【内容提要】政府的产生源于人民的公意达成和公意授权,这就决定了行政管理的服务性质.当今社会服务将是行政管理职能的必然选择.为公民服务,为国家服务,为社会服务,将是行政服务的主要对象;而效率与效益,将是行政服务的价值取向.在社会主义初级阶段,判断行政服务的标准,则看其是否有利于发展社会主义的生产力,是否有利于增加国家的综合力,是否有利于提高人民的生活水平.而最终依据将是用"人民是否满意"这个尺度来衡量.
【关 键 词】行政管理 服务 衡量尺度
政府的职能应是掌舵而不是划桨.与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务,新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策,即政府应该把管理和具体操作分开,政府只起掌舵的作用而是不是划桨的作用.这样做的好处是可以缩小政府的规模,减少开支,提高效率."掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌,并且能对资源的竞争性需求加以平衡.划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好.掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径.划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住'他们的'行事之道."因此,有效的政府并不是一个"实干"的政府,不是一个"执行"的政府,而是一个能够"治理"并且善于实行"治理"的政府.
当今社会,以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然.政府将按照企业化的方式努力为公民、为国家、为社会服务,并自觉把"效率"和"效益"作为自身服务水平的内在评判尺度,把"人民满意不满意"作为外在的评判尺度.
一、服务是21世纪中国行政管理的职能
管理在本质上就是服务,服务理所当然成为政府职能的必然选择.中国政府必然也应树立"小政府、大服务"的行政理念,进行职能的再设计.
1.管理就是服务.管理是社会发展到一定阶段的产物,在本质上管理与服务是统一的.社会生产力的发展,使社会主体产生分化,并逐步形成群众组织(包括国家),各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突,各组织成员为避免无谓的消耗,以最少成本换取最大利益,相互订立契约,把自身的一部分权利让渡出来,形成公共权力,由全体成员选举的少数代表掌握.掌握权力的少数人根据其成员的要求,管理公共事务,维护组织及其成员的利益.同时,各组织之间也基于同样原因签订盟约,把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织(国家政府),管理全体社会的公共事务,维护社会秩序,进而维护整个社会的利益.管理的实质,就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务.因此,从本质上讲,管理就是服务.
2.服务是政府职能的必然选择.政府是公民间契约的产物,它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织.随着社会的发展,它日益脱离并凌驾于社会之上,但这种服务性质不可能改变,只不过是服务的对象不同而已.政府最根本的职能仍然是服务职能.政府作为众多社会组织中的一种,也是为社会需要而存在,为社会利益而存在.因而,它必须为促进社会的发展和进步服务,为社会日益增长的物质和文化需求服务,而不是相反.政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政,而应是为社会和公众提供服务的行政.服务是政府的首要职能.现代西方各国政府的职能再设计也正是出于这种选择.
20世纪70年代开始,西方各国行政管理陷入信任危机,引起了国际性的公共管理改革,要求政府的职能进行重新定位和设计.西方各国通过多方面探索,最终选择了服务职能,实现了由过去重管理控制轻服务、"以政府为中心"到开始注重公共服务、"以满足人民的需求为中心"的转变.中国的行政管理,离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性,更何况中国政府本身就要"全心全意为人民服务".因此,最终实现政府职能的方向性选择,就成为一种必需和必然.
3.政府必须转变观念. "小政府"与"大服务"服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍.但我们的政府仍然习惯于全面干预,强调行政管理.这首先是因为,我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关,政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务.我们的政府仍然习惯于"全能"角色,不该管的也要管,结果什么都管不好.我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制,不仅不争取自己应有的权利,而且对政府过分依赖.公民更是"势单力薄",一味指望政府能"为民作主".一方面权力主体没意识到自己的权力,自然也不对政府提出什么要求;另一方面,政府最大限度地行使自己的权力,忽视了权力主体的权力.现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念,从制度和体制及运作机制上,使行政管理为公共利益服务.其次,还要求权力主体观念也要有所转变,要认识自己的权力,争取自己的权力,限制政府的权力,主动要求政府提供服务,最终实现"小政府、大服务"的理想格局.
二、政府该为谁服务
既然服务是政府职能的必然选择,那么,政府到底该为谁服务呢?
1.政府要为公民服务.为公民服务从政治学角度理解:"契约理论"认为,政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的,政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托,政府应保护全体公民的公共利益,维护和平的社会秩序,充当公民的忠实"奴仆","全心全意为人民服务",否则,公民有权收回委托之权能,选举出新的政府.众所周知,政府机关本身并不直接创造社会财富,它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持,公职人员靠纳税人来供养,公民是公职人员的"衣食父母".政府为公民服务,反映公民的意愿,为公民利益尽心工作,完全是应有之义,应有之举,而非政府单方面的"恩赐".
经济学尤其是制度经济学和公共选择理论,为我们提供了另一种理解模式.经济学理论认为,政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程.而公民则是政府提供的公共产品的消费者,政府存在的目的就是满足"消费者"的不同需求,以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持[1].按照这种理解,政府不仅要为公民服务,而且要提供尽可能好的服务,否则,就难以赢得公众的支持,从而失去存在的基础.各种理论虽然理解的角度不同,但它们都证明了这样一个观点:政府必须为公民服务.
2.政府要为国家服务.为国家服务行政管理是国家发展的产物,它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能,执行国家的意志.它不可能脱离国家而独立存在.任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级.行政管理在本质上是为国家服务的,政府代表并为国家的利益开展活动.
任何国家都有安全的需要[2],从内外两个方面表现出来.内部安全是统治阶级维护和巩固自己的统治,防止政权丧失,保持国内稳定.政府为实现内部安全,维护统治,一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策,镇压被统治阶级的反抗.另一方面则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾,保护内部的安全和稳定,为统治阶级利益服务.外部安全就是要保证主权国家的主权和领土完整,不受它国侵犯,维护国家的尊严.政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需要.
在内外安全和稳定的政治环境下,统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务,以巩固自己的经济基础.政府通过执行经济和社会事务的管理职能,为国家经济文化等发展服务.当然,政府代表国家与它国开展经济和科技等方面的竞争,进行综合国力的较量,也是政府为国家服务的应有之义.
3.为社会服务是由国家和社会关系决定的.为社会服务政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外,还具有为社会服务的非强制性的一面,这是由国家和社会关系决定的.专制社会,国家与社会的关系出现了颠倒,国家日益凌驾于社会之上,对社会超常控制.现代民主社会,才真正体现了社会决定国家,国家按照社会的指意运作的内在涵义.国家与社会的这种关系"具体化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系.一句话,是上层建筑服务于经济基础的关系"[3],所以, 国家要为社会服务.政府则代表国家执行这种服务职能,这种服务具体表现为政府为市场服务,如"培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷"等;为企业服务,即"统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督";为社会良性行为服务,如:环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义;为公民服务,如提供公共产品、保障公民权益.
三、中国政府:掌舵而非划桨
"今天我们政府失败的主要之处,不在目的而在手段"[4].政府扮演什么样的角色,以何种方式提供服务,是我国各级政府必须思考的关键问题.
1.现代国家政府的职责.掌舵与划桨现代国家的政府,既具有决策与指挥的职责,又具有执行和操作的职责.如果把决策、指挥比作"掌舵"的话,那么具体的服务执行就是"划桨".掌舵是一种方向性、目标性的引导,而划桨则是实现目标的手段.从另一方面来理解,"掌舵"是政府方针政策等宏观方面的服务,而"划桨"则是具体的服务.
2. 政府的义务是保证服务提供得以实现.掌舵而非划桨彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中说:"我们面对的不是'国家的逐渐消亡'.相反,我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府.但是我们面临着选择,选择一个庞大的但软弱无力的政府,还是选择把自己局限于决策和指导从而把'实干'让给他人去做的强有力的政府".我们需要一个能够以治理而实行治理的政府.这不是一个'实干'的政府,不是一个'执行'的政府,这是一个'治理'的政府"[4].当代管理者也认为:"任何想要把治理和'实干'大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力.任何想要决策机构亲自去'实干'的做法也意味着'干'蠢事,决策机构并不具有那样的能力,从根本上说那也不是它的事."[4]政府不是"实干"的机构,而是"决策机构".因为"政府并不善于划桨"[4],政府的职责只能是"掌舵(决策)"而非"划桨(实干)".
3.政府的一切活动都要以服务对象的满意为标准.满足公众的需要政府是决策机构,如何掌舵,即提供什么样的服务,并不能由政府自身说了算,而要根据服务对象,尤其是政府服务的直接受益人--公众的要求而确定.
政府使用纳税人的钱,为公众服务,理应"以顾客为中心",按照公众的要求提供公共服务,满足公众的需要,就是说政府的服务要面向公众,而不是面向权力;政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力;政府的一切活动要围绕着公众的切身利益,树立"公众至上"意识,一切以服务对象的满意为标准.
4.把竞争机制注入到提供服务工作中去政府服务也一种经济行为.需要进行收益--成本分析,只有其收益高于成本才是合理的.因此政府服务也存在降低成本、提高效益的要求.在政府服务中引入市场机制,把竞争注入到政府服务工作当中将有助于实现政府服务"低成本、高收益"的预期.同时,这也是满足公众需求、提高服务质量、打破政府垄断的有效途径.
政府服务中引入竞争机制,主要考虑三个方面.一是政府内部的竞争.在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构,如印刷、会计、采办、通讯数据处理,车队、修理等之间开展竞争,可以解开官僚主义的死结.二是政府与私营部门的竞争.在一些由政府垄断的服务中,如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制,打破政府垄断,给政府形成竞争压力,迫使服务质量的提高.三是私营部门之间的竞争,把一些政府可以撤手不管的服务,诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承包给私营部门,实行"有偿服务",由市场来完成,可减轻政府负担,以便政府更好地"掌舵".
竞争不能解决一切问题,但至少能使我们的政府服务质量有所改观.
四、效率与效益:政府服务的价值评判
行政效率与效益是行政服务的核心问题,贯穿于行政服务的各个环节,是全部行政活动追求的目标,也是检查政府工作质量的客观标准,政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验.高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标.
1.效率与效率的可比性.效率与效益的可比性广义的行政效率是质与量的统一,包括质量和数量两个方面的规定性.数量上的规定性,是指行政服务总产出与总投入的比率,即所谓狭义"效率";质的规定性,是指行政服务的社会和政治价值,看其是否达到了有益于社会,能够为大多数人谋福利的既定价值目标,即"效益",这是对行政效率的社会性评价."效率"(狭义)与"效益"虽同为行政服务的价值评判标准,但二者并非完全一致,或者说,二者之间具有某些可比性.长期以来,人们往往只注意到二者的一致,却忽略了它们的区别."效率等于效益,效率越高,效益越高",这话包含了部分真理.在一般情况下,人们从效率中获取相应的效益,二者成正比.但问题还有另一面,如果行政服务活动远离了原定目标,或给社会带来不利影响,其效率越高,结果就越糟.这表明,效率越高,效益也可能越低,甚至成为负值,在一定条件下,两者成反比.只有当两者以最恰当的方式结合起来,并产生最佳值,效率与效益才可兼得.否则,为片面追求效率,而忽视行政目标的正确与否,会给国家、社会和人民的利益带来重大损失.
2.实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一.短期与长期的统一性衡量行政工作的真正效率与效益往往需要相当长的时间,才能作出恰当的评价.有些行政活动刚开始,效率或者很差,效益很不明显,但随着时间的推移,条件的日趋成熟,效率会逐步提高,效益也会日益明显,并最终变得极为可观.因此,对效率和效益的追求,不能只看眼前,仅在短期效率和效益上作文章,还要顾及长远利益,更不应为片面追求短期的效率和效益而损害长期的效率和效益.任何放弃长远效率和效益的行政行为,都不可能真正实现行政服务的高效率和高效益.所以,对效率和效益的考察,既要看到眼前,又要防止急功近利.在相当多的行政服务领域,例如环境保护等,更应把眼光放长远些,把长远利益与眼前利益结合起来,实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一.
3.以"三个有利于"为标准.以"人民满意"为尺度 效率和效益的统一及二者长期性的统一,都只是政府服务的价值评判原则问题.对于政府来说,终极目的是要实现效率基础上的高效益.究竟什么样的服务才是高效率基础上的高效益,则有一套客观的判断标准和尺度:就是看政府服务是否有利于发展生产力,有利于增强综合国力,有利于提高人民的生活水平,并最终依据"人民是否满意"这个尺度来进行衡量.
我国仍处在社会主义初级阶段.这一基本国情决定了"我们的生产力水平很低,远远不能满足人民和国家需要",落后的生产力和人民日益增长的物质文化生活需求之间存在着严重的矛盾.这种现实也就决定了"社会主义初级阶段最根本的任务是发展生产力"(邓小平语).通过生产力的发展,来增强社会主义国家的综合国力,提高人民的生活水平.社会主义初级阶段的一切工作是非得失都要根据"三个有利于"标准进行判断.我国的政府是服从和服务于这一根本任务的,其服务质量的优劣,服务效益的高低,最终也要看是否发展了社会主义的生产力,是否增强了综合国力,是否提高了人民的生活水平.
"三个有利于"是一种实践标准.政府的服务是否达到了这一标准,最终要依据"人民是否满意"这个尺度来衡量.政府服务是否符合人民的根本利益和长远利益,是否能让广大人民群众得到真正的好处……都主要看"人民满意不满意"、"人民拥护不拥护"、"人民赞成不赞成"、"人民高兴不高兴".这是对政府高质量、高效率和高效益服务的最具权威性和决定性的价值评判.
【参考文献】
[1]何小随.论政府与公民的关系是行政体制改革需要处理的基本关系[J].地方政府管理,1998.
[2]威廉·冯·洪堡.论国家的作用.北京:中国社会科学出版社,1998.
[3]王振海.市场经济条件下的国家与社会关系.新华文摘,1998.
[4]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府.上海:上海译文出版社,1996.
