农业保险具有分散风险和损失补偿的功能,有助于农民分散和转移农业风险,及时恢复生产,提高农民风险承受能力; 有助于保证农业生产,保护农民收入安全,稳定农村和社会经济; 有助于促进土地流转和金融资本投资农业生产,加快实现农业现代化和产业化.同时,由于农业保险的复杂性、农业保险经营难度大,加上农业保险具有"准公共产品"和"不完全可保风险"的特性,决定了农业保险必须政府财政补贴.世界贸易组织《农产品协议》第 7 条和第 8 条规定,"政府可以参与农业保险,以支持本国农业发展".根据这一"绿箱"政策,在后 WTO 时代,政府对农业保险的财政补贴成为各国间接扶持农业的重要手段.目前世界上约有一半国家开展农业保险,其中大都实施了财政补贴.国外的成熟经验和特色制度对我国刚刚起步的政策性农业保险财政补贴制度的健全和完善具有重要的借鉴意义.本文在国际经验述评的基础上,结合我国农业保险财政补贴政策的具体状况,提出完善我国财政补贴制度的具体措施.
一、农业保险财政补贴制度国际经验述评
各国农业保险财政补贴制度经过不断发展,形成了与各自国情相适应的成熟体系,在补贴模式、法律制度及执行机构、补贴程度和形式等方面有各自独特的经验,对推进我国农业保险财政补贴制度的完善有重要的借鉴意义.
( 一) 通过颁布农业保险法律和建立政府机构为农业保险保驾护航
各国通过颁布专门的农业保险法律、建立政府组织机构来保障农业保险的发展.美国自 1938 年颁布《农业调整法》以来,先后颁布了《联邦农作物保险法》《农作物保险改革法案》《农业风险保障法》等,由联邦农作物保险公司履行制定规则、核查监督职能,对联邦农业保险进行管理; 日本颁布了《家畜保险法》和《农业保险法》,1947 年将其合并修改为《农业灾害补偿法》; 法国颁布了《农业互助保险法》; 1959 年加拿大联邦政府颁布了《联邦农作物保险法》,授以联邦政府和省政府共同支持办理农作物保险,建立中央联邦和省两级政府组织的农作物保险机构; 1978 年菲律宾总统签发了《关于成立菲律宾农作物保险公司的总统令》,即《农作物保险法》; 西班牙由保险与养老基金监管总局对商业保险公司的农业保险业务进行业务和财务监管,由国家农业部农业保险局行使农业保险管理的职能.农业保险法的制定为各国农业保险提供了法律依据,规范了制度和行为,为农业保险的实施推广提供了保障.
( 二) 形成了不同的农业保险财政补贴模式
以政府是否对农业保险进行补贴和政府是否直接参与农业保险经营作为标准,各国农业保险财政补贴模式大致可以分为三种类型: 政府主导型、私营主导型、公私合营型.
政府主导型是各国较常采用的模式,它的特点是政府虽然主导农业保险发展,但一般不直接参与农业保险的业务经营,通过在政府机构中设立专门的农业保险机构对农业保险进行各种补贴,来推行、引导、促进农业保险发展,加拿大、希腊、菲律宾、伊朗等发展中国家都采用这种模式.它的优点是将中央政府、地方政府和农民的利益联系在一起,有助于政府统筹推进农业保险的迅速开展.缺点是政府财政压力大.这种模式一般适用于农业保险发展初期.公私合营型则是由政府和私营保险公司共同经营农业保险的模式,为西班牙、奥地利、捷克、罗马尼亚、斯洛伐克等国家所采用[1].优点是政府可以因地制宜地制定保险条款,保证农业保险的公平性,宣传和推广农业保险.缺点是政府过度干预,不利于农业保险公司的自由竞争.私营主导型则是农业保险由私营保险公司经营,政府除了利用保费补贴和税收优惠来支持农业保险发展以外,并不介入、参与其业务经营,欧盟的德国、荷兰、瑞典、比利时、保加利亚、丹麦等国家地理环境得天独厚,农业风险的危害较小,通常采取私营主导型模式.它的优点是财政压力小,政府从烦琐的业务经营中挣脱出来,致力于农业保险的监管.缺点是政府、保险公司和农户利益不一致,易引发道德风险,降低农户保障水平.
私营主导型适用于农业保险的成熟阶段,政府职能明确、健全,有比较规范的市场竞争体系.一般来说,农业保险财政补贴采取哪一种模式取决于政府的财政能力、农业保险的发展阶段、农业风险的区域分布情况以及保险市场竞争环境等因素.
( 三) 农业保险财政补贴的内容多样化
各国一般都通过对农民的保费补贴、对保险公司的经营费用补贴、政府支持再保险补贴和对保险公司采取税收优惠来为农业保险发展提供财政支持,但具体到各国,实施的侧重点和方式有很大的不同.一般来说,政府补贴方式和程度上的差异,取决于四个因素: 国家的经济实力、农业在国民经济中的地位、遭受农业风险的深度和广度、农业保险在国家社会保障政策中的作用[2].
1. 差异化的保费补贴比例
农业保险的保费补贴是各国普遍采用的方式,虽然各国的补贴程度有所差别,但一般都会根据险种和费率不同采取差异化的补贴比例.2000 年,美国的补贴比例约为 53%,补贴比例因险种不同而有所差异,巨灾保险补贴 100%,而某些农作物保险、收入保险补贴 40% 左右[3].日本的补贴比例同费率正相关,总体的补贴比例较高,例如水稻、早稻的保费补贴比例是 50%,麦类保险费补贴采取超额累进制,基本保费率低于 3% 的补贴 50%,高于 3% 的补贴 55%,家畜保费补贴比例为 50% ( 猪为 40%) ,果树、园艺设施、蚕茧的补贴比例为 50%,经济作物补贴比例 55%.政府还向农业保险组织机构提供50% 的部分经费和经营管理费补贴,不足部分向农民收取[4].欧盟国家的法国、意大利、葡萄牙、加拿大等的保费补贴比例相对较高,例如法国政府对农业保险给予大力支持,政府对农民保费补贴较高,可达到 50%-80%,比利时、保加利亚等国家的保费补贴比例较低,甚至为零[5].
2. 政府为保险公司提供经营费用补贴
为了促使保险公司开发新品种、增加保险供给,政府给予保险公司经营费用补贴.美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用,向承办政府农作物保险的私营保险公司提供 20%-25%的业务费用( 包括定损费) 补贴.
日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用.加拿大经营农作物保险机构的行政经费由省政府和联邦政府各负担 50%,列入两级财政预算.西班牙的农业保险除了保费补贴和再保险支持外,对保险公司的农业保险经营费用没有任何补贴[6].经营费用的补贴是把双刃剑,作用有限还导致了保险公司的低效率和道德风险.例如美国的农业保险业务出现了"高亏损"、"高补贴"的"双高"现象.
3. 政府提供再保险支持
政府通过专门设立的再保险机构承担最后的保险责任.美国通过联邦农作物保险公司对参与农作物保险计划的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持.日本"三级村民共济"的再保险机制,市、町、村的农业共济组合是直接经营农业保险的基层农业保险组织,承担保险责任的比例为 10%-20%.县级机构( 都、道、府、县)的农业共济组合联合会,承担共济组合的一级分保业务,承担保险责任比例为 20%-30%.日本的农林水产省经营局保险科,承担共济组合份额以外的全部再保险额.政府通过再保险机制,承担保险责任的 50%-70%,成为最终支付者.西班牙设立保险赔偿联合体( CCS) ,依法为农业复合保险公司协会的成员提供再保险以及当所有保险机构都没有达到法律所规定的风险覆盖面时,依法承担补充保险的职责.加拿大的《农作物保险法》规定在大规模灾害赔偿情况下,由联邦和省建立再保险机制,由联邦农业再保险基金和联邦财政作为最后支付者.
4. 为经营农业保险组织提供税收优惠
美国《联邦农作物保险法》( 1980 年) 规定,经营农业保险的组织除向各州政府缴纳 1%-4% 的营业税外,可以免征其他税种.法国政府对所有农业保险部门都施行了对其资本、存款、收入和财产免征一切赋税的政策.南非也对经营农业保险公司提供税收优惠.而西班牙的农业保险虽然没有税收优惠政策,但保险业务依然开展得很好.
( 四) 财政补贴的品种多、承保风险范围
广泛日本农业保险财政补贴的品种之多,承保风险范围之广,是其他国家难以望其项背的.一是农作物共济: 适用于水稻、早稻、小麦和大麦因各种自然灾害、病虫害等所引起的损失,是法律规定的强制保险.二是家畜共济: 适用于奶牛、肉牛、马、种猪、肉猪饲养过程中发生的伤、残、病、死.法定的传染病或巨灾引起的损失由国家再保险负责赔偿.三是水果和果树共济: 适用水果及果树因自然灾害及病虫害等引起的水果的产量、质量下降和果树死亡.四是经济作物共济: 这主要是针对大豆、红豆、腰豆、甜菜、甘蔗、甜玉米、洋葱、南瓜、茶树、蚕茧等因为遭受各种自然灾害所带来的损失.五是园艺设施共济:
适用于玻璃或塑料温室大棚,某些设备、设施内的农作物等因为遭受种种自然灾害、病虫害等所引起的损失.菲律宾的农业保险保障风险为一切险,包括:
台风、洪水、干旱、火山喷发、所有病虫害,但疏忽损失除外.美国农业保险的承保风险范围包括: 干旱、雨涝、洪水、雹灾、风灾、火灾、病虫害等以及农作物收入保险( 团体收益保险、作物收益保险、农场总收入保险、收益保证保险和收入保护保险)[7].
二、我国农业保险财政补贴的发展
我国农业保险的发展原则是"政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进",政府不干预农业保险的业务经营,经营农业保险业务的保险公司按照市场竞争规则,自由参与市场竞争,政府对其实施税收优惠和再保险支持,对投保农户和农业经营组织进行保费补贴.由保监会负责农业保险的监管,各级地方政府、财政部、农业部、林业总局、村委会等负责协助.自 2007 年中央财政以内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川六省为试点,开展中央财政农业保险保费补贴工作以来,我国政策性农业保险得到前所未有的发展.具体表现为: 2007-2012 年,农业保险提供的风险保障从1 126 亿元增长到9 006 亿元,共计向 1. 13 亿户次的农户支付赔款 551 亿元; 农业保险保费收入逐年增加,从 2006 年的 8. 5 亿元、2007 年的 50 亿元,增加到 2013 的 306. 6 亿元; 农业保险经营机构从 2007 年的 6 家增加到 25 家,服务网点达 2. 2 万个; 农业保险覆盖率迅速提高,农业保险参保地区覆盖全国所有省( 市区) ,参保农户 1. 83亿次; 农业保险承保农作物从 2007 年的 2. 3 亿亩增加到 2012 年的 9. 7 亿亩,2013 年我国农业保险承保主要农作物突破 10 亿亩,占全国主要农作物播种面积的 42%[8]( 如表 1 所示) .
三、借鉴国际经验的我国政策性农业保险财政补贴制度
( 一) 加快农业保险立法步伐
纵观各国开展农业保险,立法先行.立法滞后,给我国的农业保险发展以及农业保险补贴工作的实施造成障碍.2012 年10 月24 日公布并在2013 年3月 1 日起施行的《农业保险条例》是我国第一部农业保险法律,为我国农业保险的进一步发展提供了契机.但我国目前还没有一部真正意义上的农业保险法.我国迫切需要推进农业保险的立法支持,规定农业保险的性质、发展目的、方式、实施政策和财政支持政策等.
( 二) 借鉴美国经验,明确农业保险的私营主导型发展模式
美国财政补贴的模式经历了政府主导、公私合营和私营主导三个阶段,2000 年的《农业风险保障法》明确指出,政府退出农业保险业务经营领域,由保险公司负责具体的保险业务,政府的主要职能是稽查、监督、管理.我国在财政补贴模式上也经历了摸索的过程,应该借鉴美国的经验,坚持走私营主导型发展模式.因为政府主导型和公私合营型的模式并不适合我国国情.首先,这两种模式易造成巨大的财政压力,经济实力强大的美国也难以承担财政压力之重.同时在实施过程中,更容易导致财政资金的漏损和浪费.其次,政府主导或者参与农业保险,不利于保险市场的自由竞争.再次,发展农业保险可以依托我国分布广泛的保险公司基层网点.
我国 2007 年就确定了以保险公司为主体、政府实施监管职能的私营主导型发展模式.但在实践中,政府"引导"变成了政府"主导",这体现在一方面政府干预农户保险,有的地方政府不重视保险宣传,制造政绩代替保护缴费等,造成农户对农业保险的误解,有的甚至不知道农业保险有保费补贴.有的地方政府在理赔时将理赔款均摊,形成了变相的救济.另一方面政府干预保险公司的经营,有的地方政府甚至干预保险公司的保险费率、是否承保、理赔处理等.有的地方政府谎报灾情,骗取赔款,造成了农户的道德风险[9].
问题的根源在于未能坚持私营主导型模式.首先,要进一步确立商业性保险公司、政策性农业保险公司或农业保险相互合作组织等多种形式的农业保险经营机构的市场地位---独立发展的市场主体.
其次,转变政府在农业保险中的作用,政府不直接干预保险公司的业务经营,而是承担农业保险政策制定、稽查监管等职能.对于农业风险的特殊性导致保险公司不愿意经营农业保险的问题,政府可以通过采取各种激励措施,例如税收优惠、政府的再保险支持,以及可以借鉴法国经验,给予经营农业保险业务的机构优先经营农村人身保险和财产保险领域的权利,做到"以险养险".
( 三) 建立完善的农业保险财政补贴政策体系
由于我国各省区的经济发展水平、农业在经济中的地位和作用、自然灾害风险分布、种植业和养殖业的品种分布不同,再加上各地蓬勃发展的特色农业不同,所以农业保险的补贴政策也应该因地制宜,不能搞"一刀切".
1. 借鉴西班牙经验,采取差异化的费率补贴比例
在农业保险费率补贴方面,借鉴西班牙的经验,采取差异化的保险费率补贴机制.西班牙的"差异化费率补贴比例"主要体现在三点.一是对不同的投保主体采用不同的标准.例如对全职农民、女性农民、集体投保的农民补贴比例高于兼职农民、男性农民和个人投保.二是对不同的保险标的采用不同的标准.例如对可行标的的粮食、谷类、土豆、牲畜以及工业用农作物采取 18% 的补贴比例,对实验性标的平均保险费率为 23%,最高达到 28%,如对没有灌溉条件的谷类作物、甜菜、酿酒用葡萄等,都实行 28%的保险费率.三是通过调整保费补贴和保险费率的标准来调整农业种植结构.例如对鼓励种植的作物实行低的保费率和高的保费补贴率[10].
我国目前采取比例补贴方式,对于关系国计民生的农产品,如小麦、水稻、生猪等补贴比例达到50% ,而对其他经济作物或者地方特色农产品的保费补贴比例约为 40%.这种补贴方式,体现不出农业保险的区域差异、保险主体和保险标的的差异,造成了"贫者少补、富者多补"、农业经济主导区域补贴反而较少、经济作物和特色农牧业补贴较少等现象.
我国差异化的保险费率补贴首先应体现出保险主体的不同: 对于中东西部地区、经济发展高低不同的地区、农业经济地位不同的地区,应采取不同的费率补贴比例.例如对东部沿海地区以服务经济为主的较富裕市县,采取较低的费率补贴比例; 对于中西部较贫困的农业大省( 市县) 等采取较高的费率补贴比例.其次应体现出保险标的的不同: 对于关系国计民生的基础性农业产品、特色农业、农户保险需求大的品种,如河南省的小麦、玉米,江苏省的油菜,湖南省的生猪等采取较高的费率补贴比例.
2. 借鉴法国经验,建立两层再保险体系
法国主要通过三种机制促进农业保险的发展.
一是建立农业互助保险制度.1840 年法国成立了第一家地区性的农业互助保险社,1900 年法国颁布了《农业互助保险法》,1964 年法国建立了农业灾害保障制度,互助保险制度在全国确立和推广.法国建立了层次清晰的"三级农业互助保险"制度,最基层的是分布于乡村的农业保险互助社,经营原保险业务; 中间层是分布于省级或者地区的农业保险公司,为基层农业保险互助社提供再保险服务; 最顶层的是法国农业相互保险集团,负责制定政策、险种开发、为省级或者地区农业保险公司提供再保险.二是采取"以险养险"和税收优惠等方针支持农业保险公司的发展,允许农业保险互助公司经营非农业财产险和农民寿险,同时免缴所得税和营业税.三是政府给予农民较高的保费补贴比例,高达 50%-80%[11].
在借鉴国际经验的基础上,我国应建立两个层次的再保险体系.第一个层次是商业保险再保险,由保险公司进行分保和转分保,在更大范围内分散风险.第二个层次是政府支持再保险,政府建立农业保险再保险基金,对于商业保险再保险不能支付的部分,由政府利用再保险基金和政府财政进行支付,政府充当最后的支付者.
3. 增加税收优惠力度
在税收优惠方面,要扩大税收优惠的范围和力度.目前我国农业保险机构享受营业税和印花税的优惠,相对于"税收全免"而言,优惠力度有待提高.政府可以有步骤地减免农业保险业务的所得税等税负,提高保险公司开展农业保险业务的积极性.
( 四) 增加农业保险补贴品种的数量,扩大承保风险范围
我国目前的中央财政支持的农业保险险种仅 15种,2013 年我国开展农作物、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点,但同发达国家的品种数量相比还有很大差距.我国应结合各地农业发展状况,逐步扩大农业保险补贴的品种.在承保风险方面,我国农业保险承保风险范围狭窄,旱灾、病虫害等通常被排除在外,相对于"一切险"而言,保险责任有待逐步扩大,各地区应结合实际状况,将各地主要的自然灾害列入责任范围,并有条件地实施收入保障保险.
( 五) 建立以中央和省级财政为主的多层次的资金来源渠道
国外农业保险补贴一般由中央财政补贴较高比例,地方财政补贴较少.西班牙农业保险的财政补贴主要来源于中央政府,中央政府承担财政补贴的60% 到 80% ,同时,也承担着农业保险的再保险支持责任[12].我国中央财政补贴 35%-40%,地方财政补贴 25%,市县级财政补贴 20% 左右,这基本与国际接轨,但我国财政支付采取的是自下而上的"三级联动的倒补贴"机制,只有下一级地方财政拨付到位,上级财政才拨付.但我国农业大县往往就是农业穷县,财力有限,结果就是地方财政资金不能及时、足额拨付,造成"多有多补、少有少补、没有不补"的现象.甚至有一些县市由于缺乏补贴资金,而限制农户投保.针对这种情况,我们应该借鉴西班牙和加拿大的经验,首先,建立中央和省级财政为主的多层次的农业保险财政补贴体系,加大中央财政的补贴力度,降低市县级财政的补贴比例.其次,在补贴资金拨付时,应自上而下,中央资金先到位,而且每年度初提前拨付.这样才能有助于提高地方政府开展农业保险的积极性,扩大保险覆盖率,加快我国农业保险的发展速度.
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