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【题目】石家庄雾霾治理政策存在的问题及优化建议
【绪论】石家庄市治理雾霾的政策缺陷研究绪论
【第一章】雾霾基本概念及相关问题研究
【第二章 】石家庄市雾霾天气形成的原因
【第三章】石家庄市雾霾治理政策及分析
【第四章】发达国家的空气污染治理政策及其启示
【第五章】对政府制定雾霾治理政策的建议
【结论/参考文献】雾霾治理中政府政策研究结论与参考文献
二、石家庄市雾霾天气形成的原因
在石家庄市雾霾天气形成的过程中，一些因素是由我国国情决定的，一些因素又是石家庄市所特有的，针对不同原因，对应的治理政策也会不同，为了使对雾霾治理政策的研究更具针对性，有必要对石家庄市雾霾天气的形成原因进行分析，下面将从四个角度对这些原因进行梳理：
（一） 经济发展因素
经济发展因素是指那些由于经济发展需要或者受到经济发展水平限制，而导致雾霾天气形成的原因。
1. 煤炭资源消耗量大
煤炭燃烧会产生二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及大量颗粒物，它们都是导致雾霾天气出现的重要污染源。石家庄市巨大的煤炭资源消耗量，是由下面三个原因造成的：
第一，以重工业为主的产业结构。钢铁、水泥、煤电和玻璃四大产业是石家庄市的工业支柱。石家庄市位于我国最大的钢铁生产基地河北省的中南部，是河北钢铁集团总部所在地，河北钢铁集团 2010 年粗钢产量就达 6000 万吨，产量位居世界所有钢铁集团第二位。市内的河北钢铁集团石家庄钢铁有限公司年生产能力为钢 260 万吨、铁 200 万吨、特钢棒材 260 万吨，其特钢棒材的生产能力可以排进全国前三，铁路弹条用钢和工程机械用钢产量均已位列全国第一。石家庄市区域内还有河北省最大民营企业河北敬业集团，敬业集团具备钢材和铁各 600 万吨的产量，在中国 500 强企业中名列第 226 位。境内还有西柏坡钢铁有限公司、河北丰达钢铁有限公司、河北石鹿特钢有限公司等几家规模较小的钢铁企业，其产量在 100 到 200 万吨之间。另外，石家庄市区周边还分布着大小 300 余家水泥厂，水泥年产量近 4000 万吨。城市的电力供应大部分来自燃煤火力发电，冬季供暖也都依靠热电企业，市区内主要有 6 家热电厂，而整个石家庄地区有 23家热电联产企业和 7 座冬季供热站。除此之外，石家庄市还拥有着每年产量超过 500 万重量箱的玻璃产业。与重工业的繁荣相对应的是煤炭资源的大量消耗，2012 年石家庄市的煤炭消耗量达到了 6007 万吨，占全国总量的 1/60,这个数字是国内其他任何城市都无法比拟的，在同年，首都北京年燃煤量仅有 2000 万吨，西部省会西安和邻近省会郑州分别也只有 2100 万吨和 3500 万吨。
第二，能源消费结构不合理。2012 年煤炭所占石家庄一次能源消费比例为 85%,从此数据可以看出城市能源消费结构是以煤炭为主的。造成这一现状的原因同我国当前的国情是分不开的，中国是一个煤炭储量丰富，但其它能源相对贫乏的国家，加之煤炭开采难度低，因此我国煤炭产量与消耗量都居世界第一位，煤炭所占一次能源消费中的比重近年来也一直呈上升趋势。
第三，煤炭能源利用率低，也是造成煤炭资源大量消耗的重要原因。目前我国单位产值能耗远高于美国、德国这样的发达国家，同时也高于巴西、印尼等发展中国家（表2-1）。煤炭能源利用率低意味着实现相同的工业产值需要耗费更多的煤炭资源，加之生产技术水平落后，工艺升级速度慢，导致生产单位产品所排放的污染物也大大增加。【1】
2. 汽车尾气污染严重
造成石家庄市汽车尾气污染严重的原因主要有以下几个：
第一，汽车保有量大，增速快。自 2010 年起石家庄市每年的汽车保有量增长率都接近 20%,这个比例要远高于北京市自 2011 年开始摇号购车后每年 13.14%的增长率。2010 年 8 月份石家庄市区二环内的汽车保有量为 41 万辆，2014 年底这一数字已达 70万[18],预计到 2015 年中期二环内汽车保有量将突破 80 万大关，整个石家庄地区则会超过 210 万辆。由于汽车数量的增加，汽车尾气污染在大气污染中所占比例也在持续增加。按 2012 年底石家庄市区二环内的 70 万辆车来计算，假如平均每辆汽车每年的行驶里程为 1 万公里，而每一百公里消耗燃油 10 升，每一升燃油的燃烧会产生大约 10 立方米的尾气，这些尾气约重 12.9 千克，那么 70 万辆汽车每年耗油 7 亿升，就会产生 903 万吨尾气，平均到每天是 2.5 万吨。这个 2.5 万吨与真实数据也是有一定差距的，因为截止到 2012 年底石家庄市还拥有 15.1 万辆大型黄标汽车，数量位居河北省第一位，而一台黄标车的尾气排放量可以达到普通小型汽车的十倍以上，其尾气中所含的有害物质也远远超过普通小型汽车。
第二，城市规划不合理，交通拥堵加剧汽车尾气排放。石家庄市区的城市规划形式属于典型的单一中心式，其布局为“单中心+环线”布局，一环、二环、三环三条环路围绕着市中心地区。市区内的车辆，外来办事车辆和过路车辆，都要聚集在环线内运行，大部分还会集中在市中心区域，这便导致交通拥堵现象日益严重，即使不是早晚上下班高峰时期，石家庄市区内多个路段也会发生严重的堵车现象。车辆在经过拥堵路段时，会长时间处于怠速和变速的过程，不断的怠速和变速会导致发动机运行不平稳，耗油量提高，从而加剧了尾气排放。
第三，现行尾气排放标准低。石家庄目前采用的是国Ⅳ尾气排放标准，而国Ⅳ标准，是我国参照 2005 年起在欧洲国家施行的欧洲Ⅳ号排放标准制订，并于 2010 年开始实施的。这种制定方式是比较落后的，因为就在国Ⅳ标准还尚未在我国施行的 2009 年，欧Ⅳ标准便被欧洲国家所淘汰，取而代之的是更为严格的欧Ⅴ标准。我们面对着比欧洲更为严重的大气污染现状，却使用比欧洲更加宽松的尾气排放标准，这从可持续发展的角度看是不合理的。
第四，燃油标准低，质量差。首先，我国燃油标准本身就低，甚至低于汽车排放标准。即使实施了新的汽车排放标准，但由于相对应的油品质量标准不能按时出台，新排放标准的实施效果也大打折扣。比如我国从 2010 年就逐步开始实施了国Ⅳ尾气排放标准，但是很多像石家庄一样的城市到 2013 年初还在使用国Ⅲ标号的油。其次，油品质量差。我国汽油、柴油生产企业所产出的燃油品质远远低于发达国家，燃油中硫的含量高于发达国家 5 倍以上，含硫量大导致燃油燃烧后产生大量的硫化物，这些硫化物被排放到空气中，在经过一系列化学反应后，成为雾霾天气中的重要污染物。
3. 建筑扬尘污染严重
石家庄市作为河北省省会，在政治、经济、科技、教育、文化上对周边城市、农村人口产生了巨大吸引力。吸引力的增强导致外来人口大量涌入，也加快了城市发展速度，这些都会对城市建设与城市扩张提出新要求。为了满足这些要求，自 2008 年起石家庄市开始了“三年大变样”的大规模城市建设，在拆字当头、建字随后、治字贯中的稳步推动下，三年内进行约 600 个工程项目，力求优化城市布局，提升城市品位，目标是建成一座现代化生态型区域性中心城市。在这三年中需拆除建筑 203 万平方米（含 156 万平米违章建筑），建设 10 个精品亮点区，共计改造 23 个城中村，并改善区域交通现状，建设“北水、西山、古城和南部工业区”为特色的四个新区。三年大变样对石家庄的城市建设起到了巨大的推动作用，但三年时间过后，大拆大建却未能停止。政府对城中村的改造由于没有足够的人力、物力和财力，只能采取鼓励企业一二级联动①的方式，改造门槛设置很低，导致大量小企业参与进来，这些企业没有能力大规模推进城中村改造工程，所以延长了建设周期，一片土地的工程施工甚至要持续多年。另外，随着大量基础设施的建成，市容发生了翻天覆地的变化，更多的大型企业受到吸引进驻石家庄，企业大举建设的现象也越来越多，这样也增加了建筑工地的数量。截止至 2013 年底石家庄市区内共有在建建筑工地 612 个，这些在建工地中多数存在施工周期长，管理方式松散，扬尘治理措施不到位的问题，导致工地建设中扬尘现象普遍，污染情况严重。
（二） 人口社会因素
人口社会因素是指那些由于受到人口数量、人口素质以及社会发展水平的制约，而导致雾霾天气形成的原因。
1. 人口过度密集加重城市负担
2010 年全国第六次人口普查数据显示，石家庄市市区常住人口为 276.66 万人[19],这个数字在 2014 年增加至 303.92 万。当 14 年的行政区划调整完成后，市区人口会增加到 455 万人。主市区一环内人口密度高达每平方公里 3.27 万人，二环到一环内的人口密度也有每平方公里 2 万人。加之数十万计的暂住人口和流动人口，石家庄早已跻身全国人口密度最大的几个城市之一。
由于人口的过于集中，给城市带来了交通拥堵、居民生活不便等众多问题，也给城市环境带来了巨大压力。人口越是密集的地区，其资源消耗就越大，产生的垃圾和废弃物越多，排放到空气中的污染物也越多，从而使污染程度超过环境本身的承载力。人口密度的加大还致使城市热岛效应更加明显，大量污染物聚集在热岛中心区域，也增加了城市雾霾的危害程度和持续时间。此外，人口增加过程中必定伴随低素质人口向石家庄市的涌入，他们环保意识薄弱，在生产生活过程中，大肆排放污染物并大量丢弃垃圾，这样的行为也加速了雾霾问题的出现。
2. 居民环保意识差
2008 年 1 月中国环境文化促进会组织发表了其编制的《中国公众环保民生指数（2007）》报告，这份报告对包括石家庄在内的 31 个城市市民的环保意识进行了排名。
排名来自于该组织对三个方面打分的综合，这三个方面石家庄的成绩分别为：公众环保意识得分为 38.9 分（第 25 名），环保行为得分 35.7 分（第 18 名），环保满意度得分42.0 分（第 25 名），综合排名第 25 名，31 个城市中位列倒数第六[20].报告还指出，石家庄部分市民环保意识差，环保参与度低，环保满意度令人堪忧。
环保意识主要包含人民对环境问题的认知情况、环境知识水平、环境法律意识、环境道德意识、环境行为取向以及对个人环境权利和义务的觉悟等。一项由河北科技大学在 2011 年对石家庄市社区居民环保意识的调查报告显示，大部分社区居民并没有意识到环境问题的严重性，没有明确自己作为社会活动的主体是应该积极推进环保事业发展，并应致力于维护石家庄的生态环境的。调查结果还显示，部分居民甚至依然抱有传统的环境观念以及资源价值观念，他们认为身边的生态环境是由大自然无偿提供的，所有人都可以任意使用或开发，并不会有相应的法律以及道德约束。而那些环保知识水平相对较高的居民，其环保参与能力也比较差，具体表现为：参与环保活动次数少，环保实践水平低。调查数据显示，超过 63%的居民没有掌握最基础的环保知识，82%的居民三个月内没有参加过任何社会公益活动，88%的居民甚至不知道身边存在着环保组织。
（三） 自然地理因素
自然地理因素，是指那些直接或者间接导致雾霾天气形成的气候、地形地理、区域位置原因。
1. 气候类型石家庄市所在区域的气候类型为温带大陆性季风气候，秋、冬季节通常寒冷干旱而少风，极易出现静稳天气。静稳天气是指当大范围近地面大气层持续或超过 24 小时出现气压场较均匀、静风或风速较小的天气[21].在静稳天气下的地区，通常一定时期内没有明显的冷空气活动，气流在水平方向是静止的，而逆温层①的形成又限制了空气在垂直方向上的流动，最终导致空气中的水汽无法扩散，小微粒聚集，污染颗粒长期停留在近地面范围内，加之城市高层建筑的阻碍，便形成了雾霾天气。
2. 地形地理石家庄市位于太行山脉东麓，西部为山区，东部是平原。山区的平均海拔为 500~700米，而平原地区的平均海拔仅有 30~70 米，呈“避风港”式地形。通常石家庄秋、冬季节盛行西北风，但是西部山脉却起到了天然屏障的作用，阻止了来自西方的寒冷气流进入石家庄市内，即使部分气流越过高山得以进入，这种频率低，速度慢的风也无法吹散市内聚集的污染物。此外，太行山南部山麓为太行山山风与华北平原东北风交汇处，由天津至石家庄形成一条反气旋输送风带，由太原盆地经过阳泉又形成了山西南部西南风输送风带，这两条风带在石家庄地区发生交汇，亦促进了本地区污染物的进一步汇聚。
3. 区域位置虽然石家庄东、北、南三个地区是平原，但这只有利于外来污染物向本地区的输送。无论是北部城市保定、北京，还是南部城市邢台、邯郸，无一不正在遭受大气污染与雾霾天气的困扰。就连石家庄市下辖各县、县级市的污染情况也令人堪忧。2014 年 2 月10 日，河北省首次对所辖各县、县级市 1 月份的空气质量排名进行了公布，在这份名单的后十名里有七个都在石家庄辖区内，倒数五名的无极、灵寿、藁城、高邑、深泽全在石家庄辖区内，这也意味着，即使存在形成空气流动的条件，周边也没有可以用来置换的洁净空气。
（四） 雾霾天气形成的深层次原因
第一，“经济人”本性的影响。雾霾天气的出现属于典型的环境问题，而环境资源又属于典型的公共物品，具有不可分割性和非排他性的特征，从此原则上讲，人类共同使用环境资源是可行的。但是，因为受到“经济人”本性的驱使人们往往会放弃考虑整个社会的意愿以及其选择是否具有公正性，而肆意的使用甚至浪费环境资源。雾霾现象的出现，同一些人毫无节制挥霍珍贵的大气资源有着必然联系，这些人会为了追求个人利益最大化而不遗余力的破坏大气环境，如果他们的行为未被制止，最终将导致生态环境的毁灭。
第二，雾霾问题具有外部性特征。由于雾霾问题属于环境问题，环境问题又属于外部性问题，根据外部性问题的特征我们可以判断，破坏环境的行为人并不会承担其行为所造成后果，尤其是在经济上不承担任何损失，这种后果却往往由行为人之外的第三人所承担。钢铁、水泥、煤电、玻璃等高污染、高排放行业，由于其生产经营活动受到市场规律的调节，都将利润最大化作为追求目标，在没有强制手段的制约下这些企业很难顾及到原材料的使用、污染的排放和生产工艺的革新，并主动投入成本到环境污染治理中去。
第三，环境主体的有限理性。环境资源的主体是人，人与人之间的能力存在很大差别，即使是拥有高瞻远瞩能力的人，其理性程度也是有限的[22],这种有限理性表现在：人类需要一定时间对生态环境进行认识；由于受到经济发展程度制约，即便人类能够意识到生态环境的重要性，也无法避免通过破坏生态环境的方式来换取经济增长；社会中存在着具有机会主义行为倾向的人，这些人在机会主义心理影响下会放弃理性行为。所以，即使人们都体会到了雾霾问题的严重性与紧迫性，也不意味着都会为保护环境而付诸实际行动。
第四，环境信息的不对称性。大气污染问题在我国是长期存在的，但是社会公众对污染的实际情况，污染物来源，甚至污染会造成的危害在很长一段时间并不了解，而当大气污染逐渐严重，雾霾天气大规模出现之后，公众又不得不承担其对生活与健康造成的伤害。这种现象的出现来自于环境信息的不对称性，这种不对称表现在：破坏环境并侵犯公众利益的行为主体会为了保护自身的利益而隐瞒信息；由于信息的不透明和较高的获取成本，使一部分具有维护自身环境权益能力的公众只能接受环境被破坏的结果。
第五，在生态环境问题上，存在着交易费用。这种费用会影响那些试图维护自己环境权益的行为人在采取维权行动时，受到理性意识的推动，将其行为所带来的收益与要付出的成本进行比较，如果成本较高，便放弃行为。这也是当前很多民众虽然已经意识到了雾霾天气的严重危害性，但却没有付出实际行动去参与到雾霾治理工作中去的原因。
综上所述，政策制定者在制定政策前都需要深入了解相关问题的原因与本质，以保证所制定的政策更具有针对性，对于雾霾天气形成原因的梳理以及从公共经济学角度的深入分析，更有利于我们下一步去研究每一项具体政策，也便于对这些政策进行分类探讨。
