为了缓解高等教育经费难以为继的困境,澳大利亚政府于20世纪80年代引入了着名的“高等教育成本分担计划(HECS)”和“使用者付费”原则,要求联邦政府、高等院校和学生共同负担高等教育经费。同时为了保障低收入家庭学生不因经济原因而失去接受高等教育的机会,澳大利亚政府又相应设立了以收入为依据的学生资助体系。而这一制度性创新不仅在实践中有效地保障了澳大利亚高等教育的公平性和开放性,而且为高等教育收费与平等之间的悖论提供了现实的解决途径。因此,借鉴澳大利亚资助体系的构建经验将会对我国高等教育资助体系的优化具有重要的现实意义。
一、澳大利亚高等教育资助体系
高等教育资助是指公立和私立机构、组织和院校提供的多种贷款、补助金、工作机会、奖学金等来帮助学生支付其教育费用的社会行为。澳大利亚资助途径主要有四种类型:助学贷款;助学金;奖学金;勤工助学。
(一)助学贷款
助学贷款是由联邦政府或商业银行提供,旨在帮助学生支付学费,进而排除学生入学障碍的贷学金。目前,澳大利亚联邦政府所提供的助学贷款主要分为两种:一种是高等教育贷款计划(HECS-HELP);另一种是研究生教育贷款计划(PELS)。但这两种贷款不同于单纯意义的商业贷款,不仅学生在申请时,不需要任何资产证明和担保人,而且学生在还款时也无需支付利息。具体要求如下。
(1)贷款对象为在公立大学或私立学院攻读学位、文凭或证书学分的本科生和研究生。
(2)贷款申请地点为借款学生居留资格所在州,但学生也可在其他州学校或海外学校就读,但所选学校必须具备澳大利亚联邦政府的资格认证。
(3)贷款条件:申请人必须为澳大利亚公民或澳大利亚永久居留权持有者;家庭年收入低于4万澳元,且没有偷税漏税和不良信用的记录。
(4)贷款金额依据不同的学生类型而略有差异。对于联邦资助的本科生和研究生,贷款金额为其学费的25%,对于全额自费的学生,最高贷款金额为2万澳元,而对于海外留学的学生,每学期可贷款5千澳元。
(5)贷款偿还以收入为依据,在毕业生工作后年收入达到36,184澳元(2006财年最低还款标准)时,开始还款。偿还率随个人收入和消费价格(CPI)的波动而调整,共分为年收入的6.5%、7%、7.5%和8%四个付费水平,平均还款期限为10年。如果毕业生收入处于该标准之下,就可以无需还款,55岁后还款义务将自动解除。
除了联邦贷款,低收入家庭学生还可以申请商业银行或其他金融机构发放的“学生补充贷款”,该贷款由政府提供担保,年贷款额为教育成本减去借款人所获资助额的差额,利率也随市场最优惠利率浮动,借款人只要在毕业后10年内还清即可,若借款学生在毕业后从事澳大利亚急需行业还可以享受免除部分或全部利息的优惠。
(二)助学金
为了促进教育机会的均等,澳大利亚联邦政府还为有需要的学生提供助学金,其主要资助功能是保障低收入家庭子女和残障学生在求学期间的基本生活,优先考虑经济困难的学生,且资金不需要偿还,属于赠与性资助。
目前,澳大利亚大学生可获得的助学金有两个:青年津贴(Youth Allowance,YA)和澳大利亚助学金(Australia Study)。前者资助资金完全来自于联邦政府,资助群体目标为16—24岁的大学生。在1989年设立之初,该助学金最大的资助金额为每年2 000澳元。之后,资助金额随澳大利亚经济的发展和学生实际的需要而逐年提高。
在2008年最新的《澳大利亚高等教育拨款法案》中,青 年 津 贴 的 金 额 再 一 次 大 幅 度 提 高,由2000—2001学年人均3 000澳元上升到2009—2010学年的人均4 150澳元,受惠学生约占在校生人数的17%。
作为青年津贴的进一步补充,澳大利亚助学金主要面向年龄超过25岁的全日制本科生和研究生,主要针对以下群体:残障的学生;有抚养负担的学生;急需专业学生;社会弱势群体和少数族裔学生。具体来说:第一类学生每年可获得4 000澳元,用于支付由身体残障而造成额外生活费用,如聘请护理人员、专业辅导教师的费用和购买特殊学习设备的花费。对于第二类学生,如果在学习期间,有1—2个赡养对象可获得每周40澳元补助,有3个或3个以上赡养对象的学生每周可获得60澳元。而申请该助学金的第三类学生必须为澳大利亚急需学科在读生,资助金额为每学年4 500澳元。第四类学生每学年可获得1 200澳元的补助。
(三)奖学金
奖学金是指奖励在某方面有特殊天赋以及学习成绩特别优异的学生而设立的资助形式,其发放的目的在于奖优。目前,在澳大利亚高等教育资助体系中,奖学金根据资金来源不同,可分为联邦政府提供、大学资助和校外奖学金3类。
联邦政府资助的奖学金项目主要有3个:起点奖学金(Student Start-up Scholarship)、迁居奖学金(Relocation Scholarship)和研究生奖学金(Australian Postgraduate Awards-APA)。起点奖学金主要授予学业成绩优异的本科生,该奖学金额度为8 000澳元,分4年下发,用以帮助经济困顿的优秀学生支付学习费用。联邦住宿奖学金主要提供给农村及偏远地区的全日制本科生,帮助他们支付离开家乡到异地求学所需要的住宿费用,时效也为4年,金额为第一学年4 000澳元,次年1 000澳元。这两项奖学金均要求学生学业成绩优秀且家庭收入低于联邦政府所制定的最低收入标准。研究生奖学金是为了资助学业杰出、有较强研究潜力的研究生而设置的奖学金,金额为每年4 000澳元,可连续5年获得。
澳大利亚高校历来将奖学金视为吸引优秀生源的有效手段,为此98%的公立大学和80%的私立高校都设有不同形式的奖学金。奖学金的额度以学费为基准,分为3个梯度:一是学费的110%—125%,以现金和支票形式支付,除了缴纳学费之外,还可以用于生活费支出;二是获得与学费等额的奖学金,因此获得这种奖学金的学生等于 获 得 免 交 学 费 的 奖 励;三 是 获 得 学 费50%—60%的奖学金,资助的效果和减免部分学费相近。
此外,还有一些奖学金来自于校友、基金会、民间团体和关心大学发展的各界人士的爱心捐赠,往往通过设立专项奖学金的形式来进行资助,很多大学将这类资助称之为校外奖学金。但不同于联邦和大学奖学金,学习成绩并非是颁发奖学金的唯一衡量标准,往往更多取决于奖学金设立人的个人意愿。例如悉尼大学健康科学学院的校友奖学金(Alumni Scholarship)就主要授予攻读博士学位的女学生,而理工学院的麦考伊奖学金(McCaughey Scholar)则主要针对退伍军人。
(四)勤工助学
联邦勤工助学计划是澳大利亚联邦政府通过高校为贫困家庭学生提供校内外工作机会,让其赚取经济回报经济资助。但与我国勤工俭学不同,勤工助学是由联邦政府、各州政府和大学共同出资,学校负责具体实施。对于有勤工助学需要的学生,政府会与学生签订服务契约,并安排学生到学校或社区以及一些公益性或非盈利性机构从事一定时间的服务型工作(如助教、助研、批阅试卷、中小学辅导教师、社区教学人员和青少年咨询等),酬金按照小时计算,每小时工资不低于联邦政府规定的最低工资标准,一般为每小时14澳元,款项由政府直接划入高校的账号,专门用于学生学费和生活费的支出。例如莫纳什大学资助办公室就会根据研究生个人申请和导师推荐,为研究生提供助教和助研岗位。助研岗位按每周工作时间分为3种,学生根据工作时间的不同,获得每周140到300澳元的报酬。
二、澳大利亚资助体系的管理机制
澳大利亚联邦政府始终认为,如何按学生的经济需要合理配置资金并进行有效的管理是关系资助公平和效率的关键,为此,澳大利亚联邦政府从资助资金的来源、分配和回收入手,采取各项措施以保障学生资助体系的顺利运行。
(一)多渠道筹集资金,保障资金供给
大量的资金投入是实施学生资助的首要环节。为此,澳大利亚联邦政府通过法定限额限期拨款的方式对资助资金予以立法保障,即通过国会立法,授权联邦政府每年向学生发放规定数量的资助,并以4年为期,对原有资助方案进行评估、修订和调整。在新法案出台后,进行新一轮的资助。
同时鉴于联邦资助体系庞大,资金投入巨大,联邦财政拨款独木难支的窘境,澳大利亚联邦政府还积极寻求多方支援,开拓资金来源渠道,吸引商业银行参与学生贷款计划,并且为了推动商业贷款的可持续发展,联邦政府会定期向银行发放学生贷款特别补助,以补贴银行因学生贷款管理成本高、利润空间狭小等原因而造成的利润损失,同时还以政府信用为担保,承诺一旦贷款拖欠,可从政府得到贷款全额的补偿,从而保障了 商 业 银 行 资 金 的 安 全 性、盈 利 性 和 流动性。
此外,澳大利亚联邦政府还倡导校办公司、大型企业和社会团体为大学生提供各种雇主奖学金。例如2005年5月,澳政府就和香港长江集团共同设立了“澳中教育与研究奖学金”,向从事博士后研究的人员提供总金额为2.5万澳元的奖学金,以资助其顺利完成学业。
(二)规范流程,实现资金合理分配
着眼于公平和平等地资助学生,澳大利亚联邦政府还对资金的配置进行标准化规范,资金的分配主要按以下的流程进行操作(见图1):(1)学生和家长了解联邦政府发布的最新资助信息并如实填写资助申请表格(Application of StudentAid,AOSF),表格的内容主要涉及学生家庭的收入、信用和纳税情况;(2)教育部门依据申请人的家庭信息和法定换算公式,计算申请人所需资助的费用;(3)在学生提交申请后的20个工作日内,将资助报告(Student Aid Report,SAR)发送给申请人,以供申请人核实。如计算有误,申请人可与教育部门联系加以修正;(4)在核实无误后,教育部门将资助报告发送给学生所在高校,学校根据教育部门的资助报告,将资助资金进行配置,制定混合的资助计划;(5)学校资助机构再次审查报告并提供资助资金;(6)各级资助管理机构对整个资助活动进行实时监督,以便政府和学校对资助效果进行评估。例如《2003年高等教育资助法案》就明文规定,资助金获得者所获得的资助金额不得超过他们的实际需要,因此在资助期限内,资助申请者必须如实申报他们的收入状况和校外资助情况,资助管理部门会根据学生和资助机构的报告,对资助金额进行动态管理,及时调整学生的资助金额,而一旦发现申报不实或恶意欺占,学校有权取消全部资助。
(三)建立灵活的还贷方式,加速贷款回收
贷款资金的有效回收是避免资助资金枯竭、资助项目瓦解的基础和保障。为此,澳大利亚政府推出多项举措,以加大贷款资金的回收效率。
首先,澳大利亚联邦资助体系选择税务机关作为学生助学贷款的回收机构,通过全国的税收网络来核算毕业生年收入是否达到还款下限和应该还款的数额,在学生纳税时进行统一收缴。其次,为了降低助学贷款的拖欠率,进而缓解毕业生的还款压力,澳大利亚政府还推出了“社区服务计划”,在社区教育、医疗、保健、福利等领域,专门为大学毕业生设立工作岗位,以帮助借贷者通过参加社区服务的方式来偿还贷款。
此外,联邦政府还运用法律手段防止贷款拖欠的情况,其基本原则是加大对违约学生的惩罚力度,使其不敢拖欠。在澳大利亚,借款人未还款期限超过300天即构成拖欠,将面临严厉的惩处。如在未来求学中将丧失申请助学贷款和联邦资助的资格;面临滞纳金、额外利息和追缴费用的惩罚;信用评级将会调低,无法从商业银行中获得消费贷款;部分工资被扣除用以支付其所欠贷款。而上述惩罚措施也使拖欠人不仅从拖欠贷款中得不到任何好处,而且损失远远大于其违约收益,从而使借贷人在主观上降低了发生拖欠的意愿。
三、澳大利亚资助体系对我国的启示
(一)扩大资助主体,稳定资金来源
从澳大利亚高等教育资助体系来看,联邦政府、高校、企业、各种民间机构和基金会以及个人都是高等教育成本分担和资助的主体,而不是将高等教育成本简单地强加给单一个体,这对高等教育的平等化和公平化具有积极的现实意义。
反观我国,虽然我国高等教育财政拨款的数量不断增加,但我国财政性教育经费占GDP比例还远远低于欧美发达国家,这使得我国高校可用于资助的经费时常捉襟见肘,已明显不能满足高等教育规模不断扩大的需要。因此,我国各级政府作为高等教育发展的倡导者和推动者,必须承担起高等教育资助主渠道的作用,在不断增加财政性资助经费拨款的同时,还应通过立法等制度化形式来保证教育作为政府财政支出的重点领域予以优先保障。此外,我国资助体系还需要拓宽经费来源,实现资助体系融资的多元化,尤其是吸引企业、社会团体和校友的捐赠资金,进一步完善以贷、助、奖、工为内容的高等教育资助体系,不断扩大我国高等教育资助体系的范围和额度。
(二)完善资助机制,细化资助模式
澳大利亚高等教育资助采取混合模式,既采用“助学贷款+助学金”,又采用“奖学金+助学金+勤工助学”模式,在每种资助模式中,又依据学生的学业表现、学习时间和家庭状况的差异,划分出不同的资助类型,这使得澳大利亚资助模式既灵活动态,又兼顾了学生不同学习阶段的金融需求,具有很强的针对性和可操作性。
同澳大利亚健全的资助体系相比,我国高校的资助制度建设尚处于起步阶段,虽然一些高校已开始了采用混合型的资助模式进行资助的有益尝试,并且取得了一些成功的经验,但从总体来看,制度和措施还不完善,既没有对资助的模式和标准进行明确的界定,也没有针对学生的学费生活成本支出、个人经济状况制定出多种可供选择的资助方案,难以在具体实施和监管中发挥高等教育资助体系的整体助学功能。因此,我国高等教育资助体系建设应借鉴澳大利亚高等教育资助的框架体系,设计出更多、更细可供选择的人性化资助模式,并且依据学业阶段的不同,采用分阶段的资助模式。例如对于低学年学生可尝试使用贷学金+助学金模式,对于高年级学生主要以奖学金+勤工助学为主,而对于研究生则可以用特定领域研究项目奖学金+勤工助学、助研进行资助。
(三)加大贷学金资助,改革还款方式
目前,澳大利亚高等教育资助体系中60%资助款项来自于联邦贷款,助学贷款已成为澳大利亚学生赖以完成学业的重要来源。在扩大贷款金额的同时,澳大利亚政府还在大量学者研究和国际成功经验的基础上,设计了按收入比例进行还款的制度,不仅提高了回款效率,而且维护了助学贷款体系的有序进行。
虽然我国助学贷款自1999年推出以来,取得了巨大的成效,但到目前为止,助学贷款可申请的最低家庭收入标准尚没有明确规定,使得各高校在操作上尺度不一,极易导致错误和纰漏,同时贷款金额统一为每学年6 000元,在一定程度上影响了不同地域(沿海地区、中西部地区)不同学生类别(本科生、研究生)的资助效果;其次贷款在学生毕业1—2年开始归还,最长期限为6年,与澳大利亚平均10年相比,学生还款负担沉重,资金回收率低。在此,笔者建议我国应根据地域经济发展状况,将全国分为若干的区域,将该区域的平均家庭收入水平确定为可获得助学贷款的最低收入标准,只有低于此标准的学生才能获得贷款的资格。此外,贷款管理机构还应该根据学校的学费水平和所处区域的物价指数确定不同区域的助学贷款发放金额,使经济困难学生能够解除后顾之忧。最后,我国还应该完善贷款的还款机制。一方面,贷款管理部门应调整贷款还款年限,贷款年限越长,金额越大,还款期限也应当适当延长;另一方面,贷款利率应与收入挂钩,只有当借贷人收入高于工作区域平均收入时才支付全额利息,反之,借贷人可不付利率或享受利率减免,从总体上缓解贷款学生的还款压力,提高贷款的回收效率。
[参 考 文 献]
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