近年来,随着我国经济的发展及城市化进程的加快,公共设施规模不断扩大,但民众日益增强的环境权利意识,导致越来越多的公共设施在修建及使用中遭遇周围居民的反对,邻避冲突频发。邻避问题的多发性影响社会和谐稳定,同时致使公共设施建设停滞,公共资源浪费等,合理有效地避免及解决邻避问题是亟待研究的难点。
京沈高铁自2009年立项以来,由于北京市朝阳区京包线沿线小区部分居民的持续维权活动,直至2013年底,前后被修改3次的环境评价方案终于获得国家环保部的审议通过。京沈高铁邻避问题的焦点在于:原设计路线经过大量小区、学校、医院等敏感点,对周围居民生活影响较大,又因环评部门在公众参与调查中存在数据造假等情况,激发群众反对情绪。
2012年12月9日,沿线30多个小区的居民代表来到罗马嘉园小区南门,组织“散步”式的“晒太阳”活动。事件发生后,北京市规划委、铁路部门放弃原有从北京站始发的方案,决定设星火站为京沈高铁的始发到达站,并保证不再修建星火站至北京站的高铁客运专线;通过声障屏保护措施,补偿居民有线电视费用、降低环境影响。此事极具典型性,分析其成因以及处理过程中的难点,对今后我国高铁邻避问题的解决具有启示意义。
外部性的存在:高铁邻避问题的根源
问题的产生是基于要修建的设施具有有利于社会大众的社会效益,而又对选址周边的社区存在生产或生活风险的利益不均衡特性上的。政府或企业修建这类设施,在权衡成本-收益时容易忽略设施对当地居民的生活环境产生的负面影响和损失,造成负外部性。居民在独自利益受损的不平衡心理作用下诱发邻避冲突。
高铁建设是关系重大的国家性投资活动,在强大的国家主体面前,沿线居民更易产生自身利益被强大的国家机器所忽视的被害者心理,为使自身权益与要求受到重视并达到满足,居民集中在一起进行群体性表达,形成邻避问题。
(一)高铁的正外部效应
高铁的运营减少了乘客的时间成本,乘坐体验舒适度也得以上升,高铁公交化的便捷性充分展现,直接引起的人员、技术、知识的加速流动继而带来:(1)货运输送能力得到释放,对产业结构的调整,协调地区间经济发展;(2)消费和就业的增加,生活水平的提高;(3)旅游资源的大力开发;(4)各区域之间更高效联通,推动落后地区的资源开发等。
高铁从本质上而言是政府的大型公共工程,它的建设与规划是综合建设方中国铁路总公司、当地政府发展要求以及国家规划等多方面因素的结果。它的建设从实际意义上而言远远超出了一般的经济活动。高铁的建设成本较高,短期之内很难收回成本实现盈利。但正由于以上这些正外部性,国家与地方政府才会全方位支持高铁的建设,这是一种国家层面上的战略性投资。
(二)高铁的负外部效应
高铁的修建给周边社区带来噪声、震动、电磁辐射、水污染等生态环境问题,环境的影响继而会导致周围房地产价值下降的潜在威胁,还将割裂原有社区或村镇空间,对当地居民的日常生活、历史、社会活动造成影响。由于这些影响大多具有不确定性,比如电磁辐射的影响,要确切了解其对人体健康有多大危害需要具有很强的专业性和认知水平,因此极易使普通民众产生恐慌情绪并蔓延。随着我国民众环境意识增强,对周围生态要求越来越高,并且更加注重公共政策的公平性,也使得高铁修建中的邻避冲突日益增多。北京、上海、合肥、杭州、成都等城市在高铁建设过程中均出现过因类似问题而导致的居民维权活动。这些事件都凸显出高铁建设以牺牲周边社区居民利益为代价来成就全国人员往来的便捷、经济发展的特殊利益结构。
总体来说,高速铁路建设在外部性作用下,形成了多数群体获益,小部分人群受损的情况。
利益受影响人群多居住集中,又存在共同的利益诉求,容易通过既有社会网络进行广泛动员。这种群体认同感一旦产生,很容易使个体强化自己是受害者的意识,最终促使集中性的诉求表达,形成群体抗争的邻避冲突。而高铁的正外部性惠及面广且分散,根据奥尔森的集体行动理论,当一个公共物品被提供时,受益群体人数越多,把这些人组织起来参与一个集体行动的成本越大,这就是“搭便车”的心理。因此,当面对邻避冲突,利益相关者并不会因为今后会因高铁获益而做出解决邻避冲突、实现早日通车的实际行动。
所以高铁邻避问题的实质就是,铁路沿线居民为避免负外部性影响使利益受损而进行驱逐邻避设施的经济行为。
交易费用:高铁邻避问题外部性的解决关键在邻避设施决策过程中,建设方要就选址、线路设计等问题对社会公众进行公示,并由环保部门进行环境影响评价,就环评中超出国家标准的环境指标进行方案优化。居民可以在选址方案公示阶段通过环评中的公众参与或其他监督渠道对线路设计提出意见。类似高铁项目这种建设投入大、影响范围广的设施修建,存在着一旦选址确定、方案不易更改的特性。因此,居民反对意见的集中表达凸显在选址决策阶段。因此高铁邻避问题的解决过程即是政府在保证高铁项目合理投入、有效运营与降低负外部性影响、平息周围居民反对意见之间的权衡过程。
经济学中社会资源配置效率最大化的条件是配置每一种物品或服务的资源的社会边际效益均等于其社会边际成本,即MSB=MSC。而当一种经济活动在正常的市场交易之余还造成了额外的社会损失或社会收益,即存在外部性时,仅依靠市场自由交换无法实现资源有效配置,造成市场失灵。经济学界就如何消除外部性,大致有两种方法。一为庇古提出的就产生负外部性的单位进行征税并对受损群体予以补贴。
另一种就是以科斯为代表的新制度经济学家提出的合理界定产权,运用制度工具加以管制。
高铁的邻避问题可以分为以下两类:一是因改造既有线路引起周边居民反感的邻避问题;二是存在路线的修改或新建路线的邻避问题。在后一种邻避问题中,因需要重新修建线路,政府可根据相关法律依据对实际产生的产权损失进行适当补偿,政府与持反对意见的居民可切合当前经济、社会背景做出一致的协商决策。而在既有线路改成高铁线路的邻避问题中,如京沈高铁邻避问题的解决困境在于,既有铁路存在在先,居民毗邻而居在后,国家有权利对铁路线路进行改造,通行高铁,居民就高铁产生的负外部性特别是噪音、震动等环境影响提出反对意见,在协商过程中易处于被动地位。这种情况下,交易费用这一概念的引入对邻避问题中的外部性解决具有重要意义。科斯就交易费用指出“为了进行一项市场交易,有必要发现和谁交易,告诉自己愿意交易以及交易条件是什么,要进行谈判、讨价还价、拟定契约、实施监督以保证契约的条款得以履行等”。并且如果交易费用为零,无论权利如何界定,都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置。产权明晰的情况下,交易费用的大小影响外部性解决,诺斯、迪克西特等经济学家都提出政治市场比经济市场更加容易被交易费用所困扰,因而是低效率的。在高铁邻避问题中,要在居民与建设方、当地政府规划部门之间得出满意的方案,需要建立一种平等自愿的协商,而交易费用的存在直接影响协商的达成。交易费用由信息费用、谈判费用与监督费用三种分类构成,在高铁邻避问题中具体分析如下。
(一)高铁邻避问题中交易费用的构成
1.信息费用。信息费用可以分为认知、获取信息以及辨别信息真伪并作出理性判断两个方面。在高铁邻避问题中,面临诸如电磁辐射、噪声、震动、房地产贬值等多种不确定的未来损害时,要具体确定其大小就会产生很大的困难。这其中要耗费时间、精力,加之每个人的知识水平有限,认知能力也各有差异,不易接受繁杂的专业化知识。同时,在大量信息中理性地辨别可信任部分,也存在诸多障碍。在京沈高铁邻避问题中,大多数居民对修建高铁究竟会带来什么样的危害是模糊不清的,对电磁辐射影响也是一知半解。对关键信息的不了解加剧了居民的畏惧心理,仅损害的不确定性一种因素便会引起居民的抵抗情绪,反对既有生活发生变化。案例中也存在周围部分小区居民夸大电磁辐射影响,这些谣言通过多种网络渠道迅速散播着,直接影响其他居民的判断,加深不满情绪,使得利益相关主体之间的协商更难以实现。
2.谈判费用。谈判费用包括讨价还价和决策两个不同阶段产生的费用。沿线居民的利益权衡各不相同,单独寻求与建设方的协商在悬殊的力量下实现的可能性极小。因此,由于具有地缘上的邻近关系,且存在近似目标,大多受影响群体会聚集起来形成团体,并希望吸纳更多人的力量以引起决策者的注意并与之谈判。在与建设方、政府部门谈判协商之前,要先在团体内部形成统一的诉求,继而通过多种渠道努力申诉,以争取与建设方谈判的资格。在实际协商过程中,每个人能接受的谈判条件也有差异。在京沈高铁邻避问题中,利益受影响居民在表达诉求之前要在自身群体内部中就目标、申诉方案、活动方式、基本原则达成统一意见,提出坚持改线,多部门、多渠道申诉,和平理性表达等。这些集体行动策略的形成需要群体中有组织领导者、参与者的配合等,都会产生一定成本。而当建设方提出修改设计路线以减少利益受影响居民范围时,一些人选择接受而另一些人坚持既定的争取目标,要求修改整体方案。因此,团体的分化会带来新的协商成本。
3.监督费用。当谈判得以完成,在具体的施工建设以及日后的运营过程中,还是会产生为确保契约的条款得以履行的监督成本。如果未能完满达成,将会产生持续不断的反对纠纷,邻避问题不断发生,造成不稳定的情况。但由于高铁邻避问题多发生在立项初期,此类费用暂不在本研究范围内。
(二)高铁邻避问题中降低交易费用的难点
交易费用的存在使得利益受影响民众在信息把握、理性选择方面都有缺陷,加之不均衡的利益导向产生的受害者心理影响,极易把自己定位为国家政策的牺牲者,激发反抗心理,形成邻避冲突。通过对京沈高铁邻避问题过程中的具体观察可以得出以上这三种交易费用存在且不易降低的原因有以下三点:
1.信息不对称。高铁建设涉及面广、前期投入大,属于国家级的战略规划,其立项设计包括决策过程一般民众很难参与其中。在京沈高铁案例中,政府部门北京市规划委员会、铁路部门和设计单位(铁道第三勘察设计院集团有限公司,简称铁三院)掌握关于高铁环境影响的多种数据与解决措施,专业性地给出环境评价与优化方案,在决策过程中占强势地位。而当地居民是在已经确定要建设高铁并大体选定好路线时,才通过网上环评征集获知居住周边地区近期将被规划建设高铁线路的信息。并且在之后环评公示过程中,关于工程概况、设计方案等信息都存在不尽完善之处。信息的滞后使得行动滞后,并且这种被排斥在决策程序之外的情况引起心理反感,使居民不易在今后的协商中予以配合。另一方面,信息不能够得到及时、准确的传播与交换也增加了交易费用。民众不了解设计规划的决策程序和具体考量标准,从自身利益出发的理性选择即是尽量不要影响到自身居住环境和利益。只要“不在我的后院,我便支持”的立场,看似自私但确实是基于不详实的信息基础。京沈高铁邻避问题中,环评单位铁三院2012年第三次环评报告中公众参与数据涉嫌造假反映出信息传播的不准确性。民众对调查中真正涉及到的临近居民业主意见率提出疑问,自己的意见“被代表”引起其强烈的反抗情绪,直接导致之后的“散步”活动。
2.躲避风险的成本较大。只有在高铁建成通车后,沿线居民才能真实感受到其对生活的影响程度,并确定自己的承受限度。面对大范围、高频次的震动、噪声、电磁辐射影响时,仅凭个人力量较难实现完全的危害屏蔽。而为躲避高铁负面影响,搬离原居住地对于普通居民来说成本极大,因此会直接造成居民联合起来形成想要“保卫家园”的共同意愿,并与立项的政府形成对立双方。在协商过程中,居民出于对风险不确定性的担忧,会尽最大努力以实现风险的完全规避。同时,北京房价的高居不下也使得当地居民更考虑房地产贬值带来的经济损失。对于大部分居民而言,被动躲避高铁带来的风险而更改居住地是不现实的。此外,当电磁辐射可能会导致孕妇胎儿畸形、对身体有很大损害之类的不科学传言流传开来时,更易造成居民恐慌,助推居民抵制活动的形成。
3.协商条件的不易达成。部分高铁线路是新建路段,可能有拆迁补偿等经济措施。但还有部分是原有线路改造,例如,京沈高铁邻避问题中的北京段原计划是对现有京包线进行改造,同时,沿线小区是在京包线开通多年后才建设的,所以不存在占地拆迁的经济补偿。一条高铁线路的设计需要出于经济性、符合当地规划发展要求、自然条件适合等多方面因素考量。在立项、方案选择后,建设方也要根据居民反映的意见优化设计方案,并通过技术手段尽力减少环境影响。另一方面,居民的要求凸显了邻避问题的特征,“坚决不能在我家经过”。因此,由于双方主体要求的是解决问题的不同方式,导致协商在一方努力优化,一方坚持改线中停摆。京沈高铁邻避问题中,最鲜明的特点便是居民从始至终只有一个要求,即“改线”。然而,尽管设计方铁三院在最后的优化方案中提出将原连接到北京站的线路改由星火站始发,使受影响小区从34个减少到6个,并采取封闭式框架结构声屏障,保证将噪声、震动与电磁辐射影响降低到规定范围之内等一系列措施,居民依然要求星火站迁址、设立200米隔离区域等。
制度建议:降低高铁邻避问题中交易费用
为了解决高铁邻避问题根源即外部性问题,本文引入交易费用这一概念,通过对交易费用类型与解决的难点进行分析,可以总结为:阻碍高铁邻避问题中外部性内部化的关键因素是高昂的交易费用的存在。新制度经济学认为,合理的制度安排可以促进管理的创新、组织结构的优化,降低运行成本,最终实现经济的增长。通过制度的改进能够有效地降低交易费用,促进外部性问题内部化。在高铁邻避问题中,政府应通过制定一系列用于降低双方交易费用的制度规范和引导措施,界定外部性的影响与交易费用的大小,确定利益主体之间沟通的途径、程序与频率,引入其他主体进入利益博弈过程促进协商的达成。
(一)多方建设信息传播渠道,降低信息费用
在高铁立项初期,建立从当地政府部门到居委会,再到小区业主委员会之间的多层级信息传递渠道,将相关项目信息、设计规划、环境影响的进展情况等实现“下达”,引起受影响群体的关注。同时,居民也可以向当地业主委员会或居委会反映自己的信息要求,实现民情民意的“上传”。多层级的双向沟通渠道有利于消除受影响居民的不信任感和不公平感。另外在网络信息社会化的今天,应重视网络传播对信息沟通交流的重要作用。相关部门可以利用微博、博客、论坛、BBS、网络社区等新媒体形式,普及高铁技术对人身体与周边环境影响的科学知识,如高铁电磁辐射的安全范围、噪声标准、声屏障等优化工具的效果以及进入市区高铁降速的作用等。这些专业性知识的普及能够缓解居民对高铁的反感情绪,使其理性、正确地面对高铁对环境的影响。
(二)完善环境影响评价制度,降低谈判费用
对话协商的目的在于就邻避设施达成各方利益主体均满意的集体决策。于2003年9月1日开始施行的《中华人民共和国环境影响评价法》
第十一条明确规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”
但在现实实践中对环评单位的独立性,何种情况下召开听证会,环境影响评价中公众参与的具体主体构成比重,参与听证会的代表选择等细节的落实都存在以政府一方意愿为主导的特色。
案例中北京市规划委等部门在面对居民的申诉时,充分尊重居民的参与主体地位,多次召开业主座谈会,在第三次环评方案完善后召开听证会,倾听居民要求和建议,及时对意见进行反馈,对不予采信的意见给出合理解释等等。这些做法都使得邻避问题没有进一步恶化为冲突事件。但也应注意到通知召开座谈会多为临时且名额受限,导致居民参与程度不高。居民质疑铁三院的环评报告的真实性时也不存在第三方独立机构对环评进行监督等。这些问题都凸显出对环评过程中公众参与和机构独立制度性的需求。
除此之外还要完善高铁建设环境评价的标准。毋庸置疑,高铁技术是我国科技创新的重大成果之一,但我国高铁建设中需要遵循的环境标准相对滞后。目前在修建中遵循的噪声标准是1988年颁布的GB10070-88《城市区域环境振动标准》,该标准适用于普通列车时速情况。而高铁正常运行中,列车时速将达到每小时300公里左右,不止存在列车自身的机械噪音,还有通过时产生的气动噪音。因此,需要就我国高铁的实际运营情况制定出科学的噪声标准。此外,在高铁线路与居民区的法定距离确认方面目前没有任何制度性规范,具体何种距离为安全距离界定较为模糊。然而,这些标准的设定会直接影响高铁设计方案的规范性、环境影响评估的准确性及改善措施的选择范围。依据科学具体的安全距离界定规范,可以减少居民为具体隔离多少米,噪声会比规划的大等问题与政府产生分歧的机会,从长远角度来看,也更有利于避免邻避问题的产生。
(三)加入第三方群体正确引导公众参与
第三方群体的正确引导有利于居民对信息与协商条件有更清楚、理性的认知。居民的公众参与需要得到第三方力量的正确疏导。
Howell在1992年提出,在环境政策制定过程中,授予民众参与权利的前提是要能保证参与者的自我节制以及参与的质量,否则容易被煽动且成为科技文盲的群众将以盲目的热情淹没理性。
居民在公众参与活动中出于对政府部门或环评机构的不信任,会选择坚持不实际的要求或听信谣言等,这些选择都会影响公众参与的质量。环保、健康等公益团体或者独立研究机构作为第三方力量的介入,及时对居民非理性的认识与行动选择进行疏导,从专业性的角度可以帮助居民正确了解环境影响,并及时调整策略,在与政府部门谈判的过程中,为居民争取最满意的解决方案。
参考文献:
[1]陈宝胜.国外邻避冲突研究的历史、现状与启示[J].安徽师范大学学报:人文社会科学版,2013,41(2):184-192.
[2]赵志勇.环境邻避的经济学分析[J].社会科学,2013,(10).
[3]盛洪.现代制度经济学:上卷[M].北京:北京大学出版社,2003.
[4]埃里克·弗鲁博顿,鲁道夫·芮切特.现代制度经济学:上卷[M].北京:北京大学出版社,2003.
[5]汤京平.邻避性环境冲突管理的制度与策略[J].政治科学论丛,2000,(10).
[6]何羿.环境影响评价在规避邻避效应中的作用与问题[J].北京大学学报:自然科学版,2013,(6).
[7]邱昌泰.从“邻避情结”到“迎臂效应”:台湾环保抗争的问题与出路[J].政治科学论丛,2002,(17).
