第四章 有效发挥城市治理中公众主体作用的对策
从我国城市治理中公众主体作用发挥现状来看，公众主体作用发挥还存在许多问题，而这些问题的成因是多方面的，必须从宏观和微观角度综合考虑。本章针对上一章提出的问题，从摒弃传统观念、完善制度建设、提升公众能力、拓展参与渠道等方面为有效发挥公众主体作用提出具体可行的对策。
4.1 摆脱传统思想束缚，提升公众参与能力
要真正发挥出公众应有的参与作用，就要从思想上逐渐摆脱传统观念的束缚，在整个社会上创造良好的政治参与氛围，同时要提高公众文化水平并建立相应教育培训机制，切实提升公众参与能力。
4.1.1 培育公众参与的政治文化环境
公众参与的政治文化环境能够对公众的政治意识进行熏陶，使公众意识到自身在城市治理中的主体地位、权利和义务，进而主动参与并维护自身利益。目前我国城市治理中公众参与度偏低，很大程度上是由于政府和公众依然受到“官本位”思想阻碍，要有效发挥公众主体作用，必须培育公众参与的政治文化环境，引导公众参与到城市治理中来。
一方面，要培养政府服务意识。按照现代公共管理理论，政府不单是社会管理者，更是为了满足公众需求而不断提高公共资源配置效率的公共服务提供者。培养政府服务意识即是要求政府在公共政策制定和实施过程中要重视公众需求和公众利益。政府行政者与公众的关系应该逐渐向服务供给者和消费者，政府以服务公众为天职，全心全意为公众服务才能实现社会资源有效配置和公众利益最大化。政府在城市治理中要真正理解公众作为城市治理最终受益者的内涵，要把公众当作城市治理的合法主体，与公众建立横向、平行的伙伴关系，充分利用公众参与的合作力量，而不是制约其参与。
另一方面，要培养公众参与意识。各级政府应该加强公众参与意识的培养，广泛宣传他们在城市治理中的角色和作用，明确公众在城市治理中的责任和义务，积极引导，激发公众的政治参与热情。各级政府官员要把公众当成城市治理的合作力量，明确公众主体地位，把培养公众的主体意识当成自己的责任和义务，通过精心组织、合理引导，提高公众参与的范围和理性程度。而作为公众，也应该逐渐摒弃传统思想观念，要逐渐适应自己作为城市主人的角色，要充分认识自己在城市治理中的角色定位及参与意义，主动配合城市政府形成治理合力，使城市治理走上科学的发展方向。
4.1.2 提高公众参与城市治理的能力
要在城市治理中有效发挥公众主体作用，光有公众的参与热情和参与意愿是远远不够的。公众的广泛参与的确可以满足大部分人的政治需求，并且推进我国民主化进程，但如要真正发挥出公众主体在城市治理中的作用，就必须要着力提高公众参与能力。
第一，提高公众文化水平。随着公众水平不断提高，公众拥有接受更高水平教育的能力增加，我国公众文化水平有所提升。但是，我国东部地区和西部地区经济发展水平存在较大差距，教育水平和教育资源分布不均衡，农村人口和城市人口的受教育程度也存在极大差异。政府应该继续做好九年义务教育普及工作，加大对西部地区的教育政策和资金投入，帮助他们开展基础教育设施建设；要鼓励大学生参加西部计划，将优秀的人才分配到最需要他们的地方，提升教育水平；要加快推进城镇化，改变农村经济落后现状，提高农村人口进行智力投资的能力；要扩大教育扶贫力度和范围，让贫困人口拥有和其他人同等的学习机会，从而提高他们的文化水平。
第二，提升公众政治素质。公众的政治素质能够影响公众参与城市治理的方式、层次和效果。我国公众受传统思想观念的影响，参政意识和政治素质仍然较低。政府应该通过加强网络平台建设，利用大众传媒加强政治理论和政治思想传播，通过政治宣传，让公众了解基本的政治知识，从而运用理性的思维来评估政府的治理工作；要定期举办主题性官民活动和公益性的政治理论讲座，以更加人性化的解读方式让公众了解党中央的具体政策和城市发展的相关理论，切实提高公众政治理论水平；要在全社会大力提倡思想政治教育，制定相应的政治理论手册，加以平民化的解读，做到人人持有，人人学习。
第三，建立公众参与教育与培训制度。不同的城市人群文化水平层次不齐，参与能力存在差异。城市治理的一些细节问题，往往与公众利益相关，公众能否有效参与决定了城市治理效果的好坏。政府应当建立公众参与教育与培训制度，加大对公共政策和城市建设、城市规划相关问题的宣传力度。首先，要以社区为单位，成立学习平台，制定学习和培训计划，定期邀请政府工作人员到社区，给公众讲解城市治理的基本流程和理论知识，让公众清楚参与的具体方式、流程、步骤、范围等，使公众明白政府在城市治理过程中要做什么和怎么做，以消除公众政府行政管理的误解，转而用积极参与的实际行动支持政府的治理活动；其次，要以社区为单位，定期开展城市治理相关的主题活动，模拟城市治理的各个过程，通过活动的精心设计，调动公众积极性，切实提高公众参与城市治理的能力。最后，政府部门要制定专项考核计划，对政府工作人员的授课和培训进行定量考核，达到一定次数的要给与奖励，不足的要通知改进；要针对政府工作人员到基层授课和培训的效果展开问卷调查，收集公众的意见并及时调整培训内容和培训方式，使公众真正掌握必要的理论知识和基本参与技能，从而更好地发挥作用。
4.2 完善配套制度建设，健全公众参与机制
公众参与法制化建设是公众参与城市治理并发挥有效作用的根本保障，我国目前公众参与的法律法规和相关体制机制均有待补充和完善，积极推进我国公众参与城市治理的制度建设，让公众参与合法权益得到保障，是有效发挥公众主体作用的必由之路。
4.2.1 完善公众参与城市治理的制度
（1）健全公众听证制度现行听证制度对于城市治理中许多行政行为的适用范围并不宽泛，而事实上只要是公众普遍关注和反映强烈的问题，政府都应该组织市民代表进行听证，让公众参与政策讨论和发表意见。对于听证主持人员的资质要作进一步规定说明，确保主持人员相对独立的合法地位，保证主持人员的素质和能力达到要求，这样才能使得听证效果得到保障。对于听证代表的筛选，应该设立具体的标准和程序，让行政相对人之外的公众参与听证会，更多的公众参与意味着更广泛的群众利益有得到表达的机会。最后，对于听证会的结果应该及时公开，让更多的人了解听证信息，监督听证结果的公正、合法性。在我国城市治理中，公众主要是以听证的方式参与对城市治理立项、审批等过程，因而完善的公众听证制度，将能在城市治理中充分体现民主进而发挥公众参与热情，更能保障公众主体作用得到发挥。
（2）完善信息公开制度在城市治理中，公众作为参与主体之一相对于政府而言，在参与能级上本身就处于劣势，那么公众掌握足够的城市治理相关信息显得尤为必要。我国城市治理中政府和公众之间的信息不对称现象突出，政府出于利益的考量对于城市治理信息选择性公开或不公开，而且往往没有相关法律来约束。政府要将必须公开和不能公开的信息分别列成清单，并依法公布在政府部门网站上并随时更新，方便公众依法获取必要信息；要进一步完善信息公开申请流程，以行政机关主动公开为主，减少不必要的申请流程，让公众更快获取合法信息，尤其是涉及城市发展规划以及与公众切身利益相关的信息；要进一步完善信息公开相关法律，以制度规定保障公众知情权，要在《政府信息公开法》中明确规定因信息不公开对公众造成损失的和不良后果所应承担的法律责任，并要求赔偿损失。政府和公众信息不对称会导致公众参与完全受到政府支配而成为形式上的参与，公众要主动获得足够的城市治理相关信息，利用已知信息进行客观合理的分析，对城市治理中的问题作出科学合理的判断，进而提高参与效果。（3）建立民意调查制度许多国家政府在重大政策出台前后都要进行民意调查，以此来获取社情民意和检测公众满意度，保证政策合乎民意。城市治理中的许多重大政策决定都与公众利益息息相关，政府在出台这些政策决定之前之后进行民意调查，一方面可以更广泛接触社会，了解公众关注的热点问题，把握主流民意，从而避免政策的盲目性所引起的各种官民矛盾和突发事件；另一方面，更加深入的民意调查还能对城市治理理念、政策法规进行广泛宣传，获取公众理解和支持。因此，建立民意调查制度对城市治理相当重要，应该成立专门的民意调查机构或社情民意研究中心，根据城市治理的需要确立必要的民意调查课题和项目，科学设置调查方案，以入户访谈、问卷调查或电话采访等方式，为政府部门完成民意调查并形成民意调查报告，完成民意向上传达，促进城市治理的科学决策。
4.2.2 健全公众参与城市治理的机制
（1）建立公众参与激励机制我国公众参与城市治理热情和意识普遍较低，使得公众参与度得不到保障，直接影响参与效果。政府除了利用广泛的政策宣传和教育之外，还要建立必要的公众参与机制，以制度的形式对公众参与进行补偿和褒奖，激发公众参与热情。公众参与城市治理也需要耗费一定的时间成本和物质成本，应该经过精确估算精心设计相应的机制来补偿公众因参与治理产生的费用，并采取合理的激励措施，鼓励公众参与。现代城市社区发展较快，许多公众参与城市治理都是通过社区平台，社区工作人员可以引导、组织公众了解和参与一些城市治理问题。政府应当设立专项资金对这些工作人员进行补偿和激励，鼓励他们做好本职工作，使公众更好地参与城市治理并发挥作用。
（2）建立相应监督问责机制要真正发挥出公众主体作用，除了要拓展公众参与范围和深度，保障公众参与基本权利和义务之外，还要建立必要的监督问责机制，以保障公众参与权的实现并落实公共政策的贯彻执行。政府建立相应的监督问责机制，一方面是赋予公众对于城市治理的工作目标、程序、内容等的监督权，使城市治理按照公众满意的方向推进，使政府兑现自己的承诺，防止政府公共权力的滥用；另一方面，是赋予公众对政府城市治理工作的问责权，若政府部门在城市治理中未能充分尊重公众参与权力而实施相关公共政策，或者政府相关部门未能落实公众参与城市治理中对公众的承诺，公众可以提出申请对政策制定者进行问责并追究相关人员的责任。建立监督问责机制是落实公众参与权利重要体现，也是提升政府公共服务效能的重要保证。
（3）建立公众参与反馈评价机制公众参与城市治理必定要产生一定的参与效果，否则会挫伤公众参与积极性。我国目前公众参与效果欠佳，一方面政府拥有权力和信息优势，公众参与受政府控制，形式主义难以避免；另一方面政府公共行政必须服务于广大公众，但几乎任何一项公共政策都不可能做到让所有人满意，更何况目前我国公众参与城市治理的范围和界限都不够明确，大多数情况下是由少数代表参与。因此要建立公众参与反馈评价机制，可以通过网络平台来收集公众对于城市治理的愿望和建议，并使之及时反映到城市治理的决策系统中来，而政府决策者必须对这些意见和建议进行反馈，通过沟通处理问题。
4.3 转变政府治理理念，提升公众参与实效
传统的城市管理理念过分强调城市政府主导作用，没有充分尊重公众主体合法地位，制约了公众参与作用的发挥。因此，要树立正确的城市治理理念，提升公众参与实效，从而有效发挥公众主体作用。
4.3.1 树立正确的城市治理理念
现代城市政府必须转变传统的治理理念，真正把公众纳入到城市治理主体中来，为公众参与创造良好条件，积极引导公众参与，有效规避非理性参与，有效发挥公众主体作用。要真正转变城市治理理念，必须做到以下三点：
一是要学会倾听。传统“官本位”思想下的城市管理，官员习惯了公众“惟命是从”的行为模式，政府说什么就是什么，公众很少有发言权。而现代城市治理中，公众政治意识增强，表达利益诉求和意见的愿望越来越强烈。因此，新型城市官员必须学会倾听，从倾听中更加了解公众的诉求和社情民意并汲取好的建议。
二是要学会沟通。按照传统官员的行政意识，怎么制定政策、政策包含哪些内容、如何执行政策都是按照政府主观意愿来进行，公众很少持有反对意见或质疑。
而现代城市治理中，公众主体以不同的形式参与政策制定的各个阶段，良好的沟通能够消除公众对行政者和政策内容的误解，并且使得各方利益达到均衡，从而减少城市治理中的不和谐因素。
三是要学会合作。现代城市治理强调公众参与，注重发挥公众主体作用。政府行政官员应该本着谦虚和信任的姿态，重视公众参与主体地位，把公众当作城市治理的重要合作力量，加强同公众合作，形成政府自上而下和公众自下而上的合力。
4.3.2 提升公众参与城市治理的实效
（1）要提高公众参与深度公众参与城市治理的过程就是公共利益表达的过程，公众参与深度越高，对整个治理过程的理解就越深刻，表达利益诉求的机会就越大，实际效果就越明显。提升公众参与深度，政府部门就要适当下放权力，让公众参与城市治理重要事项，让公众参与城市治理的每个阶段和流程，听取公众意见。例如，可以让公众参加城市治理重大项目的调研过程，以公众自身视角来为政府部门获得更加全面、实际的调研信息，保证调研结果真实可信；可以让公众参与城市治理重大问题的决策，尽量使“部门利益”最小化；还可以让公众参与对城市治理效果的评价，避免有关部门为了政绩言过其实，忽略公众的实际体验和感受。政府部门要加紧设置城市治理“权力清单”,明确哪些权力可以下放交由公众，哪些权力可以取消。在城市治理中赋予公众更多权限和权利，是提高公众参与深度的关键。
（2）要加强公众监督力度公众监督是落实公共政策、规范政府行为、保障公共利益的重要环节。公众参与权利的实现和公共政策的落实是公众主体作用发挥的重要体现，要加强公众监督力度，保障公众参与实效。
一方面，要加强信息沟通。政府应该将城市治理的各个过程中的重要信息通过政府网站、社交媒体和宣传板报等形式公开传达给广大公众，让公众更清晰了解城市治理的进展；对于重大城市治理决议或决策，应该提前在网络和传播媒体上进行公示，提供有效监督举报方式；对于积极举报城市治理过程中不合理行为的公众，要做好举报人保护工作，并采取一定的举报奖励措施，鼓励公众维护自身合法权益。
另一方面，要对监督部门问责。公众对城市治理中的不合理行为进行举报、投诉，监督部门应该积极核实情况，及时处理并公布处理结果，做到“有问必答”、“有求必应”;相关监督部门要定期公开治理过程中不合理行为的处理进度和处理结果，让公众监督到实处；上级部门应对相关监督部门进行定期突击检查，对于公众反映的监督部门不作为的现象要及时严肃处理，并向社会公众公示。
4.4 拓展公众参与渠道，创新城市治理路径
针对我国公众参与城市治理途径单一、渠道不通畅的问题，本节从第三部门、社区平台、网络传媒三个方面提出拓展公众参与渠道、发挥公众主体作用的对策。
4.4.1 发挥第三部门在公众参与中的作用
“第三部门”,也称为非政府组织或非盈利组织，指的是不同于政府公共部门和以营利为目的的企业的一种社会组织。我国的第三部门兴起于市场经济改革，它不具备像政府部门那样的社会管理职能，也不同于企业那样的商业盈利模式，它主要是提供各种社会服务，向政府反映公众关心的问题并监督政府政策的执行。政府应该发挥第三部门参与城市治理的优越性，利用这些组织联系一部分社会公众，实现社会公众和政府治理的动态交流和互动，有效发挥公众主体作用。
一方面，要大力培育第三部门组织。第三部门介于城市政府和公众之间，这种独特的地位使得它可以成为连接公众和政府的纽带。政府应该出台关于第三部门组织的扶持政策，鼓励各种各样的第三部门发展起来，让其通过和社会群众的广泛接触，收集大量公众信息，了解公众对政府城市治理的建议和诉求，为政府决策提供科学的依据。尤其是要引导城市弱势群体建立起自己的组织，利用集体的力量，参与城市治理中公共利益的博弈，对政府部门起平衡和制约作用，维护各自群体的合法权益。
另一方面，要加强同第三部门合作。政府要充分发挥第三部门在政府和公众之间形成的桥梁作用，通过第三部门可以更加准确地将城市治理政策信息传递给公众，而政府也可以通过第三部门准确掌握公众关切的问题，从而避免误解或缓解危机。
同时，由于第三部门具有规范的组织设计和机构设置，其工作流程、方法都比较标准化，再加上同政府合作的经验，因而能避免公众参与的盲目性。政府应该加强对第三部门的引导，继续优化其组织结构和工作方法，加强宣传，吸引公众通过第三部门参与城市治理，从而提高参与效率、降低参与成本。
我国第三部门近年来有所发展，但总体上力量比较薄弱，在城市治理中发挥的作用非常有限。政府应该学习西方先进做法，积极培育第三部门，让这些组织发挥自身的智慧、资源和平台优势，为公众主体作用的发挥提供便利。
4.4.2 发挥社区平台在公众参与中的作用
我国社区建设是市场经济发展的产物，它旨在提供独立于用人单位的社会服务，对提高城市社区居民生活质量和扩大城市基层民主具有重要意义。随着社区功能不断完善，城市社区事务与社区居民的利益密切相关，因此城市社区逐渐成为城市居民参与城市治理的重要平台。政府要发挥社区平台功能，促进公众发挥主体作用。
一是要发展社区自治。政府要减少对城市社区事务的直接干预，通过制定相应法律法规，制定社区内部管理的统一标准，赋予社区自我管理公共事务的权力，让社区承担着调节社区各方利益的功能，维护社区日常生活秩序。政府要利用社区的平台作用，引导公众通过社区参与城市公共事务的管理，为自身争取合法利益。同时，还要大力宣传社区自治，鼓励公众通过社区参与城市治理，尤其是城市弱势群体，更应该积极参与社区公共事务，为争取自身利益发声。
二是要加强社区建设。政府应该充分利用社区平台作用，大力发展城市社区建设，从制度供给、资金补给、技能培训等方面给予社区建设支持。要出台针对社区参与的相关制度，完善社区自治权和公众监督权；要针对社区硬件建设给予资金支持，同时利用专项资金对社区工作人员进行定期工作技能培训；要落实并提高社区工作人员待遇，吸引优秀人才参与社区工作。政府通过加大社区建设投入，为公众通过社区参与城市治理发挥主体作用创造条件。
4.4.3 发挥网络传媒在公众参与中的作用
城市政府网上办公已经成为一种新的趋势，政府借助网络处理各种公共事务不仅提高办公效率而且节约行政成本。对公众而言，通过网络获取信息并参与公共活动已经成为日常生活的重要内容。政府要合理发挥网络传媒的作用，引导公众通过网络参与城市治理，发挥公众主体作用。
一是要建立网络参与系统。网络的发展使得获取信息更加快捷，但网络信息泛滥也会影响公众对政府公共管理活动和公共政策的客观认识。因此，要充分利用网络媒介作用，通过建立一套专用的网络参与系统，提高政府政务透明度，让公众了解政府公共政策和行政行为。政府通过构筑网络系统和公众进行互动，公众的意见可以通过网络平台反馈到政府部门，而政府部门的处理结果和意见也要及时回复给大众。对于重大城市治理问题，政府要通过网络平台进行宣传和通知，并以网络问卷形式征求公众意见，最后汇集成为报告给决策部门作为政策制定参考意见。
二是要完善网络参与制度。公众通过网络参与政府公共事务也较为普遍，然而政府通过网络面对的是素质层次不齐的公众和不同利益群体，他们可能会对政府政策或行为产生误解，并利用网络传媒进行抨击和传播，损坏政府公共形象。政府要完善网络平台参与的各种制度、规范，明确网络参与者享有的基本权利和承担的责任义务，强调违规参与须承担的后果，以法律的形式规范公众行为，使公众参与有章可循，理性发挥该有的作用。
