第二节 优化我国央地立法关系的具体建议
我国现行央地立法权限的划分存在的问题显然是多方面的，不能归咎于单一的原因或影响。不少学者在分析我国立法权限划分问题的过程中都提出了权限变更或明细化的具体建议。然而，仅仅考虑制度框架方面的变革是没有办法解决这个问题的。例如，任何形式的央地立法权限配置若想取得成功，处于立法体制核心的立法者一定是关键。仔细分析现行立法权限配置存在的问题不难发现，我国的中央立法主体，尤其是全国人大及其常委会，由于会期、规模、立法水平和法制理念的种种限制，没有办法胜任现行体制里中央立法机关本可以行使的立法职权。正是因为这个问题的存在，才导致了中央立法权出现被削弱和异化的其他表现。
另外，仅从制度框架上分析，我国的央地立法权限划分也并非一无是处。明确规定中央立法专属事项，对地方的立法权限仅做概括式的规定的做法并非特例，而是单一制国家的普遍做法。而在立法监督制度上，我国的设计也是较为严密的。任何一部法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章以及部门规章理论上都有对应的机关有权对其进行审查。各级政府乃至党委的决定、通知、和命令等有约束力的规范性文件都会被有权机关审视和评估。质言之，虽然我国央地立法权限划分的制度规范确有不够明确之误，但这种制度性的缺失往往被学者们放大，反而未能重视并解决立法监督制度无法发挥作用的问题。
综上所述，在尝试解决我国央地立法权限划分存在的问题时，应充分意识到这些问题往往与立法体制中的其他因素相关联，仅变更制度框架中的权限划分很可能治标不治本。合适的思路是应该是：在对制度框架作出审慎而有限度的变更的同时，充分利用和激活现有制度下的各种机制，遏制央地立法权限划分不当之处造成的损害；鼓励公众和专家参与，进一步的推进立法民主化和科学化，促使中央与地方立法权限划分向更均衡更合理的方向发展。
一、中央与地方立法权限划分的明细化
李林在《关于立法权限划分的理论与实践》中，设想了我国央地立法权限划分的三种技术方案。[125]
其中的第一种便是我国目前采取的形式，即将所有立法事项划分为中央专属立法事项以及央地并行立法事项。第二种方案要求明确中央及地方各自的专属立法权，并将剩余的事项划归央地共同立法范围内。从我国的立法实践可知，采取第一种方案，地方很难确定对于国家立法处于空白的某些事项能否先行立法，如此一来地方立法的积极性会受到不必要的抑制。而第二种方案关于明确地方专属立法事项的设想虽然大胆创新，但收效未必好。地方专属立法事项的设立，其理论渊源来自于地方权力固有说及民主理论。有学者认为地方自治的权利和地方的关系，与自然权利和人的关系相同。自治的权利不需要法律或宪法规制和确认，是地方存在以来固有的。[126]
另外，地方自治是立法民主的要求。由民众直接行使立法权的直接民主制是民主的最理想状态。在这种制度下，每个人对立法权的影响力相等，同时也受到法律同等的要求和保护。然而，现代国家的规模普遍庞大，直接民主制不具备可行性。在代议制民主成为必然的制度选择时，地方自治成为了一种较能被大多数人接受的折中方案。在地方分权体制内，地方仍保有大量事权，特别是那些与日常生活息息相关的事项的规制权。这些事项的决策权越接近与基层的社区或市镇，意味着它们越有可能通过直接民主的方式产生，或者民众的意愿对最终结果的影响力越强。然而，无论是地方权力固有说还是民主理论都并非源自我国，地方权力固有说更是从未受到我国学者的青睐。在此背景下，设立地方立法专属事项很难获得足够支持。而且，中央无法对这些地方专属事项的立法进行干预和监督，这是我国现行体制不能兼容的。
相较之下，李林提出的第三套方案兼具可行性和合理性，即在划定中央专属立法事项的前提下，明确列举地方能够以地方性法规或地方政府规章进行规制的事项。[127]这套方案为解决中央与地方立法权限划分不清的问题提供的可借鉴的思路。
因此，央地立法权限划分的明细化所需的第一步，是明确地方能就哪些事项制定地方性法规和规章。对此类事项的描述不应采用概括式的表述，而应使用如《美国宪法》中规制国会职权的开放式列举。如此一来，地方立法至少可以相对自由和主动的就清楚列明的地方立法事项进行规制，同时，开放式的列举也让地方立法在应对社会发展可能产生的新立法需求上保持了一定的灵活性。
第二，有必要更详细地表述某些国家立法权专属事项。例如，"国家主权事项"可以细化为领土、兵役制度、国防、国籍、外交等方面。而外交事务具体来说又包括驻外使节的任免、外交关系的建立与维持，外交条约的协商和签订等多种事务。显然，并非每一个国家专属立法事项都需要在法条中细化的必要，例如国籍制度显然属于中央专属立法范围内。然而，中央立法专属事项中提到的多种"基本制度"究竟包括哪些事务，则有必要尽可能的列举。诚然，如此一来，出台的相关法律条文必然繁琐冗长，但详细的列举不仅更有利于保护中央立法权限不受地方立法侵蚀，还能帮助地方立法更清楚地辨析自身的权限范围，从而更充分的利用这种权限，更好地体现自身的价值。
我国的央地立法权限划分是较为粗略的，制度框架并没有将地方立法事项在地方人大及其常委会以及地方政府之间进行进一步细分。不少学者建议通过中央立法的形式，明确"特别重大"的事项范围。但这仍解决不了地方人大及人民政府之间立法权限不清的问题。实际上，可以考虑上以法律形式明确地方"特别重大"事项的同时，实行以下做法：在制定每年度的立法计划时，由地方人大以投票的形式，决定立法计划中涉及的哪些地方性法规必须由地方人大通过。其余的地方性法规由地方人大常委会制定即可。
使用这种方式的话，每个地方人大代表所选择的数种待制定的地方性法规一定是其心目中最重大的。在当年度地方人大立法计划之外的事项，地方政府有权根据《立法法》的有关规定发布地方政府规章。地方人大及其常委会可以监督地方政府规章的制定和实施过程，并视其效果，及时将地方政府规章转化为地方性法规。值得一提的是，地方人大在决定哪些地方性法规必须由自身通过时，实际上必须完成两次或以上的表决。首先他们必须决定由自身保有制定权或表决权的地方性法规的数量，然后才能选择具体的地方性法规。考虑到地方人大代表人数相对较少，参会成本相对全国人大低，这样的制度设计仍具有较高的可行性。
二、中央与地方共同行使更多的重要事项立法权
如前述，中央独揽所有重要事项立法权，对我国立法体制的运转弊大于利。但要求中央将部分重要事项立法权划归地方显然有悖我国的历史传统和现实需要。剩下唯一可行的解决方法便是中央与地方在更多的重要事项立法上进行合作，共同行使立法权。
事实上，西方各国在中央和地方共同行使立法权方面为我国提供了充分的可借鉴的经验。如前述，美国在环保和能源政策的立法方面，由联邦制定参照标准和原则，再由地方立法具体化的做法就颇有成效。不少人担心，允许地方立法行使部分重要事项的立法权似乎自由度太大。可是，"市场"这一强大而无形的力量能保证在许多领域中，地方立法的具体措施与中央规定的标准相差不大。以轰动一时的"洛阳种子案"为例，《河南省农作物种子管理条例》要求以比市场价格更高的政府指导价收购玉米种子，但上位法《种子法》则要求按市场价格收购。如此一来，收购种子的商人一定会优先收购其他地区的种源，造成河南地区玉米种子供大于求。更多的农民会因为高收购价的吸引种植玉米，进一步压低市场价格，造成恶性循环。[128]
质言之，《河南省农作物种子管理条例》虽然制定了更高的玉米种子收购价，但由于其偏离了中央统一的标准，至少在短期内，农民的利益必然受到伤害。其实，许多现在划分为国家专属立法事项的领域，若有地方立法的参与，社会治理的效果会更好。首先是在部分犯罪的标准和刑罚问题上，应该允许地方参与制定标准。
例如贪污罪的标准由地方制定远比中央制定更合理。在经济发达的城市，5000 元也许仅是一个月的工资，但对于另一地区的人们来说，同样的数额很可能是两户人家的年纯收入。受贿 5000 元在这两个地区的社会危害性不可同日而语。同样的，目前地方性法规中针对违法行为的惩戒手段主要是罚款。而违法行为的动机多种多样，仅让其付出经济代价很难起到遏制作用。在限制人身自由方面，应放宽对地方立法的限制。只要对限制人身自由的时长、执行程序和作出限制人身自由的决定的过程进行严格的限制和监督，这项权能便不容易被滥用。
修订《立法法》，缩小国家立法权专属事项的范围，将一些重要事项划分到央地立法共属事项范围内固然是央地共同行使重要事项立法权最佳的方式。但是法律条文的修订需要漫长的启蒙和探讨的过程。现阶段，中央立法可以在重要事项法律起草和制定过程中，明确地方立法可以对哪些具体的制度和程序制定执行性的地方法规。
三、正确认识并防范地方立法对中央立法的抵触
关于地方立法对中央立法的抵触情形的认定，孙波和谢立斌提出的认定方法中，立法目的都是重要的考虑标准之一。然而，立法目的的理解和把握并非一件易事。任何一部法律和行政法规，乃至某一具体的法律条文，其立法目的都是多元的。例如，《刑法》针对驾驶者在道路上竞速追逐，情节恶劣的行为，设立了三年以下有期徒刑的刑罚，其固然有惩罚这种行为的目的，但通过刑罚，对行为人进行警示和教育也肯定是目的之一。相当多的时候，具体的法律条文往往是在相互冲突的不同目的之间进行平衡的结果。
例如，关于国有土地上房屋的征收补偿制度的规定就是在公共利益和被征收房屋所有人的私有财产利益之间平衡的结果。另外，法律规范一旦制定和颁布，便与其立法目的切割开来了。评判它的主要标准应该是其体现的基本原则和精神，以及其实施的效果。事实上，许多法律规范虽然在实施过程中发挥了保护公民权利的作用，但早已偏离其最初的立法目的。例如，《美国宪法》第一至第十修正案的制定目的根本没有保护有色人种的权利之意图。还有的法律规范，其立法目的高尚，但客观上却造成了对公民基本权利的损害。在建国后的相当一段时间内，我国也曾以维护国家利益为由，不合理地限制公民权利。综上所述，在判断地方立法是否构成对中央立法的抵触时固然应该考虑到立法目的和意图，但不应过分强调之，更不应该随意地解读立法目的。孙、谢两位学者的抵触认定标准存在最大的问题，就是无法解决立法目的解读的随意性。
笔者认为；在分析地方立法是否抵触上位法时，应按照以下思路进行。
首先，完全与中央立法规定相反的地方立法相关条文必然构成抵触。这里指的相反，意味着中央立法禁止的，地方立法明确允许；而中央立法明文允许的，地方立法却加以禁止。其次，地方性法规如果要求政府向公民、法人和社会组织提供高于中央立法制定的标准的公共服务，从而使公民、法人、社会组织的权利得到更好的保障，这种情况不应认定为与上位法抵触。例如，北京市的义务教育条例不仅免除了小学和初中期间的学杂费，还提供免费课本供学生使用。[129]
这样的标准比国家立法规定的更高，但其不增加接受义务教育的学生及其家人的义务，反而提供了更丰富的公共服务。这类情形之所以不应被认定为与上位法抵触，究其原因是：地方国家机关能够控制的资源大部分就来自当地群众的支持。而地方性法规体现和维护的恰恰是当地群众的利益。当地群众以地方性法规的方式，让政府将本就由群众提供的资源通过公共服务的渠道回馈给群众，完全是合情合理的。
在认定地方立法与上位法抵触情形的过程中，存在较大争议的是是地方性法规的规定虽不与中央立法完全相反，却有明显不同的情况。如前述，为解决这个问题，孙波主张应将国家立法设立的标准分为三类：最高、最低和固定标准。[130]
笔者则认为这样的划分是不合理的。每一个国家标准都是中央立法在不同权益之间平衡产生的结果。各个地方社会和经济发展情况不同，各种权益之间最合理的平衡肯定与中央立法预设的不一致。在这类问题上，国家拟定的标准除非使用"以上"、"以下"、"不少于"、"不多于"等词语，从而明示其为最高或最低标准的之外，其他的应统一视为参照标准。各地可以根据自己的情况，参照国家标准，制定自身的标准。
为监督地方立法制定标准的过程，可以设立以下的监督机制。首先，应设置一个地方立法抵触上位法的处理机构，作为立法审查制度的一部分。这个处理机构应在全国范围内设立若干个分支机构，每个分支负责处理几个省、自治区或直辖市的地方立法涉嫌抵触上位法的情形。参与处理的机构成员应由涉及的中央立法主体，以及该机构辖区内的地方人大常委会推荐产生。但值得注意的是，制定涉嫌与上位法抵触的地方性法规或规章的地方应回避处理过程。中央层面的地方立法抵触情形认定机构并不参与具体的抵触情形认定，但负责指导和监督各分支机构的处理工作。在制定地方性法规及地方政府规章的过程中，若地方立法需要采用与国家立法规定不一致的标准，涉事的地方性法规或规章的制定机关必须向这个处理机构作出书面说明，提出相关的佐证材料，证明其制定的地方标准更适合当地社会的实际情况。若不能说服处理机构，该机构就会形成地方立法与上位法"抵触"的结论。必须要说明的是，上述的处理机构虽然独立于人大，但必然对人大负责，其处理意见并非终局的结果，而可以作为有权的备案或批准机关对地方立法进行相应处理的重要依据。
四、加强中央对地方的在立法上监督与指导
目前，我国对地方立法的监督机制运行情况并不理想，究其原因在于各级人大和其他审查和备案机关的精力有限，怠于行使对地方性法规、规章的审查权。而且，即便将中央与地方立法权限划分作尽可能详细的描述，关于某具体事务是否属于中央或地方立法范围仍可能存在争议。有鉴于此，有必要设立独立于人大，但对人大负责的法律审查机构，协助全国人大常委会及省、自治区的人大常委会完成对地方立法的批准和备案工作。
美国哲学家罗尔斯在其著作《正义论》中，曾试图定义社会正义，并说明正义产生的必要条件和过程。他指出，社会正义是建立在较为纯粹的程序正义上的。准社会成员们要在一个"初始的位置"（Original Position），讨论和制定他们将要建立的社会的基本结构和法则。然而罗尔斯强调，这样的讨论应发生在一个"无知的面纱（Veil ofIgnorance）"后，才能保证讨论后得到的规则或者制度是公正的。也就是说，准社会成员必须对他们自身的一些特征保持无知[131].例如，他们不能知道知道自己有什么才能，有多少财富，在这个将要建立的社会中会占有什么样的地位。这"无知的面纱"存在的重大意义显而易见。如果一个准社会成员不知道关于自己的具体情况，那么他将努力地让社会的制度更公平，更完善，这样如果他处在社会的中下层，他的境况也将有所保障。反之，如果他早已知道自己将是某个社会阶层的人员，他就会积极地使社会制度向这个阶层倾斜，使这个阶层占有大部分的社会资源。
罗尔斯所追求的社会公正与立法权分配的制度公正性自然有不同的内涵，然而罗尔斯的论证却道出了建立公平、正当的立法审查制度的关键：参与行使立法审查权的机构，不能拥有能被其行使立法审查权影响的利益。按照这一理论，全国人大常委会本不应该作为最高的立法审查机构，它有可能通过立法审查，过度地扩张国家立法权的专属事项范围，挤压地方立法的生存空间。然而，它作为我国最高权力机关的常设机构，拥有宪法及法律解释权，顺然拥有立法审查权也是唯一可行的安排。在这种背景下，协助全国人大常委会或其他批准、备案机关完成立法审查工作的机构既要对人大负责，也要保持一定的独立性。
所谓的对人大负责，意味着这个机构提出的结论仅供备案及批准机关参考，其并没有决定权。所谓独立于人大，意思是该机构的组成人员并非各级人大代表或常委。该机构的立法审查人员的候选人应该由地方和中央国家机关推荐，由中央和地方国家机关的代表投票选举。前文所描述的地方立法与上位法抵触情形的认定及处理机构应是该立法审查机构的下属机构。
笔者所设想的立法审查机构的架构呈现两个层次。第一个层次是初审委员会，负责处理立法审查请求，对涉及的地方立法进行初步的审查。对于中央或地方国家机关，乃至于公民、法人和社会组织提出的地方法规审查要求，先由负责该辖区的分支机构的初审委员会进行初步审查。若初审委员会认为该地方法规或规章没有侵犯中央专属立法事项，也没有与上位法冲突，其应该出具意见，报告该地方法规或规章的批准或备案机关，由有权机关作出最终的决定。若认为该地方法规或规章有违宪之嫌，则直接将意见上报全国人大常委会，由全国人大常委会对该法律规范的合宪性作出最终的裁决。对于涉嫌侵犯中央专属立法事项的地方立法，初审委员会应将该法规的审查转交下属的专门委员会，由他们负责审核该地方法规或规章是否介入了中央专属立法事项范围。对于地方性法规或规章就某事项与上位法规定不一致的情况，若属于前文所述能轻易判断是否构成抵触的情形，则由初审委员会提出意见，共有权机关参考并作出最终的认定。对于需要仔细分析和论证才能给出认定意见的情形，初审委员会应将该地方性法规或规章及相关上位法的资料交给前文中描述的专门认定地方立法与上位法是否构成抵触的处理机构，由该机构跟进处理。
诚然，创建并使这样的立法审查机构充分发挥作用，需要漫长的过程。现阶段可以考虑建立新的央地立法沟通机制，以及利用其他机关对监督机制来促使中央与地方立法权限的流畅运行，打击地方立法违法、违宪以及地方保护主义的现象。目前，地方在立法过程中若发现存在自身没有把握的问题，可以向上级立法机关请示。同时，全国人大和国务院可以将地方送交备案，但存在违宪、违法或存在重大争议等问题的法规和规章暂缓备案或登记，由地方自行进行修改或进一步完善。[132]
可见，现行制度下，中央与地方立法的沟通协调主要发生在地方法规、规章制度制定过程中或制定完成后。但是，造成地方立法不作为或是违法违宪的问题出在观念上，是在立法前便已经存在的，仅靠立法过程期间或之后的沟通协调依然无法解决这个问题，因此有必要加强上级立法机关对地方立法的监督和指导。
首先，上级立法机关应该对地方立法计划进行审视。地方立法机关若是保守和被动，其立法计划一定会体现同样的特点。这样的计划即便付诸实施也是毫无意义的，地方立法若长期流于形式，必然会影响我国立法权整体的威信，甚至影响民众对党的领导的信任。因此，上级立法机关应至少分配出一部分资源，针对过往的立法工作中显得保守和被动的地方所拟定的立法计划进行审视，必要时提出修订的建议。针对立法计划的把控还有另一层作用，它使得中央立法对计划期间全国各地重要的地方立法项目有一个全局性的了解。辨别出具有一定超前性的地方立法项目后，上级立法机关可以全程参与立法的调研、论证、法案起草等工作，提供建议和指导。若发现地方立法的超前规定有其合理性，上级立法机关就可以尽快地将信息反馈给全国人大，由人大进一步研究是否修改宪法或法律，避免地方立法违宪违法的现象。
诚然，如果以上述方式加强中央和上级立法机关对地方立法的指导，意味着这些上级立法机关的职权和运行成本的扩大。同时，让中央立法介入地方立法的工作，有可能进一步破坏原本就存在诸多问题的央地立法关系。但是，保守和被动的地方立法对我国是没有意义的，它无法为中央立法提供经验与智慧。过于超前，良性违宪违法的地方立法纵然很有价值，但其违宪或违法的性质也决定了它们不会获得承认。两者都是具有传染性的问题，其他地方会有很强的动机去模仿这两种错误。若不及时控制将后患无穷，而最快见效的解决方式便是上级立法机关的介入。
在地方保护主义的遏制方面，由于制定规范的地方本身将从地方保护主义中受益，指望地方自行纠正地方保护主义的政策和规范显然不现实。因此，控制地方保护主义问题不外乎两种思路。第一种是通过独立的特定机关--该角色大多由司法机关担任--对涉嫌地方保护的政策和法规进行审查；而第二种便是通过上级机关对下级机关的地方保护行为进行纠正。
大多数国家在打击地方保护主义的过程中选择的是第一种策略，但这种策略的成功有赖于保证审查机关的独立性。例如，美国的法官若没有不当行为将终身任职，这种制度能很好地保证法官在审理案件时不受其他影响。然而，我国的各级法院必须向人大负责，这就从根本上削弱了我国审判机关的独立性。因此，利用司法机关打击地方保护主义的做法在我国操作起来会更加困难。
我国地方保护主义现象的特点是，大多数地方保护主义的措施都是以党政机关的决定或通知的形式发布的。[133]正因为如此，第二种策略--上级机关通过行政手段或党的监督机制打击地方保护主义更适合我国的现状。目前，中共中央正在领导全面深化改革的工作，设立了包括经济体制、社会体制、文化体制等多个领域的深化改革专项小组。
党中央完全可以仿照中央纪委巡视组的模式，定期组织专项小组的成员及工作人员到全国各地巡视，及时发现和上报各领域不合理的地方保护行为。或者，打击地方保护主义的事务可由国务院以中央最高行政机关的地位领导，由国务院各部门在各自职权范围内设立巡视组。
五、完善人大会议制度和内部机构设置，增强立法专业化
优化我国立法体制运行状况还必须做的是适度增加各级人大的会议频率，延长会议时间。我国的全国人大并非职业化的立法机关，其规模也是世上最为庞大的，一百多天以上会期显然在操作上不具备可行性，但至少可以做到一年内开两到三次会议，每次会议的时间只要在十天以上，那么全国人大会议的实际时长便两倍于现在了，更充足的时间显然能让全国人大更好地行使国家立法权。在这个问题上，瑞士的联邦议会制度值得借鉴。作为一个半职业化的立法机关，瑞士联邦议会每个季度都会举行一次例行会议，会期为两到三周。经超过四分之一的议员提议，还可以举行特别会议。[134]
相比全国人大，各级地方人大在增加会议频率，延长会议时间上遇到的操作困难更小，因此调整幅度可以更大。如果能做到每两个月举行一次会议，每次七到十天，这样的会期便与美国各州议会每年的会期相差不远了。[135]另外，可以将全国人大代表的人数从目前的约 2980人减少到 2000 人左右。事实上早在上世纪 80 年代初，胡乔木便提出了相似的建议，虽然未能付诸实施，但自 1983 年以来，全国人大代表的人数就一直控制在 3000 人以下。[136]
适度精简代表人数会让各代表在讨论时有更充裕的时间表达自己的意见，而更详尽的阐述才能促进其他代表对意见更深入的思考，更细致的评论。这样的讨论才更有意义和效率。其次，必须提升享有立法权的各级人大的立法技术，培养更先进的立法理念，以保证中央与地方层面的立法质量。最立竿见影的方法显然是让具备先进立法技术和理念的专家参与到立法工作中来。自 2003 年以来，重庆、天津、山东、郑州等地已经先后尝试了邀请律师起草规范性法律文件等。[137]
广东省在这方面更是领先全国。早在 1993 年，广东省人大常委会便委托专家选择起草《广东省经纪人管理条例》，开全国先河。1997年，广州市人大便设立了立法顾问制度。[138]可是，目前，大多数地方人大往往是为了某项具体的立法工作而组建专家团队，在完成了调研、起草法案论证等环节，立法工作完成后，这些专家的使命便宣告完成。更有部分地方，专家仅能参与法案起草的环节。
这样的专家参与是片段式的，虽然也能对保证立法质量起到积极的作用，对提高各级人大整体的立法水平却益处有限。专家的参与不应仅局限于某项特定的立法工作本身，还应该是长期的。他们应该能够帮助各级人大观察和分析各种社会现象，辨别新出现的立法需求，完成立法所需要的调研、法案起草和论证，并对法规的实施做出评估和监督，提出改进和完善的建议。另外，目前部分地方在参与立法的专家主要以律师为主，这样是不足够的。律师的参与固然重要，但律师所具备的主要是运用各种规范性条文的能力，而不管是法案的起草还是立法的论证所需要的都是出众的制度设计能力，因此法学界人士应在立法工作中扮演比律师更突出的角色。除了法学界人士外，社会学的学者的参与也很有必要。法规调整的是社会关系，洞悉和预测社会对新规范的回应，才能更准确地选择出最恰当的规定。同时，相关事项领域内的技术专家也应为立法提供意见。
与此同时，有必要完善各级人大内部的职能机构，以便更好地辅助立法工作。虽然全国人大常委会以及各级地方人大都设有专门负责立法工作的处室，但与西方各国相比，立法机关内部的机构设置仍然不够完善。以美国为例，国会设有供参众两院共同使用的国会研究部，该部门由近 900 位工作人员组成，其中大部分是各领域的专业人士。
他们负责回答国会议员的各种提问，对特定项目进行调研，撰写报告，为特定的公共政策提供赞成或反对的论据等。[139]除此之外，美国国会还为各个委员会以及议员个人配备了立法助理。[140]美国州议会的内部机构规模相对较小，但由于各州议会每年要处理大约 3000 个法案，而每个委员会一年需要举行 400-600 个立法听证会，其中重要的听证会可能有多达 300 名的证人需要发言，没有规模可观的内部机构支持，这样的工作量是不可想象的[141].欧洲各国也很重视给议员配备立法助理，法国甚至允许议员聘用两个立法助理，费用由国库支出。
显然，我国没有必要照搬西方国家的制度。事实上，以我国立法机关非职业化的性质来看，让人大代表拥有立法助理是不现实的。但是，结合立法专业化的需求，在各个立法事项领域设立专家顾问团队，在选区设立人大代表工作站，在各级人大内部成立针对各种社会现象和立法需求进行调研的专业团队依然很有必要。全国人大的规模为美国国会议员人数的五倍多，我国的人口是美国的四倍多，但各级人大的内部机构规模却远不及美国，这是很不合理的。诚然，扩大和完善这些内部机构意味着立法成本的大幅升高。可是，我国正处于努力完善法制体系，并建设法治国家的阶段，这时立法工作的重点是提高立法质量，培养先进的立法理念，确保立法者能够很好地把握央地立法权限。而不是节省成本。
六、公众参与，保障立法民主和立法质量
虽然近年来，我国在公众参与立法方面做出了许多创新，如地方人大向公众公开立法计划和法律草案，举行立法听证会等，但与许多国家相比，我国仍然做得很不够。
首先，我国的公众参与立法制度在规模和范围上远不及许多国家。例如，我国的立法听证制度是在本世纪初才确立的，而且目前仅在地方立法的层面开展。有部分地方的立法听证由于次数少、规模小，还未能完全发挥立法听证对立法民主的推进作用。而其他国家，如美国和德国，立法听证在中央立法层面是常态化的制度。在制定美国环境法的过程中，美国国会参议院污染小组委员会在全美各地数十个城市组织了多场听证会，除了包括工厂管理人员、环保顾问、政府官员等事先联系好的证人发表证言并回答提问外，其他参加了听证并作了登记的公众也可以提供证言[142].听证会上得到的意见最终成为了美国环境法立法的重要依据。德国也在联邦立法层面上确立了立法听证制度。虽然仅有在联邦议会注册的社团有权派代表参加立法听证，但德国联邦立法听证的启动门槛很低。负责审议法律草案的委员会中如有超过四分之一的议员同意召开听证会，便可无需多数派同意而启动听证程序；少数派所提名的证人和专家必须在听证会证人中占一定比例，以保证少数派意见在听证中也得到充分的阐述[143].
第二，我国的公众参与立法制度虽然与外国同类制度十分相似，但实际功效远不如后者。德国联邦政府在接受议会委托起草特定的法案时，会直接致函相关方面的专家或在该领域极具影响力的社团，征求他们对法案初稿的建议，必要时，政府的部长们还会和专家及社团代表进行面对面交流[144].在这种制度下，社团就担负着组织成员对法案进行讨论，汇总不同意见，形成有反思价值的观点。而我国的许多地方虽然也有向公众公开立法草案的做法，但我国暂时没有能够起到德国社团的作用，无法组织起对法律草案充分而有效的讨论，法案公开的效果便大打则扣。
第三，我国公众参与立法的模式比较单一，而欧洲多国公众参与立法和公共决策的方式早已多样化。例如，法国便设有公共调查制度，用以评估各类建设项目对环境的危害，以及制定保护水资源的相关法律等方面。由省长任命的调查员在确定而公开的时间段内接待公众，组织讨论会议，并就公众提出的意见撰写报告[145].法国还设立了就公共政策句型公开辩论的制度，所有的公众辩论都由一个独立的，而且拥有行政权的法国全国公共辩论委员会组织[146].英国为更好地总结和提炼公众意见，设立了"公民评审员"制度，意大利建立了城镇电子会议制度，让市民更好地讨论公共政策[147].诚然，以上列举的这些国外公众参与的模式大多并非直接应用在立法工作中的，然而公共政策却和立法关系密切。立法与制定政策一样，都需要广泛的征求民意，而公共政策在条件成熟时也可以转化为法律，因此，公众参与公共政策的制定一定会给立法工作带来积极的影响。
