紧急状态下的义务克减权,但同时强调无论何时基本人权保护义务不得克减。这里的紧急状态通常是指动乱、战争、武装冲突等特殊情况。例如,根据《公民权利及政治权利国际公约》第4条,缔约国在紧急状态下可以减少其在公约下所承担的义务,但不得克减生命权、免受酷刑和有辱人格待遇权、免受使为奴隶或强迫劳役权、免受因无力履行约定义务而被监禁权、免受刑罚追溯权、法律人格权以及思想、良心和宗教自由权等基本人权的保护义务。1969年《维也纳条约法公约》第53条规定,“条约在缔结时与一般国际法强制规律抵触者无效;一般国际法强制规律是指必须为全体国际社会接受、公认为不可损益的国际规则,并且非经同等性质的国际强行法不得予以更改。”联合国成立以来的国际实践表明,国际社会已形成五类被整体接受的国际强行法标准:“一是以反帝国主义为特征的禁止破坏世界和平与安全和侵略战争行为的标准;二是以反殖民主义为特征的禁止剥夺民族自决权的标准;三是以反种族主义为特征的禁止种族灭绝、种族隔离和种族歧视的标准;四是以反国际恐怖主义为特征的禁止空中劫持、恐怖暗杀、武力劫持人质行为的标准;五是以国际人道主义为基础的禁止平时和战时剥夺人格尊严的标准。”18随着国际人权理论与实践的发展演变,《联合国宪章》“国际人权宪章”、核心人权公约确立了保护基本人权的理念、原则、标准,国际法院、国际刑事法院等司法机构形成了大量保护基本人权的判例,核心人权公约专门机构要求各缔约国按期提交人权报告、接受人权审查,保护基本人权已得到国际社会普遍认可和接受。因此,“基本人权不得克减”已成为一般国际法强制规律,实施联合国经济制裁不得违背保护基本人权的价值理念。
三、联合国经济制裁的发展现状及主要问题
在安理会第232号决议19作出之后,安理会对南罗德西亚、伊拉克、朝鲜、伊朗、利比亚等近30个国家实施了经济制裁措施,对列入制裁名单的国家、实体及个人产生了深远影响。随着制裁措施不断升级、范围不断拓展,联合国经济制裁经历了从“传统制裁”到“聪明制裁”的重要转变,但仍面临一些亟待解决的问题与挑战。
(一)“传统制裁”面临的人道主义危机
联合国全面经济制裁(又称“传统制裁”)以特定国家作为整体制裁对象,通过全面限制与该国人员、经贸、资金等往来活动,施加压力促使该国政府转变其内部政策。“传统制裁”有四个特点:“一是将制裁对象视为一个整体,不区分内部群体;二是不加甄别地切断所有经济往来;三是对目标国‘自下而上’施加压力,即从一般民众到决策精英;四是单项惩罚而非双向互动。”20从“传统制裁”产生的实际效果看,由于对目标国打击范围过大,容易造成民众抵制情绪,导致制裁效果大打折扣,引发严重的人道主义危机。一方面,“传统制裁”极易被大国操纵或利用,变相沦为其外交政策工具。例如,1990年伊拉克入侵科威特后,安理会通过第660号、第661号等决议,确认伊拉克入侵科威特对国际和平与安全构成威胁,要求所有国家不得从伊拉克及科威特进口任何商品,不得向伊拉克政府或境内商业组织提供任何资金,不得向伊拉克出口除医疗用品和人道主义食品外的任何商品。21直至2003年美国推翻萨达姆政权后,安理会通过第1483号决议才解除对伊拉克的全面经济制裁。22长达13年的联合国全面经济制裁严重打击了伊拉克的经济社会发展,造成国内食品、药品、医疗设备等人道主义物资短缺,伊拉克民众深受其害,但萨达姆政权倒台并没有实现伊拉克和平稳定的初衷。美国利用安理会决议授权范围不清和制裁界限模糊的漏洞,扩大解释或选择执行安理会决议,使得联合国经济制裁成为美国实现其中东战略的政策工具。另一方面,针对一国发生的严重侵犯基本人权行为,安理会断定是否构成“和平之威胁”非常谨慎,采取保障人权必要措施往往具有滞后性。1994年卢旺达大屠杀发生后,安理会通过第912号决议对其国内暴乱表示谴责和关切,23通过第918号决议确认卢旺达局势对区域内的和平与安全构成威胁并采取行动,24通过第955号决议决定设立一个专门国际法庭,起诉卢旺达境内的种族灭绝和其他严重违反国际人道主义法行为。25但是,安理会没有及时采取保障人权必要措施,导致卢旺达境内的种族冲突事件不断恶化升级。
(二)“聪明制裁”面临的公正审判危机
与“传统制裁”不同,联合国目标制裁(又称“聪明制裁”)将制裁对象明确指向作为政策制定者或不法行为者的个人及实体,同时对食品、药品、医疗设备等人道主义物资进行豁免,以期尽量减少对妇女、儿童、老人等弱势群体和第三方造成的消极影响。26“聪明制裁”在反思“传统制裁”缺陷的基础上发展而来,避免在制裁实施过程中造成严重的人道主义危机,应对国际安全威胁更灵活也更易达成制裁目标,但由于缺少对制裁对象公正审判权的保障机制,“聪明制裁”也存在一些先天不足。在刑事诉讼程序中,保障制裁对象的公正审判权是公认的国际法准则。《世界人权宣言》第10条、第11条提出了公正审判权的共同标准,包括由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯、未经获得辩护和依法证实有罪有权被视为无罪、刑罚不得溯及既往等。《公民权利及政治权利国际公约》第14条规定了公正审判权的主要内容,包括法庭和裁判面前人人平等、未经依法证实被视为无罪、保证最低限度的刑事诉讼权利、保护少年犯、被判有罪者依法复审、终审误判依法赔偿、同一罪名不得再审或处罚等7项权利。此外,《欧洲人权公约》《美洲人权公约》等区域性人权公约都强调了公正审判权的重要性。在联合国“聪明制裁”机制下,安理会制裁委员会做出的列名和除名决定缺少公开透明的法律程序,缺少独立公正的司法监督,制裁对象很难得到申诉、质证及答辩的机会。理论上,由于安理会在国际司法诉讼中享有管辖豁免权,制裁对象难以求助独立的司法机构审查安理会决议。实践中,国际法院对安理会决议的审查一直秉持司法克制,表现出相当程度的谨慎。27在“南非不顾安理会第276(1970)号决议继续留驻纳米比亚(西南非洲)对各国的法律后果的咨询意见”中,国际法院认为,“毫无疑问,法院不享有对联合国机构所做出的决议进行司法审查或者申诉的权力。”28因此,国际法院无法对安理会决议进行有效监督, “聪明制裁”是否“聪明”、能否真正实现人权保护的目标遭遇到前所未有的信任危机。
(三)执行联合国制裁面临的选择困境
《联合国宪章》关于安理会决议的执行标准、实施机制等问题仍留有空白,这给各国执行联合国制裁留下了自由裁量的空间。由于安理会决议具有法律效力,各国有义务全面、严格地执行安理会决议。根据《联合国宪章》第103条规定,“各国在宪章下的义务与任何其他国际条约冲突时,其在宪章下的义务优先。”如果把执行安理会决议理解为在宪章下的义务,那么在其与国际条约冲突时各国应优先执行联合国制裁。在“洛克比空难事件引起的1971年《蒙特利尔公约》的解释和适用问题案”中,国际法院认为,“作为联合国会员国,利比亚和联合王国根据《联合国宪章》第25条有义务接受和执行安理会决议;各缔约方根据《联合国宪章》第103条执行安理会决议的义务,优先于其在包括《蒙特利尔公约》在内的任何其他国际条约下的义务。”29但是,由于对安理会决议缺少司法审查、对制裁对象缺少司法救济,各国执行联合国制裁有可能侵犯制裁对象所应享有的公正审判权。近年来,联合国制裁陷入国内法院司法审查的情况不断增多。在“卡迪案”中,欧洲法院认为,“尊重和保护基本人权是《欧共体条约》所规定的欧盟机构及成员国必须履行的义务,法院可以从基本人权的角度对欧盟行为的合法性进行全面审查。”30在“纳达案”和“阿尔—杜立弥案”中,“欧洲人权法院表达了更清晰的信息,绝不接受没有充分程序保障的制裁措施对《欧洲人权公约》保障的基本人权的限制,包括各国执行安理会制裁决议措施。”31由于“传统制裁”面临人道主义危机,“聪明制裁”又面临公正审判危机,如果制裁对象的基本人权得不到有效保障,执行制裁决议义务与公正审判权就存在冲突可能性,各国执行安理会“聪明制裁”决议将面临选择困境。
四、完善联合国经济制裁与人权保护机制的对策建议
针对联合国经济制裁的发展现状及主要问题,为解决各国执行“聪明制裁”面临的选择困境,有必要从制度设计层面入手,明确安理会决议的授权范围,完善“和平之威胁”的判断标准,加强对各国执行安理会决议的监督与审查,保障制裁对象的公正审判权,建立多元化的人权保护救济渠道。
(一)明确安理会决议的授权范围
在联合国框架下,安理会是多边安全机制的核心。作为联合国组织体系中唯一有权采取强制措施的机构,为实现联合国人权保护目标,安理会可以开展斡旋、调停、干预、制裁、维和等安全行动。根据《联合国宪章》第25条,“各国将维持国际和平与安全的主要职责授予安理会,安理会履行该职责时应遵照联合国的宗旨及原则。”安理会具有鲜明的政治特征,安理会做出决议需要平衡各类国际政治力量。五大常任理事国拥有“一票否决权”,能够对联合国经济制裁措施的制定与实施产生重要影响。但是,《联合国宪章》授权安理会采取制裁措施的范围不清、界限模糊,仅仅进行粗略概括,没有提及具体条款。在实践中,安理会五大常任理事国在涉及自身重大利益的国际事务上较难达成统一意见,安理会决议内容时常被各大国操控,其权威性不断受到质疑。例如,在苏联代表缺席的情况下,美国操纵安理会通过第84号决议,授权成立所谓的“联合国军”,滥用武力出兵朝鲜半岛,严重干涉他国内政。32由此可见,安理会决议的授权范围不明确,权力得不到限制,“违法成本”过低,导致联合国制裁功能缺失,造成了不良的国际示范效应。为达到预防性和惩罚性的经济制裁效果,就必须最大限度地保障制裁对象国公民的基本人权,避免滥用制裁权力造成人道主义危机。因此,针对安理会常任理事国可能存在滥用制裁权力的问题,要明确安理会决议的授权范围和制裁边界,统筹好集体安全与人权保护的关系。一方面,要加强联合国经济制裁的预防性和惩罚性功能,坚持国际法主体必须遵守国际法治的基本原则,避免安理会常任理事国的制裁权力被滥用和扩大。另一方面,我国作为联合国安理会常任理事国,要主动承担与现行国际地位相匹配的国际责任,坚定支持联合国多边安全机制,推动全球治理体制朝着更加公正合理有效的方向发展。
(二)完善“和平之威胁”的判断标准
判断国际争端是否构成“和平之威胁”,不法行为是否应当由国际社会干预,是联合国采取经济制裁和保障人权必要措施的前提。《联合国宪章》第39条规定,“安理会应判断是否存在任何和平之威胁、和平之破坏或者侵略行为,以维持或恢复国际和平及安全。”“9·11”事件后,各类突发性国际事件不断增多,恐怖主义、跨国犯罪、环境污染、公共卫生等非传统安全威胁日趋严重,与传统安全威胁相互交织,国际安全形势正在发生剧烈变化。面对复杂多变的国际安全形势,一国基于保护重要国家利益或者维护国际共同利益的需要,对域外不法行为采取反制措施或者非武力制裁措施,有助于及时制止国际不法行为,为采取保障人权必要措施创造有利条件。但是,实施制裁措施需要满足必要性和相称性条件,如果其目的是侵略、遏制或者强迫他国就范,则违背了主权平等、互不侵犯、互不干涉内政等公认的国际行为准则。例如,安理会通过第2231号决议,要求“‘伊核协议’各缔约方以及联合国全体会员国按照时间表逐步解除所有涉及伊朗核计划的安理会制裁、多边制裁和单边制裁。”33但美国特朗普政府退出“伊核协议”并恢复对伊朗实施单边制裁,违背了安理会决议和“条约必须遵守”原则。此外,美国将制裁范围扩大至与目标对象正常贸易往来的第三国实体及个人并实施“次级制裁”,违背了尊重国家主权、互不干涉等原则。当前世界各国人员、经贸、资金往来日益密切,鉴于各国对人权保护标准的认识各不相同,经济制裁导致的域外管辖权冲突将不可避免,法律适用冲突导致的人权问题政治化和人权标准双重化更加错综复杂。因此,针对国际安全形势的新变化和国际人权保护的新情况,要尽快完善“和平之威胁”的判断标准,统筹好联合国制裁与单边制裁的关系。一方面,从构建人类命运共同体的战略高度出发,发挥联合国在国际人权保护中的主导作用,不断完善国际人权保护共同标准,推动各国缔结核心人权公约、加入人权保护机制,避免人权领域的保护主义、单边主义倾向蔓延。另一方面,从我国参与人权国际规则制定的实际需要出发,在尊重国际法共同行为准则的前提下,积极应对西方国家滥用单边制裁产生的消极影响,加快中国法域外适用法律体系建设,做好领事保护与协助工作,坚决维护海外中国公民安全与合法权益。
(三)加强对各国执行安理会决议的监督与审查
根据《联合国宪章》第7章的规定,“安理会在维持国际和平与安全方面负有首要职责,安理会为此做出的决议对各会员国具有强制约束力,各会员国可经安理会授权采取强制行动来执行其决议。”但是,《联合国宪章》没有规定安理会决议的执行程序,没有形成有效的人权保护监督与审查机制,各国执行安理会决议的标准不统一。实践中,基于不同的政治制度及人权保护理念,各国执行安理会决议主要有以下三种方式:“一是美国采取的授权立法模式;二是意大利采取的专门立法模式;三是新加坡采取的既存立法模式。”34我国目前以外交部文件或者致函方式通知国务院各部门、各地方政府以及港澳特区政府,请其严格执行安理会制裁决议,并由相关主管部门负责落实、监督决议的执行和处理违规行为。35各国为执行安理会决议采取的立法模式没有优劣之分,但应当体现尊重和保护基本人权的价值理念。由于各国执行安理会决议的方式存在差异,国际人权保护共同标准不能落实到位,联合国集体安全与人权保护职能之间存在潜在的冲突,安理会决议在国内执行面临碎片化的风险。36因此,为全面、严格地执行国际人权保护共同标准,要加强对各国执行安理会决议的监督与审查,统筹好安理会决议与国内法的关系。一方面,从加强安理会自身能力建设的角度看,在尊重国家主权原则的基础上,要加强人权保护监督与审查机制建设,避免任意扩大决议执行范围和有选择性执行决议而导致侵犯基本人权,对严重违反国际人权保护共同标准的行为予以惩罚。另一方面,从我国执行安理会决议的角度看,要严格落实联合国制裁决议和国际人权保护共同标准,将安理会制裁人员名单及时纳入出入境管理,加快完善敏感物项及相关技术出口管制、资产冻结、旅行限制等联合国经济制裁措施的国内法转化。
(四)保障制裁对象的公正审判权
虽然《联合国宪章》在序言及有关条款中提及人权保护的宗旨及原则,但没有规定“人权和基本自由”的具体内涵。实践中,安理会通过制裁决议不断提高了人权保护问题在联合国多边安全机制中的地位。37以公正审判权为例,安理会通过第1730号决议设立“除名协调人”,负责接受并核实申请人的除名请求。38安理会通过第1904号决议设立“监察员办公室”,负责审查个人及实体提出的从安理会制裁名单中除名的请求。39改革后的制裁机制在安理会与制裁对象之间建立了直接沟通联系的渠道,在保障制裁对象的知情权、答辩权、赔偿权、公正审判权等方面发挥了重要作用。但是,由于没有突破安理会对制裁名单的最终决定权,列名和除名等程序仍饱受诟病。因此,针对滥用联合国经济制裁可能带来的人权危机,要保障好制裁对象的公正审判权,统筹好国家权力与公民权利的关系。一方面,从保护基本人权的最低限度要求看,要进一步完善专家委员会制度、监察员制度、列名和除名程序等,提高制裁机制的信息化水平和透明度,推动实现人权保护的公平正义。另一方面,从我国人权保护的发展现状看,要深入推进司法体制改革,积极构建人权保障机制,完善人权领域相关立法,论证批准《公民权利及政治权利国际公约》、加入《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》等核心人权公约的可行性,探索符合中国国情的人权保护之路。
(五)建立多元化的人权保护救济渠道
根据《联合国宪章》第33条规定,“任何争端当事国应以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关、区域办法或自行选择的其他和平方法解决争端。”在国际争端解决中,政治方式有灵活性、直接性、及时性等优点,更能体现主权平等原则,更易实现实质公平;法律方式有公平性、规范性、约束性等优点,更能体现善意履行国际义务原则,更利于实现程序公平。《世界人权宣言》第29条第3款规定,“人权保护和自由的行使,无论在任何情形下均不得违背联合国的宗旨和原则。”在联合国经济制裁中,除诉诸于安理会制裁委员会机制外,制裁对象的人权保护救济渠道也应多元化。目前,国际法院、国际刑事法院等司法机构对严重侵犯人权的行为具有管辖权。在“巴塞罗那电车、电灯及电力有限公司案”中,国际法院首次提出了“对一切的义务”(obligations erga omnes)的国际法概念,“一国对整个国际社会所承担的义务与其在外交领域单独对另一国所承担的义务是有根本区别的;就其本质而言,前者是所有国家都关注的且具有普遍义务的事项,鉴于所涉权利的重要性,可以认为所有国家对其保护都有法律利益。”40国际法院在之后的案例中,逐步确立了民族自决、禁止种族灭绝、禁止奴隶、禁止种族歧视等人权具有“对一切的义务”,这使得一国以保护人权为目的在国际法院针对任何其他国家提起诉讼成为可能。 41同时,《国际刑事法院罗马规约》将灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪、侵略罪等四类严重国际罪行纳入其管辖范围。此外,《欧洲人权公约》《美洲人权公约》《非洲人权和民族权宪章》等一些区域性人权条约也通过设立人权法院确立了诉讼管辖权。但是,国际法院、国际刑事法院等司法机构并非专门处理人权事务的法院,欧洲、美洲、非洲等区域人权法院的判决效力具有一定地域局限性。因此,针对联合国经济制裁中司法审查机制的缺失,要建立多元化的人权保护救济渠道,统筹好行政救济与司法救济的关系。一方面,要坚持“基本人权不得克减”原则,加强国际法院、国际刑事法院、世贸组织争端解决机构、国际投资争端解决中心等国际争议解决机构的人权保护职能,不断提高基本人权的国际法保护水平。另一方面,要坚持《联合国宪章》宗旨及原则,探索设立国际人权法院,加强联合国的人权保护职能,最大限度保障联合国制裁对象的申诉救济权。
五、结语
党的十八大以来,我国政府始终坚持“以人民为中心”,积极发布《中国人权白皮书》,推动人权交流对话机制,认真履行已加入的国际人权条约义务,废止劳动教养制度,人权保护事业不断法律化、制度化、体系化,为国际人权概念、原则、标准的形成及发展做出了重要贡献。联合国经济制裁是实现人权保护目标的重要手段,人权保护是衡量联合国经济制裁效果的重要标准。安理会承担了维持国际和平与安全、促进和保护基本人权的重要职能,安理会决议具有权威性、时效性、灵活性等天然优势。从联合国经社会下设的人权委员会到附属联合国大会的人权理事会,“联合国在人权领域采取行动和进行干预的职权范围逐步扩展。”42在联合国经济制裁中加强人权保护有利于积极应对国际安全形势变化,有利于促进和平解决国际争端,有利于实现普遍安全、持久和平、人权保护的全人类共同利益。在全球治理体系正在发生深刻变革的时代背景下,为维护我国切身利益及国际形象,我国应积极参与联合国制裁机制改革,发挥联合国多边安全机制的主导作用,坚持国际人道主义干涉须经安理会合法授权,推动将侵犯基本人权的实体及个人列入联合国制裁名单,促进和保护基本人权。
注释
1参见《联合国宪章》第40条、第41条、第42条。
2参见朱文奇、李强:《国际条约法》,中国人民大学出版社2008年版,第21页。
3参见李浩培:《李浩培法学文集》,凌岩编,法律出版社2006年版,第245页。
4参见万鄂湘主编:《国际法与国内法关系研究》,北京大学出版社2011年版,第61页。
5参见《联合国宪章》第2条、第25条、第49条。
6参见1969年《维也纳条约法公约》第26条。
7该制裁委员会的主要工作任务包括:监督制裁措施的执行情况,指认符合相关决议所载列名标准的个人和实体,审议并决定关于豁免制裁措施的通知和请求,审议并决定从制裁名单中除名的请求,就制裁名单上的条目进行定期和专门审查,审查分析支助和制裁监察组提交的报告,向安全理事会报告制裁措施的执行情况等。
8参见李薇薇:《论联合国经济制裁中的人权保护——兼评联合国对朝鲜的经济制裁》,载《西北政法学院学报》2007年第2期。
99项核心人权公约分别为:《消除一切形式种族歧视国际公约》(1965年)、《公民权利及政治权利国际公约》(1966年)、《经济、社会及文化权利国际公约》(1966年)、《消除对妇女一切形式歧视公约》(1979年)、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(1984年)、《儿童权利公约》(1989年)、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(1990年)、《残疾人权利国际公约》(2006年)、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》(2006年)。
10参见张乃根:《论联合国“三重”理事会》,载《国际法研究》2014年第3期。
11参见罗艳华:《联合国对国际人权保护机制的构建及中国的参与》,载《国际政治研究》2015年第6期。
12参见孙昂:《联合国安理会制裁机制的正当程序——以“1267制裁机制”的改革为例》,载《国际法研究》2015年第6期。
13《2005年世界首脑会议成果》提出:“每个国家都有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害;如果有关国家当局无法保护其人民免遭上述罪行之害,国际社会随时准备通过安理会,依据《联合国宪章》第7章及时、果断地采取集体行动。”
14See U.N.Doc.S/RES/808(1993)。
15See U.N.Doc.S/RES/955(1994)。
16参见戴瑞君:《联合国人权条约机构体系的加强进程——联合国人权保护机制的最新发展》,载《环球法律评论》2013年第6期。
17参见白桂梅:《国际强行法保护的人权》,载《政法论坛》2004年第2期。
18参见万鄂湘:《论人权的国际标准》,载《中国法学》1993年第1期。
191966年12月16日,安理会通过第232号决议,认定南罗德西亚情势对国际和平与安全构成威胁,要求联合国所有会员国对该国采取贸易限制、金融制裁、武器禁运、石油禁运等全面制裁措施。
20参见刘建伟:《国际制裁研究:路径、议题及不足》,载《世界经济与政治论坛》2011年第5期。
21See U.N.Doc.S/RES/660(1990),U.N.Doc.S/RES/661(1990)。
22See U.N.Doc.S/RES/1483(2003)。
23See U.N.Doc.S/RES/912(1994)。
24See U.N.Doc.S/RES/918(1994)。
25See U.N.Doc.S/RES/955(1994)。
26参见杨祥银:《迈向更为人道和富有成效的制裁:“聪明制裁”初探》,载《国际论坛》2002年第2期。
27参见顾婷:《安理会反恐“聪明制裁”之困境及其出路》,载《法学》2011年第10期。
28See Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970),Advisory Opinion,I.C.J.Reports 1971,p.16.
29See Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v.United Kingdom),Provisional Measures,Order of 14 April 1992,I.C.J.Reports 1992,p.3.
30See Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council and Commission (Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P),Judgment of the Court of Justice (Grand Chamber),3 September 2008.
31参见王蕾凡:《安理会目标制裁决议实施中人权保护的司法审查——从“卡迪案”到“阿尔—杜立弥案”的演进》,载《国际法研究》2017年第4期。
32See U.N.Doc.S/RES/84(1950)。
33See S/RES/2231(2015).
34参见郑远民、李小弟:《我国执行联合国经济制裁决议的立法探讨》,载《深圳大学学报》2016年第2期。
35参见任文利:《全球治理背景下安理会决议的效力与执行》,载《法制日报》2018年11月28日第12版。
36参见左思:《安理会制裁决议执行中面临的双层困境与挑战》,载《法律与外交》2017年第2期。
37参见张国斌:《论人权因素之于安理会断定“对和平之威胁”的影响》,载《法制与社会》2013年8月(中)。
38See S/RES/2231(2006).
39See S/RES/2231(2009).
40See Barcelona Traction,Light and Power Company,Limited,Judgment,I.C.J.Reports 1970,p.3.
41参见朱利江:《国际法院对国际人权法的贡献》,载《外交评论》2006年第5期。
42参见戴瑞君:《联合国人权条约机构体系的加强进程——联合国人权保护机制的最新发展》,载《环球法律评论》2013年第6期。
