摘要：地质调查项目由于地球科学的特殊性, 目前主要仍由国家财政资金投入。国家财政的预算约束以及绩效考核要求地质调查项目实行严格的预算执行率管理。目前地质调查项目的预算执行还存在过低或超支、结果达标过程混乱等问题。文章提出精准、合规实施地质调查项目预算执行的四点建议:一是从源头上加强预算的精准性;二是从过程上加强执行的时序性;三是从形式上保障支出的实质性;四是从结果上加强列支的合规性。
关键词：地调项目; 预算执行率; 财务管理;
一、前言
地质调查 (以下简称“地调”) 是经济社会发展的前序性系统工程, 其项目周期长、涉及学科门类较多, 且一般在野外作业, 存在较大风险的同时也给项目管理带来挑战。常规的实验室项目管理策略方法无法在地调项目中发挥作用, 需要构建符合地调自身规律的项目管理体系。这对项目的支撑性管理策略提出了特殊要求, 特别是项目的财务管理, 贯穿项目全过程, 把控项目资源调配, 是保证地调项目顺利开展的前提基础。
地调项目多以政府财政投入为主, 社会投资相对较少。政府财政资金是开展地调项目、保障项目有效实施的前提条件, 但目前, 政府财政资金的使用绩效和考核方式与社会投资存在较大差别, 后者更注重结果导向, 会直接要求经济效益。但财政投入更多的是针对社会基础领域, 短期内无法用市场经济衡量投入产出, 故其绩效考核更多的是基础科学评定以及成本控制。
财政资源的稀缺性决定了地调项目仍存在一定的竞争性;财政收入来源的公众性, 决定了地调项目要控制成本;地调项目的野外实践要求, 决定了要加强项目的内部控制。采用预算执行率可以将地调项目管理有效整合, 有效控制成本, 通过开支管理项目进度。同时与预算有机结合, 可以精准开展地调项目的经费管理, 确保财政投入资源用到刀刃上。
二、地调项目管理中预算执行率的运用情况
(一) 预算执行率在项目管理中的重要作用
预算执行率是财务管理中财务资金使用的核心指标, 是财务指标在时间进度与项目进度的对标维度, 该指标可以用于考察项目主管部门、财务部门掌握项目投入资源的进度。一般而言, 在项目执行前, 就要根据项目周期明确各阶段的预期开支数据, 以此确定项目的累计执行比例。在年度类的预算支出中, 一般按时间序时列支最佳。跨年度的项目预算执行率则需按项目进度作匹配管理, 过快过慢都是不科学的。在项目结束节点, 跨年类项目的预算执行率应与年度类项目一致, 接近100%, 过低或超支都说明预算执行率较差。
改革开放四十年来, 我国国民经济总量和财政收入快速增长, 科技创新投入持续加强, 财政对地调项目的投入也有大幅增加, 地调事业这一基础工程得到长足发展。近年来, 国家财政对地调事业的投入进入平稳期, 加之财政绩效考核的刚性要求, 科学合规地运用财政资源, 成为地调项目持续推进的基本要求。
当前, 地调项目管理中存在着重科技、轻管理;重技术、轻财务;重实践、轻监管等问题。而这些问题归集于指标管理方面, 就是对预算执行率的轻视, 主要体现在对预算执行率管理缺乏手段、预算执行的精准性不足, 甚至其合规性都需要认真审视, 无法激发其对项目内部管理的提纲挈领作用。
(二) 地调项目预算执行率管理存在的问题
从预算执行率指标结果来看, 具体实践中主要存在整体执行率过低, 超支现象较为严重以及结果达标、过程管理混乱等问题。
1. 预算执行率过低。
从当前地调项目内部管理的实践来看, 对财务管理的重视度不够, 普遍存在预算执行率偏低的问题。在项目申报过程中不重视财务精准预算, 存在多争取预算的心态, 顶格申请费用, 而在执行过程中由于财务政策纪律要求, 加之地调项目野外作业条件下票据环境较差, 又存在“多一事不如少一事”的心态, “一增一减”导致了预算执行率偏低。另外, 地调项目的实验设备一般是多项目共用, 单个项目无法列支固定资产投入, 进一步降低了预算执行率。过低的预算执行率说明预算资金使用情况较差, 且长期占用财政资金, 而未能有效发挥财政资金的支持功能, 最终影响地调成果, 影响后续资金审批及项目申报。
2. 超支现象严重。
地调项目在实施过程中存在新发展、新方向, 需要投入更多精力、资源支持深入开展研究, 故前期的预算费用将出现短缺。项目管理者无法及时调整项目预算, 导致后续项目研究无以为继, 达不到项目立项的预期效果。有一些研究机构, 会根据项目进度配套增加一些资金支持, 但本质上都是占用其他工作资金。一些研究机构允许项目之间调配资金, 超支项目的补充资金从其他项目中调剂, 导致其他项目预算执行率不足。超支问题给后续资金的调配带来较大困扰, 波及到多个项目及项目主管单位的资金管理。
3. 结果达标但过程混乱。
当前地调项目的预算执行率在项目结题中有硬性要求, 一般项目的财政投入资金基本须完成列支, 即预算执行率按要求应接近100%。但在关注结果的同时, 在实践中我们也发现, 地调项目资金列支存在过程无序的问题, 出现不切合项目时序、不符合项目进度的问题。如在项目初期, 大量列支有关费用, 致使中后期出现财务紧张, 只能节约开支;或者在项目初期, 未及时列支资金, 出现资金积压, 到项目要结束时, 发现项目还存在大量预算资金, 从而“突击开支”。
(三) 问题产生的原因
地调项目财务预算执行率存在问题的根本原因是不遵循项目投入规律, 不遵守财务政策制度, 甚至出现违法行为, 滋生腐败。当前, 项目负责人员、财务管理人员在资金开支方面主要存在以下不合规的操作方式。
1. 存在“移花接木”的操作方式。
某地调项目在申请过程中, 其预算经费根据规定应当全部用于该项目, 但在实际执行过程中, 存在设备、人员在项目之间交叉使用的情况, 这给项目费用交叉使用创造了条件。如在项目执行过程中, 把科研单位的资产采购列入项目支出, 把其他项目的人员费用、设备费用列入项目支出。这种操作本质上是把项目的预算经费挪作他用, 导致项目经费投入不足, 项目投入资金与预算不匹配, 直接影响到项目调查的质量, 甚至违反财务制度, 产生纪律风险。目前一些单位允许经费在有相同内容的项目之间调剂, 是由于项目存在共同的单位性支出或人员费, 而在财务处理上, 应当作为成本在项目之间摊销, 而不是整体调剂。
2. 存在“突击花钱”问题。
如在项目审批下来、前期资金到账后, 集中列支大量资产性投入, 甚至存在一些资产设备非必要采购, 而采购后的资产使用率可能并不高。有的忽视项目开支, 当项目快结束, 才意识到项目资金“趴在”账上, 为了避免上缴结余资金, 在最后关口, 集中列支, 导致项目研究未有效得到资金支持, 资金又可能挪作他用, 甚至违规使用。
3. 存在“张冠李戴”问题。
地调项目由于需要野外考察研究, 一般在偏远山区, 支付条件差, 并且票据给付条件差, 对现金使用依赖程度高, 所以出现野外作业申请较大的资金、资金在外使用后又无法取得票据、导致无法入账的情况。这样, 一方面会出现大量挂账, 长期因无票据而无法报销;另一方面会出现“张冠李戴”的操作方式, 如一笔开支无法取得票据, 在操作过程中有可能用其他科目列支。
三、精准合规开展地调项目预算执行率管理的建议
财政投入是地调项目开展的必要资源, 是保障地质科研成果的前提条件, 财政资源的稀缺性和公益性, 要求建立严格有序的公共财政列支制度。在投入产出、制度纪律的约束下, 重视地调项目预算执行, 通过预算执行率开展项目过程管理具有积极意义。笔者认为, 应从以下方面加强地调项目预算执行率的管理。
(一) 从源头上加强预算的精准性
国家对地调项目的投入基于财政预算, 然后地调项目的主管单位组织科研工作者申报项目。主管单位组织学科专家开展项目可行性论证, 着重在科学技术方面。本文建议在开展项目论证的同时, 要重视财务专家参与项目预算的评审, 对项目预算情况作充分测算, 通过工作量比较, 测算投入的工时、设备、人员费用等。根据项目的历史数据和市场价格系数, 可设计出简洁可信的预算测算模型, 对申报的项目预算情况作科学核算, 避免因超预算或过低预算而导致项目无法获批, 进而避免因申请预算不足, 在项目推进过程中出现“无米之炊”或者出现预算执行率不达标的问题, 避免项目资金出现浪费问题, 从源头上避免“移花接木”的开支。
(二) 从过程上加强执行的时序性
地调项目获批后, 要根据《预算法》《会计法》的要求, 开展项目经费管理。项目负责人要制定明确的技术路线图和推进表, 结合项目资金划拨情况, 制定项目资金开支计划。项目主管机构的财务部门要建立台账, 加强地调项目资金列支的时序管理, 做好监督和引导, 强化管理促服务, 保障资源投入切合项目进度。在项目实施过程中, 强化过程管理, 紧盯项目进度、开支台账, 设定预警阈值, 达到一定阈值后, 应及时提醒项目负责人, 调整列支进度, 以过程管理保障项目预算执行率按进度、时序稳妥实现。
(三) 从形式上保障列支的实质性
地调项目需要野外作业, 存在需要现金支付的问题, 且票据环境较差。本文建议在遵守财经纪律的范围内, 可以适当给予一定的放宽, 但基本的列支手续必须齐备可查。要规避“张冠李戴”问题, 对于确实无法出具税务票据, 应在一定范围内由列支人员书面说明, 并留有相关证明材料。如涉及民工劳务支出, 应齐备收款单、收款人的身份信息、联系方式。如涉及到出差, 应有完备的审批手续、行程单、车票, 要从形式上和实质上确保每一笔资金用到实处, 用到科研项目上来。通过每一次野外考察的过程预算, 每个重要节点的预算, 使费用管控形式环环相扣, 奠定整个项目的预算执行率基础。
(四) 从结果上加强开支的合规性
地调项目完成后, 要根据项目要求开展结题工作。同时, 项目经费审计要同步进行, 严格审计, 提高预算执行工作的合规性、真实性, 形成财经纪律硬约束。通过项目经费的审计, 逐一核实资金是不是花在应花的领域, 资金是否进入该进入的“口袋”, 票据是不是符合政策规定。要将审计结果作为项目结题、项目奖励的重要依据。若存在问题, 应据实反映。
地调项目作为一项科学研究工程, 需要国家投入资金, 为此, 地调项目要遵循国家财政预算的统一要求。考虑到地调项目与一般科研项目存在差异, 财务人员要加强与项目人员的沟通, 使项目人员知晓相关的财经政策纪律, 及时跟进项目的预算执行率, 引导项目经费有序列支, 避免预算执行率出现问题, 避免资金挪用、迟用、误用、错用等问题。
参考文献
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