第 3 章 税收政策促进产业结构调整的现状与结构分析
3.1 税收影响产业结构及其调整。
3.1.1 税收增长对产业结构的影响。
产业结构优化升级仅仅依靠市场本身来完成优化是远远不够的，因为市场失灵的存在会阻碍产业结构优化升级，因此，需要政府对产业结构优化升级做出保障。政府可以通过诸多手段例如财政政策、税收政策等手段进行宏观调控，税收这时充分体现其调控宏观经济的杠杆作用，进而推动产业结构优化升级。
1.税收是财政的保障。
税收作为政府的财政后盾，是保证财政收入的主要来源，此时的政府可以为社会上的企业提供更优质的服务。举个例子来说明，道路建设的好坏会对某些行业造成直接影响，例如运输业、物流业等。道路建设的成本是很高的，不是某个企业自身就可以承受，因此，需要国家的投入来改善道路运输条件。政府在此时需要把一定比例的财政收入投入到国内道路交通改善上，为相关企业营造安全、高效率的运营氛围。与此同时，政府也可以通过改善公共服务制度，加大对公共服务业的投入强度，为社会各界创造良好的工作环境，同时，受益的将是企业的发展，好的外部环境是企业进行发展的良好条件，进而推动产业结构优化升级调整。
2.税收增长为政府支持高新产业提供保障。
税收是财政收入的主要来源，税收增长会直接影响财政收入的随之增长。财政收入的增长使其调控各产业发展有了"底气",其中包括调控传统产业，对其进行技术改造，使其更加适应当代社会的发展；对科技密集型产业的投资有助于推动第三产业高速发展，使我国产业结构向着高级化的方向挺进。科技密集型企业研发通常需要较多的资金投入，而企业本身不会冒着风险将大量资金投入到某项研发课题上，这就会致使企业缺乏科技创新的积极性。这时需要政府来给予一定程度上的支持，对技术创新型企业予以补贴，提高创新型企业的积极性，进而达到产业结构优化的目的。
3.1.2 税收政策对产业结构的影响。
税收与产业结构的发展有着密不可分的关系，二者互相影响，与经济发展共进退，因此，税收政策如何制定对产业结构调整同样存在着不可小觑的作用。因此，在研究怎样推动我国产业结构变革时，同样要把关注点放在税收政策上，不能忽略税收政策对产业结构变迁所具有的引导性作用。
1.税收政策通过影响需求推动产业结构调整。
税收政策的出台有可能会致使相关行业的需求结构发生改变，可以改变需求结构。在健全的经济系统中，市场变化直接影响需求结构，而市场需求结构的改变会对供给造成影响，当税收政策发生变化时，需求结构会受到影响从而发生改变，市场会察觉到这种需求结构的改变，从而致使供给结构发生相应调整，推动整个经济产业结构的调整。可以从需求的两个方面进行探讨：
需求结构的第一个方面是中间需求结构，税收政策对相关中间需求结构的影响过程：税收政策能够推进创新发展，科技创新能够保障资源被有效地充分利用，从而推动中间产品的利用效率、变更中间产品的需求构成，这就导致了与创造中间产品相关的企业间的系统构成发生转变。
需求结构的第二个方面是最终需求，最终需求包括消费需求与投资需求。税收政策会对消费结构产生影响，税收政策改变消费需求结构的作用机理是通过税收改变收入分配结构，对不同消费品价格的影响也不相同，间接改变家庭可支配收入，进而对消费的需求结构产生影响。税收政策同样会对投资需求结构产生影响，通过对投资需求的影响，进而影响到产业结构变迁调整。税收通过影响投资回报率来影响整个社会的投资结构，投资回报率如何变化直接影响投资人的决策，投资主体会偏好于回报率较高的产品，根据这个原理，税收政策制定者可以通过税收来改变某产业的回报率，进一步影响投资人的投资偏好，达到促进产业结构调整的最终目标。
2.税收政策通过影响供给推动产业结构调整。
税收政策影响供给结构实际上是对不同生产要素的影响，生产要素包括资本、劳动与技术。下面对不同的生产要素进行逐一分析：
首先分析资本要素，税收政策通过影响资本投入量与投资方向对其产生作用。
例如政府通过停止对储蓄收入征收的利息税，会对个人储蓄产生影响，经过一段时间的发展，会达到提升居民储蓄率的效果；或者作用于居民转储蓄为投资的意愿上，激励居民进行投资，最终达到增加个人投资水平的目的。这样一来，充足的资金保障可以对产业的发展提供良好的外部环境。税收同时也可以根据税率的差异来影响各产业的投资回报率，进而对投资方向产生影响。通过影响投资方向达到资本在产业间流动的目的，自然而然地促使我国产业结构优化升级。
接下来探讨劳动要素，税收可以从劳动力数量与质量两方面对劳动要素产生影响。产业重心转移也就意味着与之相关劳动力的转移，劳动力向更高层次转移要求劳动力要较高的素质来适应高层次产业发展。为达到全民素质高水平化，对教育的投入是必不可少的，对于那些支持教育事业发展的集体或单位，应该予以政策上的支持，在税收方面加大对这些企业的优惠力度，从而促进劳动力质量的提升；也可以通过税收政策扶持企业对职工的再教育事业等，都能达到提高劳动力素质的初衷，劳动力素质提高会更加适应社会发展，为产业结构高级化起到促进作用。
最后分析生产要素中的技术要素。技术决定经济如何发展。我国产业结构优化升级要走的路径即大力发展第三产业，科技创新对于第三产业发展有着极其重要的作用。大力发展科技将会促进产业结构升级高效达成，通过制定相关税收政策包括降低高新技术产业税负、加大对其优惠力度等，来保障科技创新产业的发展，鼓励企业科技创新，从而达到提高生产效率、增加产值创造能力，进一步推动我国经济持续发展。
3.税收政策通过影响外资及国际贸易推动产业结构调整。
影响外国资金投入实质上是税收政策对生产要素当中资本产生的影响而进一步影响产业结构调整的。前文中已经分析税收政策对供给中资本要素的影响，因此这里的影响外资资金投入量与投入方向与上述分析是同样的道理。通过宏观调控引入外商投资可以缓解我国产业升级过程中资金欠缺的问题，不仅如此，外商的加入也会给产业带来新鲜血液，我国企业发展可以结合自身管理理念与外商带来的新理念，制定出更加具有创造力的战略规划，促进本企业自身的发展，同时也会促进整体经济的发展。
国际贸易发展对我国自有的经济系统会产生一定的影响，为保障国际贸易对我国有益无害发展，可以利用税收政策来对其造成制约。例如在制定关税税率方面，为达到保护本国民族企业的目的，对相同或者类似产品实施较高的税率，其税收负担的增加会减少进口量。同时，本国民族企业也要自力更生，创新发展，创造出国人信得过的产品。对于那些会给我国生态环境造成破坏的进口产品，我国应当适当地减少对此类进口产品的需求，进而达到保护我国生态环境的目的。
3.1.3 税收政策促进产业结构调整的作用机制。
税收政策可以通过发挥产品的产量效应和替代效应来引导产业结构的优化方向。根据基本原理，税收政策可以从三个方面来促进产业结构调整：一是根据产业目标的不同来制定差别的税率和采取各种税收优惠措施（如投资抵免、加速折旧和税收减免等）灵活地调节产业结构；二是通过税种的不同选择和税制结构规划发挥税收政策在消费、投资等诸多领域的调节功能，由此制定出与一国产业目标相适应的政策；三是根据不同的地区、行业和企业规模制定适当或适宜的宏观税负来满足产业结构在区域间、组织间和行业间的最优配比。税收政策促进产业结构调整的过程可用。
1.产量效应。
税收政策通过发挥产品的产量效应来促进产业结构优化。包括两种基本形式，这两种形式分别是从微观角度考虑的对单个企业征税和从宏观角度考察的对整个行业征税。下图 3.2 表示了对单个企业征税的产量效应以及图 3.3 表示对整个行业征税的社会总体的产量效应（q/Q代表产量、p/ P 代表价格）。为方便更加直观、简单易懂地进行分析，本文所探讨的产量效应是置于市场完全竞争的大环境下的。根据经济学原理，我们都知道单个企业为发展自身，实现本身效益最大化，从而创造更多的财富值支撑其可持续发展，在经济学的研究中，最优的生产决策是"MC =MR",即"边际成本=边际收益".在完全竞争市场中，单个企业的存在不能够对价格的波动产生影响，他是市场价格波动的承受着，因其生产的产品供给量对市场均衡价格不会起到任何影响，这时产品的市场价格p是始终等于边际收益的。更深一层研究政府征税对单个企业的影响：在这里假定对企业生产的单位产品征收一定量的税T,因为政府需要其交税，所以企业生产产品的单位成本变高，相同的投入会带来较少的产品，因此，企业的边际成本曲线向左移动（ 1MC→ 2MC）。产量也向左移动（1q→2q），且产量的减少大小为12q-q.换而言之，税收的产量效应是指企业的产出量因政府征税而下降。另外根据下图3.2所示可知：
企业的利润实现了最大化，但其总利润因产量的减少而降低。
单个企业在完全竞争市场中会因为政府征税而改变产量，但不会改变产品的市场均衡价格。但是在实际生活中，我们面临的往往是政府对整个行业进行征税，最终导致市场均衡价格和均衡产量均发生改变，如下图 3.3 所示。其作用原理是"总供给减少→均衡价格上升→刺激企业产出增加→总供给增加".为便于研究，在这里假定市场具有弹性且市场价格的变化不受约束。由下图 3.3 可知：总供给曲线由位移到2S,同时新的均衡点发生位移（1E→2E），此时行业形成了新的最优生产规模。此外，总供给曲线的变动也导致市场均衡产量发生变化（1Q→2Q），如图所示：均衡产量减少幅度为12Q- Q,这就是政府税收政策对行业产量的作用结果。显而易见，此时行业的总利润变化要取决于矩形121QQFE,和矩形PPEF122之间面积的大小。若相等，则总利润不变；若矩形PPEF122面积大于矩形121QQFE的面积，则总利润增加；反之，则总利润减少。
2.替代效应。
（1）商品税的替代效应。
对于替代效应的研究，首先，假定企业只生产两种产品 xQ和 yQ并且假定对 xQ、yQ其中的一种产品进行征税，在这里我们假定对 xQ征税。理性的厂商会根据对商品 xQ的成本相对上升而调整生产策略。即增加商品 yQ的生产量的同时相对的减少 xQ的生产量。综上所述可知：商品税的替代效应是指由于受税收政策的影响，企业会改变产品之间的产量比重从而得到新的生产组合。此外，由于卖家会将税收负担转移到消费者身上，使得税收部门原本对企业进行征收的商品税转化成为消费者的负担。故本文主要从消费者这一角度来进一步详细论述商品税的替代效应。如下图 3.4 所示，假定政府对 xQ和 yQ不进行征税，消费者的预算曲线为AB,且与无差异曲线 1U相切于均衡点 1O.在均衡点 1O上，消费者为满足自身需求实现效用最大化，其商品组合是点（，）x1 y1QQ.在此假设政府对产品 xQ征收商品税，政府对产品征税会间接影响消费者的实际购买力，征税实质上削弱了消费者的购买能力，因此，收入预算线随即由AB向左移动到AC,形成的新收入预算线AC与无差异曲线 2U相切于均衡点 2O.在新的均衡点 2O上，最优消费组合为（，）x2 y2QQ.与对 xQ征税之前的均衡点 1O相比，政府通过税收来影响消费者对产品的需求，对产品 xQ的消费数量由 x1Q减少为 x2Q,与之相对应，未课税产品 yQ的消费数量由 y1Q增加为 y2Q.通过上述分析可以看出，政府的税收部门通过对不同的商品进行选择性征税会改变消费者的购买决策以此来改变厂商的生产决策，从而进一步的影响商品的供给结构，这样就可实现政府调节作用下的资源配置优化，进而实现产业结构优化。
（2）所得税的替代效应。
在市场经济中，所得形式主要是劳动所得和资本所得。因此，政府课征的所得税主要是来自企业所得税（资本所得）和个人所得税（劳动报酬所得）。劳动和资本作为厂商通常使用的生产要素，在其配置上取决于各自的边际生产效率和相对价格比。本文假设政府提高（或降低）其中一种生产要素（资本所得或劳动报酬所得）的所得税负，即改变劳动和资本之间的相对价格比，会改变这两种要素使用量的大小或结构比。
如图 3.5,L表示厂商的劳动使用量，K表示资本使用量。假定厂商等成本线为 00KL等产量曲线 1U与等成本线 00KL相切于均衡点 1O,在这一点上，厂商对劳动和资本的使用量组合为（，）11LK.在工会组织拥有谈判能力的基础上，假定劳动力市场和劳动所得的提高税率相对健全。此时政府对劳动所得增加税负会迫使工人要求工会向厂商施压提高工资，这样等成本曲线会由 00KL变成 xKL0 （劳动要素价格上涨所致）。均衡点也会发生新的移动变为 2O,在 2O点上，厂商在既定成本下的最大产量由 1U减少为 2U.与之相对应，劳动要素由 1L减少为 2L;资本要素的使用量由 1K增加到 2K.由此得到：如果对上述两项生产要素同时进行课税且提高劳动所得税率（或资本所得税负），会促使厂商增加资本的投入量（或劳动使用量）而减少劳动的使用量（或资本的投入量）。
根据以上我们得知，要实现产业结构的升级需要资源配置格局的改变，所得税的替代效应发挥了重要的作用，会迫使企业某种要素的变化，从而企业必须调整其经营策略来适应这种变化的发生，这样政府可以通过这种手段来调节要素在各个地区、各个行业之间的流动。
3.2 我国现行促进产业结构优化的税收政策。
我国现行的税收政策是在 1994 年建立的，在此期间，经历了 2007 年"两税合并"、2008 年增值税转型两次大的改革以及一些税种的部分条款的修订。我国尚未出台直指产业结构优化方面的税收政策，但是，某些税收方面的改革侧面反映其支持产业结构优化调整。
3.2.1 "营改增"政策。
"营改增"政策就是将现行的营业税用增值税取而代之的政策，是国家在响应结构性减税时提出的，营业税税负高的主要原因是其存在重复征税的问题。为探索营业税改征增值带来的实际效应，我国实行的是试点改革，选取交通运输业与部分现代服务业进行改革，同时利用调整税负来推动产业结构调整。国务院总理李克强在今年第十二届全国人民代表大会第四次会议上指出：今年要全面实施"营改增",从 2016 年 5 月 1 日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增.
"营改增"是我国有税收工作以来比较艰难的改革工作，从推行到现在走过了四个年头。今年的全面推行标志着营业税将彻底退出中国的税收舞台，增值税将全面覆盖以往适用于营业税的企业。随着"营改增"即将全面实行，会给我国带来税负降低的深远影响会。根据国家税务总局 2015 年 7 月对外公布的数据显示，2015 年上半年"营改增"实现减税 1102 亿元，总共减税超过 4848 亿元。其优越性体现在：
1.有利于避免重复征税。
之所以改征增值税，是因为增值税本身有很多优于营业税之处，增值税在实际操作中，其有逐个环节征税、逐个环节扣税等特点，这些特点决定增值税具有平衡税负的功能，对适用企业征收增值税能够为其提供一个公平竞争的大环境的同时还会起到降低纳税人的纳税压力的作用。此外，减少了税收的重复性，对于一个企业来说，其纳税压力降低表明其经营成本的降低，这在一定程度上能够减轻企业的负担，企业所生产出来的产品也会因为成本降低定价也随之降低，间接提升消费者的购买能力，这些对产业间相互融合起到很好的作用。
2.有利于加速企业创新和分工细化。
在"营改增"全面实施后，一个企业采购技术相关的税务成本将被纳入到抵扣范围，这就会激励对应的制造单位更愿意投入物力、财力进行科技创新，生产出更具高效率的产品，随之提升我国企业的整体核心水平。
3.有益于第三产业的发展。
随着"营改增"推广，将会为第三产业营造出一个良好的税收环境，那些以营业税为主的服务型行业的税负得以减轻，同时也会享有增值税相关的税收优惠政策，这样一来，这些行业的经营成本会得到有效地降低，从而企业有能力将剩余资金进行再创造、再创新，推动我国现代服务业整体发展进程。
3.2.2 "两税合并"政策。
"两税合并"指的是将内资企业所得税与外资企业所得税统一定为 25%的税率。统一制定企业所得税的税率后，公司利润增加，盈利能力增强，提高了与外资竞争的实力。这种做法对我国的产业结构有很大帮助，表现在：
1.有利于提升产业分工水平。
"两税合并"后对劳动密集型产业的影响要比技术、资金密集型产业的影响大。
这是由于劳动密集型产业的创造力较低，导致其产业增加值在所有行业中所占比重也较低，外资企业有其独有的优惠政策，即使在其他两项生产要素缺乏的情形下，外资企业会利用诸多税收优惠降低企业运营成本。另外，引进外资的政府为提升本国的产业结构，会加大对科技密集型企业的税收支持或实施与之类似的优惠政策-减少对劳动密集型企业的优惠。为此，外资企业想要更多范围的适用优惠政策从而获取较高利润，就会在技术方面加大投入力度而在劳动力方面减少投入，这样一来，外资企业的投入将会有利于我国产业结构变迁。
2.有利于提升内资企业竞争力。
相比较而言，内资企业本来在资本、技术和生产效率方面都比不上有着先进发展经验的外资企业，并且我国在改革开放后为发展经济，引进外资企业来带国内经济的发展，在税收优惠方面对外资企业有很大的有利之处，这就导致本土企业在与外企竞争时在客观方面落后在起跑线上。"两税合并"后，我国的税收政策对待内外资企业一视同仁，在税率方面，外资企业和内资企业实行统一的税率，从而相对的提高了本国企业的资本质量，这将有可能扭转本国企业"大而不强"的不利局面。因此，内外资企业所得税税率统一为这两种类型企业营造了趋于公平竞争环境的外部条件，这一举措将推动本国企业地发展动力，进而提升我国自有企业发挥自身优势更快、更好地发展，提升了我国产业竞争优势和竞争力。
3.鼓励技术进步，加快产业升级。
在内外资企业所得税没有合并之前，地方政府通过制定不同的税收优惠来引进外资企业在本地房展，进而促进本区域经济发展，这时期的吸引外资不乏带有盲目性地吸引，为了提升经济发展而引进外资投入而忽略了外资企业质量，可能还存在某些优惠与国家税收政策相悖的问题。在一定程度上提高了本土企业的运营成本，使得本土企业创新性发展出现外部困境。"两税合并"后，这种局势有诸多改善，提高了外资进入国内市场的门槛，外资企业只有在技术和创新方面有着较大的竞争优势才能进入本国发展市场，外资企业的引入又从侧面敲击本土企业的科技创新思想必须加强，最终促进我国产业结构优化升级。
3.2.3 "资源税改革"政策。
我国相关的资源税改革于 2010 年正式开始，到 2011 年，进一步扩大了资源税的改革范围。煤炭资源从价计征改革是在 2014 年 12 月 1 日起在全国范围实行的，2016 年 3 月 5 日的第十二届全国人民代表大会第四次会议上提出要全面推开资源税从价计征改革。资源税的深化改革有利于我国产业结构升级，具体表现在：
1.有利于转变经济发展方式。
从我国目前的发展形势看，我国经济虽然取得了高速发展，但当前经济发展是以粗放型经济增长模式为主的，粗放型经济增长模式带来的弊病有过多消耗资源与过度破坏环境，这样的发展方式极其不利于我国产业结构调整。为此，我国在 2010 年提出对资源税进行深化改革，主要从以下几个方面入手：改变原有的征收方式即从量征收改为从价征收；要提高资源税税率；并且要拓宽资源税的征收范围。资源税改革有助于推动经济增长方式。
2.加快环境保护进程。
在 2010 年 12 月 1 日正式开始资源税改革时，主要是针对内蒙古汽油资源所做的资源税改革，将以前的从量计征方式改为从价计征，从价计征的税率制定为5%.2011 年，我国扩大资源税的改革范围，资源税改革推广到 12 个省份。对我国现有资源税进行改革不但能够提高地方财政收入，还能起到改善资源级差收入、保护有限资源的作用。煤炭资源从价计征改革是在 2014 年 12 月 1 日起在全国范围实行的，并且免除相关收费基金。做到理清税与费之间的关系，减轻企业负担。
3.有利于国民经济绿色发展。
资源税制的改革将提高采掘业的进入门滥，企业为谋求发展，利用节能技术是每个采掘企业必须要做的事情，因此，资源税制的变革会推动经济绿色发展，此外，科学合理的资源税制有利于整个产业链有效、节约的使用国有资源，有利于进一步提高对维护生态环境的保护，这些都从侧面转变了国民经济的发展方式。
3.3 税收政策促进产业结构优化存在的问题。
当前，我国税收政策中的优惠政策在引导产业结构优化方面的目标不明确。
我国现行的各项税收优惠政策的目标欠缺系统与科学的设计方案，优惠政策总体目标和政策取向不明确。在政策设计上存在以下问题：
1.税收优惠的产业导向待改进。
现行的税收优惠政策较多地支持软件行业、高新技术企业等，这些优惠政策的总体大方向是正确的，但是却忽略了一些急需提高效率的产业，例如农业、海洋科学与生物科技等，提高效率需要加进科技因素，说明这些产业也需要税收给予一定程度上的优惠，而我国税收优惠的受益目标对基础产业、新能源等新兴产业方面相对较欠缺，使得具有激励作用的相关税收优惠政策在现实中只有少数产业适合于此。
2.税收优惠覆盖范围需加强。
由于我国当前推崇发展高新技术产业，所以根据此初衷制定的税收优惠政策也直接指向高新产业的发展，尤其适用于那些在自有区域进行创新的企业，这样就导致企业间有着差别的税负。那些虽没有自有区域的创新企业，但是其创新行为与那些能够享受优惠的企业并无很大差别，这样的税收政策在某种程度上限制了各个性质企业的创新积极性，致使我国整体科技创新进程发展缓慢。
3.3.1 "营改增"存在的主要问题。
1."营改增"正处于过渡期。
"营改增"政策处于试点阶段时只包括交通运输业、铁路运输、邮政服务业和电信等部分行业。那些没有进行试点的行业未能享有进项税额抵扣，在与同行业竞争处于劣势。虽然金融行业、建筑与房地产行业、生活性服务业的"营改增"于 2016 年 5 月 1 日起执行，但具体政策仍未出台，处于过渡时期。
在企业需要做准备的同时，国家在征管方面的成本也可能会高于改革前。因为与原来的营业税相比较，增值税在实际操作中较其复杂很多，增值税在流程上也比增值税繁杂很多，包括最基本的一般纳税人资质认定、增值税发票购买与开票等工作，在企业财务的核算上也有很大的不同，需要相关人员做好改革准备。
2.部分企业的税负负担未达到预期效果。
"营改增"政策的初衷是减少企业的税收负担，尽管允许进项税额抵扣，但抵扣范围仍然需要进一步拓宽，只抵扣企业所购进的生产资料和固定资产等，同时伴随税率的提高，如交通运输业由原来 3%的营业税变成当前 11%的增值税。从增值税缴纳的计算方法可以看出，交通运输业的税负存在增加的可能性。因此，应当扩大企业的进项税额抵扣范围或调整合理的税率来切实的减轻企业的负担。
3.3.2 "两税合并"后存在的主要问题。
"两税合并"后，现存的税收政策手段与其他税种而言比较简单，税收优惠方面多以直接优惠为主，直接给予优惠包括降低税率、定期予以减、免税。直接的税收优惠方式过于片面，并未考虑到企业自身的潜力，有碍于本产业创新与优化升级。
近些年来有所改善，逐渐开始运用间接税收政策（如加速折旧、费用扣除、投资抵免等）来引导企业的经济行为，但对企业在降低成本和风险、促使科技投资的持续与扩大方面影响甚微。由于政策未被广泛釆用且在税收优惠政策中所占的分量很低，致使以下局限性的产生：首先是对那些自身技术落后，技术正在更新的企业无法对其产生持续激励作用，对其发展没有营造良好的外部环境；其次，税收优惠政策引导企业走目光短浅的狭隘道路，企业会更加重视最终结果，从而对开发投入不加以重视，停滞不前；税收优惠更有益于规模小、短期内的投资，对那些投资风险大、长期的科技密集型产业来讲，适用的优惠范围过小；最后一个方面是税收优惠欠缺结构方面的引导性，导致进入本国市场的外资企业在实质上没有带来新技术，却带来了能耗高、污染重的产业，没有对产业结构起到优化作用。
3.3.3 税收政策的法律法规存在的主要问题。
1.税收政策法律层次低。
以企业所得税的税收优惠为例进行分析，当前关于科技创新的税收法规颁布的形式是以政策性文件的形式，这些政策性文件例如财政部、税务总局发布的有关技术企业、技术方面的决定、通知和解答等。这些税收法规以政策性文件颁布带来了两方面的问题：一是税收优惠的法律效力层次低，具体的规章制度、实施办法都还没有实时出台，从而导致其稳定性缺乏，在实际操作中，可能在短期内可以看到优惠力度的效果，但是从长远发展来看，该项税收优惠的作用有可能被削减；二是税收优惠仅仅针对当前显现出来的问题进行优化，没有将整个发展系统纳入到考虑当中，欠缺总体计划，从而出现了相关方面的不同文件规定出现重复。
2.税收法规在消除现行税制的弊端时存在缺陷。
一是当这些政策在没有正式立法之前，导致地区间优惠政策出现竞争；政策透明度低、也没有相对稳定的空间、加之随意性强，致使税收流失稳定性差、随意性强甚至是中央所禁止的等一系列问题导致政府间大量的税收流失；二是现行的先征后返还制度在实际操作中较复杂，需要经过诸多环节，既浪费时间又增加了流转成本，最终导致税收优惠效率低的问题。
