摘 要： 农村财务管理的质量与水平直接关系到农村社会经济发展与稳定。由于相关人员认识不足、财务制度不健全、财务监督不力以及财务人员素质不高等原因,导致农村“村账乡管”财务管理模式存在着会计核算混乱、财务信息公开不到位、村集体资金流失严重等问题,必须尽快提高思想认识、完善制度建设、强化财务监督、重视财务人员队伍建设,才能推动农村财务管理逐步实现规范化。
关键词： “村账乡管”模式; 财务管理; 民主监督;
作为村务活动的重要组成部分,村级财务与农村群众切身利益息息相关。要真实反映农村经济发展状况,为国家政策的制定与落实提供重要依据,就必须实现村级财务管理的制度化与规范化。农村财务管理工作的逐步推进催生了如“村账乡管”“村账村管”“会计委派制”“会计集中核算制”等多种财务模式。其中,“村账乡管”模式是使用最为普遍的财务管理模式。在“村账乡管”模式下,农村集体资产的所有权、使用权和审批权依然归农村集体所有,农村集体资产的管理权则交由乡镇政府设立的“经管站”负责。乡镇政府所辖行政村设一名报账员,报账员将村级财务活动中的票据交由村干部审批,再将审批后的票据交给乡镇经管站,然后,乡镇经管站内部的工作人员据此进行会计核算,并及时公开财务信息状况。可以说,“村账乡管”模式实现了乡镇政府与村集体的双重监督,对规范财务管理行为起积极作用。
一、“村账乡管”财务管理模式存在的问题
从根本上讲,“村账乡管”财务管理模式是一种代理记账。在这一模式下,农村财务管理存在着会计核算混乱、财务公开不到位、村集体资金流失严重等问题。
(一)会计核算问题严重
村级会计人员在处理会计事务时较为随意,做不到如实、完整地填写原始凭证以及准确运用会计科目,所制作的财务报表在真实性、完整性方面势必会大打折扣,可以说,农村财务会计工作出现严重混乱。具体来说,在农村财务核算中,原始凭证时常会出现来源不明、记录不规范甚至错误等问题。例如,会计科目设置不符合会计制度要求,科目分类不合理、表述不当等现象严重;在计提固定资产折旧上,因折旧方法不恰当,导致账目金额不能真实反映实际价值。
“村账乡管”模式要求村级报账员定期将本村账务情况上报给乡镇政府,但实践中有不少村集体因种种原因拖延报账时间,账务发生时间与入账时间相隔时限过长,不利于会计信息的一致性。除了报账时间不及时之外,上报的财务信息也存在内容不完整、无法配平甚至严重错误。个别情况下,会计人员因离职等情况在移交会计资料中过于草率,导致下一任会计人员所上报财务资料不够完整,甚至出现账目与实际严重不符。
(二)财务信息公开流于形式
作为财务管理的重要内容,农村财务公开是实现村民民主监督的有效途径。尽管不少农村地区都制定了财务公开制度,但具体落实上却存在诸多问题,导致财务信息公开流于形式。其一,财务公开方式落后。信息公开栏、群众意见箱是村级财务公开的最常见方式,其中,信息公开栏的设置大多是为应付领导,其上面所粘贴的内容总是被各种宣传页、小广告等覆盖,或者被换成了孩子的随意涂鸦;群众意见箱的功能同样没有得到有效发挥,意见箱在设置之初,村民出于新鲜感会写一些个人意见放进箱子里,但发现并未引起村干部重视,便不再投放信件,久而久之,意见箱被搁置不管,里面或者空空如也,或者被废纸杂物填满。其二,财务公开内容不完整。财务公开的内容大多是村集体日常的合理性收支状况,至于村里发生的重大财务活动,尤其是涉及村民利益的财务信息并不在村务公开的范围之中,当然,有些村干部为了追求政绩而欠下的债务更不可能出现在公开范畴之中。即便那些能够被村干部所公开的财务内容,也只是对基本的收支状况做了披露,至于资金的真实用途,村民是无法得知的。
(三)村集体资金流失严重
在“村账乡管”模式下,村集体资金的审批权与使用权始终归村集体所有。多数情况下,村干部既拥有对村集体资金的审批权,又拥有对村集体资金的使用权,权利的高度集中为村干部制造虚假账务提供了极大便利。实践中,村干部为了个人利益私自挪用村集体资金的现象屡屡可见,由于缺乏制度约束,缺乏预算管理措施,村干部在财务收支方面肆意妄为,丝毫不顾及村民利益。另外,乡镇经管站虽然负责村集体财务管理,但常常受经验不足、资金短缺、人力资源不足等因素的影响,只是根据报账员所提供的财务资料进行账目核算,很少过问或者核实财务资料的真实性、可靠性等。正因为如此,才使得一些村干部敢于干涉报账员,通过隐瞒收入、夸大支出的方式侵占村集体财产。
二、“村账乡管”模式存在问题的原因分析
为了妥善解决“村账乡管”模式存在的问题,必须深入剖析问题背后的根源。本文将从思想认识、制度建设、监督机制、人员素质等四个角度进行探讨。
(一)相关人员的思想认识不足
作为村集体的领导,村干部在村级管理中常常突破权利限制,“一言堂”现象突出。第一,相当一部分村干部并未充分认识到村级财务工作重要性,在处理财务管理事务时比较随意,导致财务制度落实困难,财务混乱问题突出。第二,除了村级干部之外,乡镇领导干部同样存在认识不足的问题,在实施“村账乡管”制度时很容易超过委托范围,例如“村账乡管”模式的使用意味着乡镇政府只拥有对农村集体资产的管理权。但在具体实践中,村集体却要预先经由乡镇政府领导审批才能获取资金使用权,削弱了“村账乡管”模式的作用。第三,村民整体素质不高,对农村财务管理的认知水平也普遍较低,尤其是在推进城镇化发展的今天,大量有知识、有文化等青壮年留在城市,造成农村人口老龄化严重,这部分村民的财务知识匮乏,参与村级管理事务的能力有限,很容易造成民主监督权利的缺失。
(二)农村财务管理制度不健全
任何一种制度改革都是在新变化、新问题产生之后才提出并启动的。同样,农村财务管理制度也是如此。在推行“村账乡管”模式之后,农村原有的财务管理制度便难以满足新体制要求。可以说,财务管理制度不完善是“村账乡镇”模式出现问题的关键性原因。一方面,农村财务管理制度的部分规定比较笼统,缺乏具体性和针对性。例如,财务管理制度中虽然提到了预算管理,并强调了其重要性,但却并未提及具体的管理方法,导致具体操作存在极大困难。另一方面,农村财务管理制度在财务公开、民主理财以及乡镇经管站内部控制等方面都存在空白或者漏洞。针对乡镇经管站工作人员,没有制定出有效的岗位责任制度;同时,在财务公开制度中,不论是村委会,还是农村群众,都没有明确其权利与义务。
(三)农村财务监督不力
必须承认,农村财务监督不力是“村账乡管”模式出现诸多问题的重要根源。从事前监督角度来看,尽管不少行政村专门成立了民主理财小组,专门负责监督村级财务活动,但由于民主理财小组成员直接由村领导指定,在行使监督职能过程中难免会受到村领导干预,导致财务监督缺乏客观性、公正性;另外,民主理财小组的一些成员或年龄偏大、或因外出务工、或因财务水平不足,在财务监管工作中存在严重懈怠,无法发挥真正地监督职能。从事中监督角度出发,乡镇经管站的财务人员数量虽然不多,但工作量却逐渐增加,加上单位经费不足,所以在日常工作中,相当一部分财务人员不够认真、负责。例如,在进行原始凭证审核时,不关注来源是否合理、资金用途是否合规,只要有村民理财小组的签章,便视为合格,这种监督不力的现象很容易增加财务管理风险。从事后监督层面来讲,由于乡镇政府负责管理村级账务,所以不论是村领导,还是普遍村民,都错误地认为村级财务于己无关,不过是乡镇政府的职责所在。正是这样的思想,使得他们缺乏参与财务监督的积极性与主动性。同时,村领导未能充分落实财务公开制度,财务公开内容,也只选择那些无关紧要的或者合理性财务状况,对于那些真正关系村民利益的或者村民重点关心的财务问题,则避而不谈,这显然是对村民民主监督权利的一种侵犯。
(四)财务人员整体素质不高
农村地区的财务人员整体上文化及思想道德素质较低,专业知识相对匮乏,业务能力普遍不高,缺乏会计监督意识,在村级财务活动中出现弄虚作假、滥用职权、挪用公款等多种问题。自推行“村账乡管”模式之后,村集体内有部分会计岗位被取消,留下的少数会计人员充当“报账员”,多数村干部或者会计人员想当然地认为村级财务职能在不断弱化,导致现有会计人员缺乏参与业务培训、提升业务能力的动力。事实上,“村账乡管模式”的实施只是更加便于实现会计人员以及会计职能的集中,并非为了削弱村级财务职能,相反,农村经济的发展,迫切需要强化村级财务管理职能。另外,乡镇农经站或者会计中心存在相当一部分非财会类专业人才,这是因为在招聘会计人员时,设置的门槛相对较低,对财会专业知识、专业技能等要求过低,这显然会影响到“村账乡管”工作的有序进行。
三、解决“村账乡管”模式问题的对策
随着农村经济水平的提高与经济结构的改善,农村财务环境愈加复杂,农村财务管理愈加困难,这就要求我们必须进一步深化对农村财务管理模式的探索。为充分发挥“村账乡管”模式的价值,必须正视该模式下农村财务管理的问题,做好制度建设、强化监督、素质培养等多方面工作,促进农村财务管理水平的有效提升。
(一)强化相关主体的思想认识
作为村民关心的重点与热点问题,村级财务管理的质量与水平直接关系到农村社会经济发展与稳定。一方面,乡镇领导、村干部等要提高思想认识,站在乡村振兴战略的高度,有序推进村级财务管理工作,同时要真正认识到“村账乡管”模式在村级财务管理中所起到的积极作用,即通过“村账乡管”模式,能够实现对基层干部的有效监督,促进干群关系走向良性发展。在提升认识的基础上,基层领导干部要始终将农村财务管理工作放在日常工作中的重要位置,通过加大资金支持力度进一步优化办公环境、更新办公设备,进而有效提升办公人员的工作效率。另一方面,还要重视农民群众的主体作用,通过组织培训、知识竞赛、宣传手册等多种活动,在广大农村地区进行关于农村财务管理工作的宣传活动,让农村群众摒弃陈旧思想或者错误观念,认识到推行“村账乡管”模式的必要性与重要性,并加大法律知识宣传,强化村民法制意识,实现农村群众民主监督。借助于电视、网络等多种宣传方式来增强农村群众的民主法制意识,提高农村群众的主人翁意识,让每个村民深刻地意识到村级经济事务监督是法律赋予的基本权利,有效提升村民参与村级经济事务的积极性与主动性。
(二)完善农村财务管理制度
合理的农村财务管理制度能够为“村账乡镇”工作的开展提供制度保障。由于“村账乡管”涉及乡镇级财务管理与村级财务管理工作,必须着重从这两个层面完善农村财务管理制度。其一,针对乡镇级财务管理,要尽快建立并完善经管站的内部管理制度,尤其要加强对财务专用章、备用金、票据等方面的管理制度,不断优化会计监督与审查制度。与此同时,经管站工作人员在财务管理过程中,要严格遵循既定财务管理制度要求,秉持职业准则,按照标准化流程进行财务核算。为了规范财务人员的行为,要实行岗位责任制,即根据不同岗位的性质及特征来重新调整工作人员,并明确其职责与权限,让每位财务人员最大化发挥自身优势。将责任细化到农村财务管理工作的各个环节,并落实到个人,达到“定岗定责”。此外,还要制定科学、合理的考核办法,确保财务人员能够将单位安排的每一项任务落实到位。其二,针对村级财务管理,应当在遵守法律规定基础上,结合当地实际制定出满足本村财务管理需求的制度。以预算管理制度为例,结合实际制定具体的支出标准与支出限额,凡是超过限额的资金,必须按规定提供具体的资料,且经过严格审批之后,才准许使用。另外,为了发挥民主理财小组的监督作用,要慎重选择小组成员,并通过健全制度进一步明确村委会、村民的权利与义务,以此促进农村财务管理的标准化、规范化。
(三)加大农村财务监督力度
为改善干群关系、预防并减少腐败,促进农村财务信息的公开化、透明化,必须完善农村财务监督机制。第一,重视并落实财务公开制度。一方面,财务公开内容除了基本的财务收支状况之外,还包括关乎民生的专项资金使用管理情况、基础设施建设资金使用状况以及往来款项等,必须做到全面、具体且通俗易懂;另一方面,公开地点要选择人流量大的地方,便于村民及时了解财务信息。除此之外,公开时间要及时,不得超出规定期限。第二,强化民主理财小组的监督作用。凡是村集体内部的重要财务管理事项,都必须采取民主方式来决策,同时要严格按照民主理财程序进行。作为村民的代表,村民理财小组在选择成员时要慎重,要选择那些具备专业财务知识和能力的且德高望重的村民,这样在行使监督权利的时候才有能力提出更加专业性的财务管理意见,才能不畏惧村干部权威,敢于发声。第三,发挥农经站及审计部门的监督作用。针对村级财务管理,可由农经站、审计部门充当审计监督主体,着重对重大工程项目资金、支农惠农资金等进行摸底了解,从中找出问题,并提出相应的审计建议。凡是涉嫌违法犯罪的行为,要及时上报并追究相关责任人的法律责任。
(四)重视农村财务人员队伍建设
农村财务管理工作的开展,很大程度上受农村财务人员素质的影响。要改变目前农村财务人员文化程度不高、专业知识与技能不强的现状,要重点做好几个方面的工作:第一,积极引进高学历专业人才。不可否认,学历从很大程度上代表了一个人的知识水平或者受教育程度。高学历专业人才熟练掌握大量财务理论知识,同时具备较强的业务能力,这些能够帮助其更好地指导农村财务管理工作,因此,可以考虑通过提高薪酬待遇,以此吸引高学历专业财务人才参与到农村财务管理工作之中。第二,确保村级财务人员选任的公开性与公正性。凡是参与选聘的人员,必须持有会计从业资格证,必须拥有一定的工作经验。在进行村级财务人员选聘过程中,要始终坚持公平、公正的原则,严格按照选聘制度与选聘程序进行,不论选聘过程还是选聘结果,都要向农民群众公开。鉴于会计工作的专业性、连续性,村级财务人员一旦确定,除非有正当理由,都不得随意换人。第三,鼓励财务人员参加职业培训,为其提供继续学习的机会。财务人员之间的学历水平不一,接受知识的能力也不太一样。为提升财务人员的职业素质,要定期或者不定期对财务人员进行最新政策及财务知识的培训,以此来提升财务人员队伍的整体素质。
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