三、 防范我国中小型融资担保公司经营风险的法律对策及发展建议
无论是内部原因还是外部原因导致融资担保企业在经营运作中凸显出的许多问题和风险，但在现阶段最可行也是最宜行之策是：通过有力的外部监控和健全的法律法规为中小融资企业的长远发展创造良好环境及法律保障，使其内部管理不断趋于完善，逐步走向良性循环轨道，决不可对其放任不管，笔者认为应从以下方面予以补充和完善。
（一） 完善对防范中小型融资担保公司经营风险的立法
1. 提高立法层级，实现统一调控
目前对于中小融资担保公司的规制仅有一部由国务院 2010 年颁行的《融资性担保公司暂行管理办法》，共七章、五十四条基本涵盖了中小融资担保公司发展过程中需要规制的大的方面，甚至对于担保倍数、注册资本等都进行了有益的探索。然而这样一部《办法》并没有解决相关的问题，究其原因就在于立法层级较低，七部委联合颁布，众省市因地制宜，缺乏一个有力而同一的标准进行约束，这使得很多立法条文成为一纸空谈。中小融资担保公司出现的问题，不仅仅是一个局部的问题，更会对日益开放的市场经济体制造成巨大的冲击，因此，应当尽快对其进行专门立法，提高立法层级。
依据国外的发展经验，具体可采用以下两种办法：一是可以对现行《担保法》、《公司法》以及《中小企业促进法》等相关的法规进行补充和完善，针对融资担保行业的发展，制定相应的法律条款，将融资担保公司纳入其调控范围，来提高该行业法律法规的立法层级；二是对其进行专门立法，针对融资担保公司的特殊性进行专项针对，同时加快出台配套司法解释，这样的优点在于可以加强法律的专门性和针对性，从而提高法律的适用性，但缺点在于易导致不同法律间的冲突。但无论怎样，都应首先确立有力核心，提高立法层级，创造有利于融资性担保公司发展的法律环境，真正做的有法可依、有章可循。与此同时还要注意，在现阶段仍需进一步完善《办法》及其相关配套制度和文件，进一步明晰相关准入、退出工作机制和章程，明确融资担保行业涉及的各主体（政府、融资担保公司、银行、企业）的权利义务范围，并通过设定适当的监管机制和处罚方式等手段，加强现阶段的监管和引导，做好过渡工作。在《办法》实施效果明显时，可将其提升为行政法规，甚至是法律，以供在监管过程中提供法律依据。
2. 建立统一法律体系，加强法律监督
前文已对我国目前融资担保行业法律体系的混乱状况进行了说明，这种混乱状况势必不可长期存在。因而，在确立了统一的监管主体后，需协调关系，进行法律选择，建立统一的法律体系。对于融资担保公司涉及条款，应适用“特别法优于一般法”原则。但这样仍有弊端， 尤其是当权力下放到地方，可能出于地方保护主义或地方利益会对新型经济体的调控有失偏颇，还需将其现行法律框架内进行，宜采用准用性规则，对于特殊条款，则按照委任性规则谨慎处理，涉及金融犯罪的，应由相应法律进行处理。同时还需注意对于法律力度的把握，不可放纵不管，自也不可矫枉过正。在现行情况下，可在中央制定统一法律，明确参考标准，并赋予部门与地方一定的自主权，由其他部门和地方根据实际情况细化标准。但是，地方政府的立法部门在细化标准时，不得与中央的法律和行政法规相违背，有具体标准时，严格按照标准进行；没有具体标准情形，应根据法律法规的原则细化。通过中央的统一规定和地方的细化，将关于担保行业的法律法规有机结合，形成良性的法律体系。因此，在这种情况下，法律监督就显得更为重要了，这就又回到前文建立统一的立法执法主体层面，在此不再赘述。
3. 加快现行规范性文件清理与整合，建立完善后评价机制
在进一步完善相关法律体系的同时，也要在总结、借鉴国内外经验的基础上，对于现行的部分过时的、实用性不强的法律文件及法律条文进行清理与整合，有效解决存在的新的建立监管法律体系与先前多头规范相互干扰的问题，使之形成一整套有序、有效的法律体系，实现对担保行业的有力规范指导。
同时，针对融资担保行业发展迅速的实际情况，也应及时开展、完善后评价机制，对于相关规范性文件的实际执行情况进行检查评估，现行法律文件是否已经落后于社会实践，是否还具有指导、规范意义，具体执行效果如何，执行过程产生何种问题，并根据结果及时进行反馈，对于出现的问题及时组织力量解决，对于新情况新问题则及时加以修订，不断梳理、更新、完善整个融资担保行业的法律规范体系，创造有利于行业发展的法治环境，也让国家的监管切实有效。
（二） 完善相关的配套制度建设
1. 结束分散监管，确立统一主体
目前，对于融资担保公司的监管出现了“群龙治水”的局面--中央七部委共同发文，地方各省市因地制宜，并没有建立统一、独立的监管体制1.在现行的《暂行办法》中，明确界定了融资担保公司的“独立性”,但在现行的体制却将其置于“共管”的地位--人人管而无人管，不仅降低了监管效率，更使得融资担保公司面临着监管真空的局面，出现一系列违规违法的行为也就无所讶异了。笔者认为，有关贷款方面的业务，是银行的一项业务，也是其专长。
并且，中央金融监管部门对于融资性担保也有着丰富的监管经验，而实践证明地方政府在管理这些需要全国统筹的行业监管显得力不从心，因此应当首先结束分散监管模式，最好在“银监会” 专门设立“融资担保行业监管部门”, 并建立统一的执法体系标准，制定统一信用标准，通行统一执法办法，确立统一的监管机制，专司对融资担保行业运行进行监管，独立行使职权，这样不仅保障了融资担保公司的独立性，也能更有效对其实施全面监控，防范风险。但也要注意不要出现“一枝独秀”,工商、税务等其他部门仍要从不同角度予以监督，协助融资担保行业监管部门做好监管工作，毕竟，融资担保行业牵涉着各类经济个体以及整个社会经济的发展。
2. 加强审批监管，逐步完善监督制约机制
对新增的融资性担保机构，相关部门在合理提高准入门槛的同时要严格审批手续，对未经审批擅自开展融资性担保机构，要坚决予以取缔。同时，监管部门要加强对该行业的日常监管，防止资金抽逃，并对可能产生的风险实行定期排查和实时监控，要建立风险预警和应急机制，并逐步完善融资性担保行业董事、监事、高级管理人员任职资格管理制度和从业人员资格认证制度，建立和细化内部监督制约机制，规范日常运作行为及业务操作流程，对从事违法违规活动的机构要依法依规予以处罚，责令其停止相关业务，直至取消其从事融资性担保业务资格。对情节特别严重的，触犯刑法的，要移交司法部门查处，从而净化该行业环境，确保我国金融秩序稳定。同时，也必须注意，在严格审批的同时，也要注重审批的灵活性，即对于不同的融资担保公司，予以相对有弹性的审批条件要求。
现行的《办法》在这一方面进行了有益的尝试，在提高立法位阶时，可以对其中的有益之处予以沿用，并借鉴《证券法》中关于设立证券公司的有关规定，进行灵活审慎的规定--具体可包括对于股东，机构及注册资本等设定为硬性条件；而具体的资本数额等，可由“监管部门根据当地实际情况规定融资性担保公司注册资本的最低限额，但不得低于人民币 500 万元。”同时，尽管目前逐步放开对于注册资本的要求，但对于融资担保公司这一类“类金融”主体，其资本等同于信用，因而在提交注册资本时仍需为实缴资本，藉此，形成严密系统的准入体系，保障整个审批监管审慎灵活兼备。不仅在市场准入方面有所要求，融资性担保公司的市场退出机制也应建立起来。政府有关主管部门应制定一定的标准，定期对担保行业机构营运状况进行检查，对于长期达不到相应标准的担保公司，及时强制退出市场，以净化担保行业环境。
3. 搞好“银担”合作关系，互惠互利
银监会在《关于促进银行业金融机构与融资性担保机构业务合作的通知》（银监发[2011]17 号）文件中强调，建立适合融资性担保机构承保贷款的业务模式，致力于与融资性担保机构的长期稳定合作。银担之间是共荣共生、相互促进的伙伴关系，应本着公平诚信、互惠互利的原则，建立有利于双方可持续发展的合作机制。特别是，应建立银行与担保公司风险共担、利益共享的合作机制。首先，银担双方应建立良性沟通协调机制，“利益共享，风险共担”,是原则更是期待；例如对于贷款的风险应在双方做一定比例的分担。这样一方面可以防止银行因为不存在贷款风险而放松对贷款的尽职审查；另一方面可以使担保公司加强与合作银行之间交流，建立贷款担保信息沟通和信息共享机制，避免由于彼此之间的信息不对称，导致贷款风险。
此外，有关部门可以制定一个风险分担指导原则和浮动范围，具体比例由双方自由协商，督促双方良性关系的形成。其次，就银行而言，也应以更好的态度来面对，银担本是互相扶持的，银行及相关金融机构也应当提高审批效率和优惠利率，一来以此方式推动融资担保公司发展；二来也可作为一种激励机制，对运作规范、信用良好、业务精干的公司简化程序、提供一些相对优质的项目，也是对其的鼓励，激励更多企业更好发展。再者，融资性担保公司应该在规定的营业范围之内运营。对于不属于自己范围之内的业务，坚决不碰，不为贪图短期利益而超越经营范围代理其他业务，以免出现金鼎公司的危机事件。
不仅如此，要根据自身的经营规模承接担保业务，否则在担保过大规模业务中产生代偿，将导致无法承受而破产的后果。
4. 建立完善社会信用评价体系，改善金融环境
社会信用评价体系是一个国家市场经济发展与否的重要体现。发达国家的社会信用评价体系非常完备，对于社会经济的发展起了非常重要的作用，市场主体在选择合作方时，通过查看其信用评级，即可判断其是否可信，从而选择是否与其合作，节省了很多讯息调查成本。目前，我国仍没有在全国范围内普及对担保公司的信用评级，有些地方存在评级制度，但实施效果有限。银行在合作过程中，往往是自己派出调查小组，对担保公司进行资产、营运状况进行核实，加大了银行的成本，也不利于高效的提供信贷服务。因此，政府在此方面应有所作为。政府可以投入财政支持，指定行业协会，并组织相关部门提供支持，协助相关的评级机构在全社会公司展开信用调查。通过宣传部门，鼓励相关公司企业参与评级。对于积极参加的给予相应的财政、税收优惠，拒绝参加的处以一定处罚，并限制银行与之合作，通过此措施达到全社会参与信用评级的目的。对于调查结果和评级信息，向全社会公开，增加公司的资产及经营信息透明度，让全社会参与对担保公司的监督，督促信誉差的公司企业改革完善，从而促进金融环境的改善。同时，也为其他领域的诚信评级奠定基础、积累经验，使整个国家进入信用社会，对于国家的长远发展也极为有利。
另一方面，政府对违规融资性担保的责任追究制度的落实，对于净化金融环境也起到非常重要的作用。在现实当中，地方政府为了发展本地经济，对于一些该处罚的公司睁一只眼闭一只眼，只提要求不作处罚的现象时有发生。从表面上，对地方经济有所帮助，但这些所谓的“帮助”,到最后往往衍生为因包庇“脓疮”而恶化整个地方经济秩序的严重后果，得不偿失。因此，政府有关部门应严格执法，对待违规或不达标的融资性担保公司坚决打击，长痛不如短痛，营造良好的金融环境。
5. 引进第四力量，加强担保信用
从上文分析可以看出，我国现行的金融体制中，银行对中小型企业融资表现出来的态度并不明确，一方面希望可以以此作为一种发展模式，但另一方面又囿于信用的担忧而表现出犹豫和局限。对此，业界也在进行积极探索，“鼓励社会资金参与，合理分担担保风险”是一直以来学界在融资担保公司相关问题上所主张的。吸引民间资本进入担保行业，形成多元化投资格局的资本补充机制，有利于提高担保公司的资金实力和经营灵活性。如浙江 UPG 的“桥隧模式”
即体现了一种良好的探索。通过在传统的担保三方主体（银行、企业、担保机构）的作用基础之上，引进力量--风险投资，通过外来力量的引入，一方面从外在加强担保机构的信用、推动企业融资，另一方面，也有利于帮助银行及融资担保机构降低风险，这样既有利于四方风险分担，也有助于利益共享，形成良性的盈利发展模式。具体操作可以仿照一般的风投--风险投资机构对企业进行全面的价值考核，在符合其要求的前提下，风险投资以一定的股权获得为条件与企业形成协议，这样在企业与风投之间形成了一种融资关系，既增加了企业还款能力（信用），又有助于担保公司的风险降低，同时对银行也有了多一重保障。如此，即能实现以外部力量参与、形成多元主体的担保网络，构成良性互动融资担保平台并进而推动整个融资担保有序有效进行。此外，政府亦应充分发挥社会服务功能，通过财政、税收优惠政策，给予融资性担保公司支持，在一定程度上分担担保风险。
（三） 完善中小型融资担保公司的自身治理
1. 完善内部治理，培养造就高素质的专业队伍
针对前文提到的内部治理不力状况，采取相应的措施加强内部治理，明确融资性担保公司的部门职责分工，严格按照公司章程规定办事。决策、执行、监督部门，根据自己的职权行事，防止个别领导滥用职权随意干涉别的部门工作，进而影响整个公司的正常运营。在业务开展方面，以市场为导向，不断提升公司产品服务的创新能力，促进产品研究的多样化，满足顾客公司的丰富需求，可以通过选择与科研机构、高校联合研究，提高优化服务能力。
随着行业规范的逐步建立和监管体系的逐步搭建，融资性担保公司的随意性、粗放式经营模式已经不合时宜，为进一步加强对融资性担保业务的规范管理，防范化解融资性担保业风险，促进融资性担保行业健康发展，迫切需要提高行业的专业人才储备，建立健全监管制度，从而使融资担保经济体可以在良性轨道上实现可持续发展。一是要树立合规经营理念，坚守风险底线，按照规则办事，不合时宜的做法要坚决摒弃，共同来呵护担保行业来之不易的发展环境和局面，要全面提升行业整体社会信誉和监管层的认可度。
二是由于担保业务的行业跨度极大，知识面广泛覆盖财务、金融、证券、法律、工程、资产评估、外贸等诸多领域，这就要求从业人员必须拥有复合的知识结构、较高的专业素质、良好的道德品质和工作责任心。因此，行业机构应营造良好的创业环境和文化氛围，制定科学合理的人才培养、储备和使用规划，注重培养提高员工对担保风险的认知和判断能力， 提高从业人员的职业道德和专业素质，有效防范内部的道德风险，从源头控制风险发生，最终实现融资性担保行业健康、稳定、可持续发展。对于优秀的员工，实行一定的奖励措施，激发其工作积极性和创造性。同时为了防范担保公司的经营风险和道德风险，除加强自身的队伍建设、提高道德意识和风险业务能力外，也需对此进行监督--一方面融资担保公司自身自然需要建立完善的组织制度，加强自身的任用、考核及信息披露和风险控制制度建设；另一方面，相关行业组织也应当通过评级制度、统一审核等方式进行外部监督，内控与外监双管齐下，也为相关监管部门和担保部门进行监督预警提供依据。
2. 推动独立发展，发挥行业协会作用
事实上，早在 2010 年出台的《融资性担保公司管理暂行办法》中就对于融资担保公司发展的独立性予以明确的界定，要求“融资性担保公司依法开展业务，不受任何机关、单位和个人的干涉”.这一规定是对在融资担保行业存在的问题的一种有力回应。长期以来，由于对于融资担保公司相关法律法规的不完善，导致部分主体受不良利益观的驱使将其作为一种圈钱的工具，部分地方政府无视市场规律和经济准则，指令融资担保公司对不符合条件的企业担保，更有甚者利用职权强令或使用其资本金，严重影响了融资担保公司的发展。因此，在未来的发展过程中，一方面在立法上要继续加强对于融资担保公司独立地位的界定和明晰；另一方面，在具体执行过程中，要注意对其经营发展独立性的保护，减少行政机关等不合理的介入；同时，也要积极推动构建融资担保行业的行业团体，通过集体交流、行业协作等方式实现行业自律，让融资担保公司能够在自由的天空下充分发展，发扬自身的优势，更好地发挥其对于市场经济发展的重要作用。
另一方面，要充分发挥行业协会的总领作用。首先，各省地区应该设有省级的担保行业协会，对本地区的融资性担保公司进行指导、监督，之后都受全国担保行业协会对地方的指导统领作用。其次，担保行业协会应当对融资性担保公司的信用度进行调查统计，建立本地区的社会信用评级体系，强制融资性担保公司进入协会，并且参与信用评级体系，不参加的不准从事担保业务。第三，担保行业协会应制定好相应的激励、失信惩罚机制，定时公布本地区融资性担保公司的运营状况和信用等级。对于表现良好、信用等级较高的企业，采取颁发荣誉称号、向政府推荐获取财政补贴等。对于信用评级较低、表现差的公司企业，则可采取一定的惩罚措施甚至禁止从事相关担保业务，以形成优胜劣汰的良好生态环境。第四，应制定统一的人才培养机制，定期对融资性担保从业人员开展业务培训，举办从业经验交流会，促使业务水平的提高。此外，举办行业业余活动，加强公司及人员的沟通交流，营造担保行业的和谐氛围，培养积极向上的优良环境，扩大和丰富协会的服务能力。
