摘要：经济金融化作为市场经济发展的一般内容深受一国金融发展环境的影响而导致不同后果。本文在系统分析国有企业改革发展、土地资本化、经济发展政策和金融规制等因素对我国经济金融化影响的基础上, 分析了在此过程中中央政府、地方政府、金融机构、非金融企业和居民的利益演变, 继而提出优化我国经济金融化过程的相关改革内容。
关键词：经济金融化; 国有企业; 土地资本化; 利益主体;
近年来, 以银行、保险、房地产等行业为主要内容的广义金融业迅猛发展。金融业的发展一方面健全和完善了社会主义市场经济, 便利了政府、企业、家庭等主体的生产生活, 但另一方面也出现了房地产泡沫的持续“刚性膨胀”、各类影子银行、资本“脱实向虚”等广为社会各界关注的现象。自上世纪70年代开始, 西方激进政治经济学家首先将经济金融化作为一个理论对象进行系统研究。但由于不同国家和地区经济社会发展的环境和路径不同, 经济金融化的一般研究并不能直接套用。笔者着重分析我国经济金融化的制度性影响因素, 并深入分析在此过程中不同主体利益的演变, 以期对于深入认识当前我国重大宏观经济问题以及不同主体的利益关系有所裨益。
一、我国经济金融化的特殊性
与经济金融化一般内生于私有制和市场经济不同, 我国的经济金融化深受基本经济制度、经济体制、经济发展政策和金融规制的影响。只有透彻分析这些最为重要的影响因素, 才能从更深层次把握当前我国经济。
(一) 国有企业改革与经济金融化
我国金融体制的改革发展深受国有企业改革发展的影响。从建国至今, 国有企业改革发展大致经历了计划经济时期经典国有企业体制 (1978年之前) 、体制转轨探索时期的国有企业改革 (1978-1993年) 、建立社会主义市场经济体制时期的国有企业改革 (1993-2003年) 、完善社会主义市场经济时期的国有企业改革 (2003年至今) 四个阶段。
改革开放伊始, 国有企业进行放权让利和企业承包制等改革试验。金融体制也开始探索改革, 股票市场以及一些商业银行建立起来。此后的十年是中国经济体制改革大刀阔斧的十年, 通过“抓大放小”“三年脱困”等一系列改革, 国有经济布局和绩效发生了巨大变化。这十年间独立的中央银行、股票、债券市场建立并取得较大发展, 但股票、债券市场主要是满足国有企业改革发展的需要。2003年之后国资委建立以及国有企业分类改革等战略相继提出。金融体系进入到细化发展的阶段, 发生了重大变化。特别是2007年下半年国际经济危机以来, 影子银行、互联网金融等金融新业态兴起, 大量国有企业参与到投融资和房地产投资中去。国有企业吸纳了大量的金融资源, 中小企业难以从正规渠道获得金融支持。
(二) 土地资本化与经济金融化
上世纪80年代农村改革取得初步成功, 农业农村释放出的大量富余劳动力, 东南沿海地区抓住国际产业转移的有利时机, 大力承接制造业, 我国的工业化城镇化开始进入快速发展阶段。工业化和城镇化进程需要大量新增土地, 大规模土地资本化成为必然。我国土地资本化特殊路径源于独特的二元分割的土地制度体系。无论是工业用地还是商住用地都需要政府出让。政府通过招拍挂商住用地高价出让获取大量资金进行基础设施建设, 通过协议等方式低价甚至无偿划拨方式供给工业用地吸引大量的制造业投资, 这两方面共同作用推动了工业化城镇化的飞速发展, 也成为我国经济快速增长的重要机制之一。
但这种“以土地谋发展”的模式形成了对土地出让收益、土地抵押贷款的依赖, 土地出让收益和土地抵押贷款的偿还则依赖于房地产市场的发展, 房地产泡沫持续存在在很大程度上与这种土地资本化方式有关。可以说, 地方财政对现行土地资本化方式、对土地财政金融的依赖, 导致了房地产行业与地方政府利益的契合, 这不仅扭曲了资金的配置, 也透支了实体经济的发展基础。
(三) 经济发展政策与经济金融化
从财政政策来看, 由于经济增长的目标不仅是中央政府考核地方政府的主要内容, 而且是中央政府的重要目标之一。当经济增长遇到较大下行压力时, 中央政府会出台大规模刺激计划。以铁路、公路、机场等基础设施建设为内容的项目则是财政政策刺激增长的主要方式, 由于有政府的担保, 大量的社会资金涌入这些领域。
从产业政策来看, 由于落后国家在与发达国家竞争过程中, 自由放任并不能使具有战略意义产业部门的发展壮大, 产业政策成为后进国产业兴起的必要手段。但在我国现行产业政策生成模式和地方竞争格局下, 政府的大力推动和相应的激励机制, 大量金融资源涌入到这些政府支持产业中, 容易导致过剩产能。
从货币政策来看, 在金融体制更多服务于国有企业、房地产泡沫与地方财政金融利益捆绑、政府开展大规模基础设施建设融资和现行产业政策形成机制的背景下, 旨在为整个经济提供资金支持的货币供给往往演变成为这些相关领域提供流动性, 而这些部门的产能往往是过剩的, 中小企业也难以得到资金的支持。宽松货币政策的结果是助推了资产泡沫, 加重了产能过剩。
(四) 金融规制与经济金融化
我国政府一直对金融体系进行严格的规制, 金融机构的建立、新的金融业务的推出都需要经过严格审批, 在确保金融业有序发展的同时, 这种严格规制也长期存在金融体系主要为国有企业融资服务、中小企业主要靠自我积累的二元分割弊端。近些年特别是国际金融危机以来金融管制有所放松, 利率市场化深入推进, 地方政府通过一系列融资平台, 国有企业通过建立新的金融部门, 银行和信托等通过“影子银行”业务将资金配置到大量的房地产和落后产能领域, 大量的民间金融、民间借贷活动兴起, 但中小企业融资难问题依然没有有效解决。新兴金融活动的兴起给现行监管体制提出了挑战。
二、我国经济金融化进程中经济主体的利益演变
深入剖析我国经济金融化要求我们不能停留于金融发展的宏观演变梳理, 更应当探究这个进程中不同利益群体的利益关系, 对于居民、企业、金融机构、政府等利益群体利益关系的研究应当成为当代政治经济学分析的重要内容。
(一) 中央政府
一方面金融体系的发展为经济体制的改革完善提供了支持。伴随二十世纪八十年代初放权让利改革中出现的“预算软约束”问题, “拨改贷”“利改税”为金融体系发挥作用提供了契机。此后国有企业改革发展需要股份、债券市场为其提供融资, 股票和债券市场主要是为国有企业服务。另一方面金融体系为经济增长提供了大量廉价资本。通过金融抑制和二元分割的金融体系, 国有企业改革顺利推进。中小企业受益于丰裕的劳动力禀赋和廉价土地供应同样飞速发展, 非公经济的快速发展为国有企业冗员调整、治理制度完善提供了可能。
但值得注意的是, 金融危机以来金融体系发展不足以支撑经济的高速成长。受到经济危机影响较大的是中小出口企业, 他们在现有金融体制下难以获得金融支撑, 其高速增长难以再现。中小企业困境及必然带来的职工收入下降, 城镇化进程、国有企业占主导的资源能源行业因之都受到巨大影响。经济增长目标和确保高速发展的体制都需要做出相应调整。
(二) 地方政府
这个过程中地方政府在相关约束条件下, 通过一系列创新较好地完成了经济增长的目标。其中, 地方政府的融资平台在经济发展中起着重要作用。分税制改革改变了此前“财政包干”的弊端, 强化了中央政府的财政控制力, 这也被认为是决定中国高速增长的的重要制度基础。但分税制带来的或者说没有解决的是地方的事权财权匹配问题。地方政府因而通过建立大量的融资平台为自己的支出责任和经济发展融资。
2008年全球金融危机以来, 地方政府配合中央出台的大规模财政、货币刺激计划, 通过地方融资平台吸收大量社会资金, 开展大规模基础设施建设。但与此同时, 也带来了大量的债务、助推了房地产泡沫。这与现行的官员晋升体制机制有关, 由于地方政府的经济增长目标实际上外生于中央政府, 而地方政府经济行为导致的高房价和大量债务不会对现任官员利益带来直接影响。地方政府由部门和官员组成, 他们也有自己的物质利益诉求, 无论是政治利益还是经济利益, 应当看到有些问题是与地方政府官员的利益兼容的。地方政府官员的激励约束机制需要做出相应的调整。
(三) 金融机构
银行曾经作为财政的附属物或“第二财政”为国企改革等作出很大贡献, 承担了许多负担也带来相应亏损。但在四大政策性金融机构剥离不良资产之后, 银行业进入快速发展轨道。受益于金融抑制以及金融市场发展的不足, 在土地资本化、房地产市场泡沫、货币政策刺激等过程中银行体系获得大量利润。
不少关于中国经济“脱实向虚”“货币空转”研究认为, 问题根源在于金融体系“唯利是图”, 忘了实体经济之本。金融资源错配的根源在于如前所述独特的金融发展环境。宽松货币政策没有导致通货膨胀而促进增长的道理并不是它促进了实体经济发展, 而是资金流向了房地产领域降低了流通速度, 过剩产能的继续扩张是其代价。在放松金融监管之后, 大量的民间金融兴起, 规模巨大且不够规范, 隐藏着企业的利益目标并没有很好实现, 作为执政基础和社会主义市场经济的重要支柱, 很多改革还在探索中。
(四) 居民
总体而言, 居民和家庭从银行体系、股票、债券市场的发展和完善中受益良多。但分群体来看, 这种利益的分配是不均衡的。房地产市场发展及泡沫的持续发酵使得有房者利益不断膨胀, 无房者在这个过程中与有房者的财富差距越来越大。而有房者大多是体制内人员、城镇居民。作为劳动者的主要群体, 农民及农民工为工业化、城镇化乃至整个现代化进程做出巨大贡献和牺牲。但一方面农民以较低的劳动报酬参与工业化, 另一方面又要以较高的房价参与城镇化。这个过程的利益分配严重地不利于劳动者不利于农民, 而有利于资本有利于城市居民, 而这也是构成我国贫富差距的重要原因。
三、我国经济金融化健康发展的对策建议
经济金融化过程中乱象丛生的根源固然在于金融业本身秩序有待完善, 更在于深刻影响其演变路径的增长模式、政府作用, 更好发挥政府作用是我国经济金融化最为重要的环节。
(一) 确立适度的经济增长考核目标
近些年来我国经济增长速度放缓, 进入经济增速换挡期。从需求侧来看, 国际金融危机的冲击及其乘数效应是经济增速放缓的原因, 从供给侧来看, 这也反映出劳动力供给进入刘易斯拐点后劳动力成本上升、土地价格上涨、环境规制趋紧等“潜在增长率”放缓。中央政府对于经济增长速度考核目标的调低使得我们有足够的空间转变发展方式, 更好地兼顾公平与效率, 更好兼顾不同群体利益。
(二) 深化国有企业改革打破“政府隐性担保”
国有企业与政府存在千丝万缕的联系, 这既是由于产权的关系也与国有企业定位有关, 国有企业承担着除经济增长外的社会、政治目标, 这就决定了我国国有企业不仅与非国有企业行为不同, 与其他国家的国有企业不同。应加大改革力度, 按照分类改革的思路, 区分竞争领域和非竞争领域, 明确在不同领域的定位和目标, 在竞争领域形成与非公经济平等竞争和使用生产要素的发展环境, 在非竞争领域按照战略定位设计合适的考核机制及支持体系。在竞争领域破除政府的隐性担保和刚性兑付, 消除对于资金使用的扭曲。在非竞争领域发挥好政府的作用, 将资金配置扭曲的影响降至最低。
(三) 改革土地资本化方式破解“房地产依赖症”
房地产刚性泡沫背后最大的支撑是地方政府的土地财政和土地金融, 而这之所以成为可能是由于在土地资本化过程中对于建设用地使用权的垄断供给。这虽然有利于汲取社会资金推动经济社会发展, 但这种方式需要大量征用农民土地, 带来大量社会冲突, 易于形成政府与房地产发展利益的共同体, 这种共同体又给人们带来房地产只升不降的预期, 扭曲资金配置和人们的经济社会行为。允许农村集体建设用地入市, 形成竞争性的建设用地市场将有利于形成有效的建设用地资源配置机制, 避免土地的扭曲配置, 也将使政府从征地拆迁的矛盾中解脱出来。另外, 土地资本化方式改变的同时, 需要配合地方税收体系的重建, 建立稳定可持续的地方收入来源, 形成对于土地财政的替代, 改变对其过度依赖。
(四) 完善经济发展政策作用方式避免资本错导
要对现有货币政策对经济影响进行系统评价, 深化对货币政策作用机制的认识。应加快探索建立精准有效的货币政策体系和机制。加快完善债券市场建设, 实现货币政策由数量型向价格型转变。加快建立政策性金融体系, 加大对于中小企业的支持。要完善现行的产业政策形成机制。基于不同地区的比较优势, 实施符合不同区域特点的产业政策体系, 避免各区域间的同质竞争。创新产业政策的支持方式。另外, 要严格限制产业政策的领域和范围, 对于非战略产业的发展, 即使该产业遇到困境, 也应发挥市场机制作用, 通过优胜劣汰给市场以正确信号, 改变政府政策作用面过广扭曲资本预期的现实。
(五) 创新金融监管体制机制
一是要减少民间资本进入金融领域的限制, 降低进入门槛。大量参与金融活动的社会资金处于体制之外, 应通过一定的程序将他们引导到正规发展模式上来。二是要严格监控影子银行和民间金融活动及创新。无论是近几年影子银行业务还是民间金融其体量都是巨大的。美国次贷危机已经充分说明, 经济金融化过程收益与风险并存, 金融监管要严格审批, 宁可慢也不要出现大的问题。三是要创新金融监管体制。近些年, 随着金融管制的放松和相应改革的推进, 金融混业经营已经是常态, 现有的分业监管的模式已经不能有效适应金融发展实践。应探索不同监管主体间联合监管的模式, 实现对于新业态下金融活动的有效监管。
参考文献
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注释
12018年第12期
