二、 养老机构概述
顾名思义，养老机构是指专门为老年人提供食宿照料、休闲娱乐、健康护理、医疗保障以及丧葬送终等综合性养老服务的机构。我国的养老机构根据其投资主体不同可分为两大类：一是国家或集体投资建立的公办养老机构，包括各级政府设立的敬老院和农村福利院等；二是由社会力量投资兴办的民办养老机构，这其中又包括在工商部门注册为民办非企业机构的非营利性养老机构和完全市场化经营谋利的民办养老企业。
本文的研究对象特指第二类中注册为民办非企业组织的非营利性养老机构。
（一） 我国养老机构的发展历史
1. 传统养老机构的历史演变
敬老尊老爱老是我国自古传承至今的文化与美德。古时的历代王朝对于赡养老人特别是孤寡老人都十分重视，并且早在古代就已经出现了由官家出资为老人提供养老保障的专门场所。《礼记·王制》关于先秦时期的养老制度描述道，“夏后氏养国老于东序，养庶老于西序，殷人养国老于右学，养庶老于左学”,其中“序”与“学”就是我国最早的文献记载的养老场所。最早的由官方正式设立的专门养老机构是南北朝时期的孤独园，主要救济失怙无依的孤儿及照顾孤老的生活并为其处理丧葬[18].此后，历代的封建王朝均有官方承办专职负责提供养老服务的机构，这些机构在不同的历史时期有着不同的形式和称谓，比较有代表性的包括唐朝的悲田院，宋代的福田院、居养院，南宋时出现的养济院更是经历了宋元明清四朝的发展演变，而清代康熙年间创立的普济堂作为官家支持扶助的慈善机构，则具有早期的民办官助形态。
近代以来，由于民国时期社会动荡不安，流离失所的百姓多有所在，为了维持社会安定，国民政府兴办了许多慈善救济机构进行社会救助，这其中就包括安老所、孤老院、养老所等养老机构。随着战乱灾荒的肆虐，朝不保夕需要救助的老人越来越多，官办养老机构数量规模有限，这种情况下民间的团体力量发挥了重要作用，创办了许多慈善救助机构收养孤老，各地的善堂就是其中典型的代表，民间慈善团体的介入有效地弥补了官办养老救济机构的不足。
2. 现代养老机构的发展
自新中国成立以来，随着我国养老事业的不断推进，养老机构的发展大致可以分为三个阶段。
一是建国后至改革开放初期，养老机构的发展尚处于萌芽阶段。由于新中国成立不久，国家处于百废待兴的状态，社会保障基础建设十分薄弱，这一时期政府的工作重点是加强经济建设，解决老百姓温饱等最基本的生活保障问题，而养老职能主要由家庭负责。只有失去家庭依靠的孤寡老人，才由政府创办的养老福利机构收容接纳，为其提供水平较低的养老照护。受限于当时的特殊历史环境，这一阶段的养老服务并未引起国家社会的整体重视，养老机构的发展也较为缓慢。建国初期，政府创办的福利机构主要针对流离失所人员，为其提供场所收容安置，并对其进行必要的教育和劳动改造，因此这类福利机构多被称为生产教养院，而养老只是此类机构社会救济职责的部分体现。后来在社会主义改造中，生产教养院将有生产劳动能力的人从收容范围内剔除，机构也更名为养老院或敬老院，逐渐专注于社会救助的职责。在农村，河南省唐河县于 1951 年率先创立了自愿联合、安置孤寡残弱的互助养老方式，由供养人负责被供养者的生养死葬，被供养者生前的土地、房屋、财产均由供养人继承，开启了我国农村敬老院的先河，此后这一模式得到了国家的认可，并由内务部在全国推广[19].文化大革命期间，由于全国的生产建设活动遭受到极大的破坏，城乡养老机构的发展也进入了发展的停滞期。
二是改革开放后至两千年前后，养老机构的发展进入改革探索阶段。在此期间，随着社会主义市场经济体制改革的全面实施和不断深化，旧有的依赖单位、集体的社会保障体系逐渐被打破，社会保障改革工作进入全面探索的阶段。随着民政部在全国范围内推进社会福利社会化，作为第三产业兴起的养老服务行业日益受到重视，养老机构也开始向多元化发展。1979 年，民政部重新明确了养老机构的福利性质和服务方向，并在后来提出了“社会福利社会办”的口号，福利机构改革成为这一时期的主旋律，社会福利事业的投资主体开始由过去的国家包办向多元化转变，民间力量开始发挥出越来越多的作用。1998 年，国务院办公厅转发《关于加快实现社会福利社会化的意见》，全面深化社会福利事业改革工作，养老模式多元化的局面逐步形成。
三是 2000 年至今，养老机构步入快速全面发展阶段。我国在 2000 年正式进入了老龄化社会，随着我国经济社会在飞速发展的同时，现有社会保障体制基础薄弱的弊端也愈发地明显，公办养老机构数量严重不足，已无法满足持续增长的社会养老需求。这样的背景下，民办养老机构对于缓解社会养老供需矛盾的的重要性越发的突出。2006 年召开的第二次全国老龄工作会议，提出了推进“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的中国特色养老服务体系建设；此后，国务院办公厅在 2013 年印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35 号），明确了加强“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系建设的重要意义，机构养老在养老服务系统中的地位进一步得到了加强。各级政府也充分认识到机构养老对于强化养老服务体系建设、提高社会保障工作水平的重要性，通过不断深入推进社会福利社会化，加大地方财政投入力度，积极调动社会资源参与，推动养老机构的快速发展。
（二） 公办养老机构与民办养老机构
1. 公办与民办的对比【1】
公办养老机构和民办养老机构的发展历史来看，二者承载着不同的社会养老责任，在许多方面既有相似之处，又有截然不同的地方。通过对二者全方位的比较，更直观的了解公办与民办养老机构的差别与联系，详见表 2.2.
通过公办和民办养老机构的对比可以发现，公办养老机构从建立到运营，一直能够享受国家财政资金的全力扶持，加之由地方政府投资建设，土地的供应能够得到保证，硬件设施建设相对完备先进，且机构的工作人员多为财政开支的事业编制人员，无论是收入还是工作环境，都相对稳定，相较民办养老机构可以说有先天性的优势。但同时也要看到，公办养老机构长期以来一直存在机构组织僵化、工作效率低下、服务态度散漫和入住难的问题。总体来说，公办养老机构由于数量较少，难以满足当下庞大得出社会养老市场需求，通过强化自身建设，丰富服务种类，提高服务水平，把握眼下的最佳发展机遇，民办养老机构的发展黄金期已悄然到来。
2. 民办养老机构的责任与作用
自建国初期至改革开放以来，相当长的一段时期内，公办养老机构都是实现满足我国居民机构养老需求的主力军。直到上世纪 80 年代末期，政府着手探索社会福利社会化改革，传统的由国家大包大揽的社会福利体系逐渐瓦解，民办养老机构作为新生力量参与社会养老事业，并发展壮大。民办养老机构的出现和发展，极大的丰富了社会养老服务的种类和内容，弥补了政府和家庭养老功能的缺失与不足，有效的缓解了日益加深的养老供求矛盾。
