腐败官员与资产外逃,造成了国有资产的大量流失,严重损害了我国的国际形象,是人民群众反响强烈的一种腐败形式.腐败官员指进行以贪污或者受贿为代表的公权私用行为的公务员或其他国家公职人员,主要包括党政领导干部和国企的负责人等.外逃指逃到境外.如何看待和处理这一问题,不仅关乎廉洁政治建设的成败,也关乎国家政治稳定的实现.
一、政治稳定与惩防腐败
腐败的根源在于人性,腐败的本质是公权私用,是权力与权利关系的异化.
自我利益的实现与最大化满足天然地成为个体行为的动力,也意味着个体的任何行为都无可避免地将直接或潜在地对他人造成影响,而将这种对他人的影响中负面成分限制到最小,恰恰也就构成了整个惩防腐败制度建构的逻辑起点.
(一)政治稳定是政治学的核心关切之一
美国政治学者亨廷顿认为,政治稳定有两个基本要素,即秩序性和继承性.秩序性意即没有政治暴力、压抑,或体系解体.继承性则指未发生政治体系关键要素的改变、政治演进的中断、主要社会力量的消失,以及全国导致政治体系根本改变的政治运动.亨廷顿认为,政治稳定正如合法性一般,只有其丧失时,才容易分辨出来.[2]1在我国理论界,关于政治稳定的理解大多基于政治发展的角度.郑慧认为,政治稳定主要是指在特定社会,有利于巩固政权有秩序的政治状态和有规则的政治运作和政治运行.
吴志成认为,政治稳定指"政治系统在运行中所呈现的有序性和连续性.所谓有序性,指系统内部各要素排列秩序的合理性;所谓连续性,指系统功能的发挥不受阻碍,保持正常运转."[4]
总结以上观点,笔者认为政治稳定指政权性质与国家基本制度稳定前提下的政治运行有序.政治稳定的特征在于政权合法性得到认同,政治权力在制度框架内有序透明流转,政治参与渠道顺畅且对政策结果具重要影响,全社会政治共识明显.对于政治稳定的衡量指标,大致从五方面选取:第一,政治结构.主导阶级掌握权力,控制局势,政治合法性获高度认同,权力传承具稳定性制度化;政治制度稳固度高弹性空间大;央地关系良性互动.第二,政治过程.利益博弈结果经过充分政治协商,各方利益在政治系统内有自己的代表,政治政策制定遵循法治、公平、正义等程序性要求,权力行使高效廉洁,政策反馈良好,政府在调节利益分化资源分配方面具有正能量.第三,政治参与.民众政治参与渠道畅通,对政策与人事结果具有重大影响;政治社团在国家政治生活中具有重要作用,公民社会健康成熟;跨阶层、领域、地区流动性障碍少,社会屏蔽(social closure)不严重,且屏蔽标准为集体排他(col-lectivist exclusion)而非个体排他(individual exclusion).第四,国家性(stateness)①.对民族国家的认同先于对所属族群的认同,至少对两者的认同不矛盾.第五,政治文化.主流意识形态认同感高,政治发展方向具共识,对国家在国际社会定位与行动具共识.
(二)政治稳定与惩防腐败息息相关
政治稳定意味着政治风险因素处于可控与低发状态,意味着整个政治系统在政治价值共享与国家认同、政治制度运行效果与效率、政治纠错与改革机制、公民权利维护与权力有序流转等方面都处于良好状态与动态平衡.对于政治稳定来说,其中最关键点就是权力与权利的博弈互动处于有序、稳定、平衡的状态.公权力及其承担者恪守自我约束的宪政原则,以民众福祉作为自身行动的指向,以民众权利作为不可逾越的禁区;权利在追求实现自身的同时,恪守宪法与法律的程序性规定,不以他人和社会的损失为代价,不以权力运行的瘫痪与政治的失序为手段.腐败是政治关系的异化,对权力与权利双方均有严重负面影响,自然也就对政治稳定威胁巨大.健康的政治系统意味着权力与权利关系处于平衡的状态,而腐败就是破环政治稳定的病毒.一方面,腐败使得权力主体突破"服务于权利"这一最基本的伦理底线,攫取资源谋取私利,使权力的行使面临丧失存在合法性的危险;另一方面,权利的主体(民众)受到腐败造成的社会整体道德沦丧和腐败对个体私利实现诱惑的双重影响,采取非法或非常规政治参与行为破坏政治秩序,使社会呈现原子化趋势,并向政治秩序崩溃和无政府状态演化.从腐败影响的角度来说,政治不稳定始于公权力的腐败与异化,进而引发权利主体对于公权力的不信任,继而采取自发破坏性政治参与行为维护自身利益,最终造成政治不稳定.
具体而言,按照政治稳定指标体系来衡量,惩防腐败对政治稳定的获致也可谓事关重大.对"政治结构"指标而言,腐败直接影响执政党和政权的合法性;对"政治过程"指标而言,腐败严重违背权力行使程序的公平、正义与透明要求;对"政治参与"指标而言,腐败阻碍民众常规参与渠道,容易导致体制外抗争等非常规参与;就"国家性"指标而言,腐败的影响主要是间接的,少数族群(ethnic groups)对主流政治与政策存在疏离感,腐败将会加重这种感觉;就"政治文化"指标而言,腐败将会引发利益团体极端对立,社会资源分配极端分化等后果,这对以建立主流意识形态认同为核心任务的政治文化来说将是灾难性的.
反过来,政治稳定对治理腐败的成效也同样有巨大影响.政治稳定是廉洁政治的基础性价值.
廉洁政治的特征是"干部清正、政府清廉、政治清明",相对于"政治稳定"来说,"政治廉洁"属于更高层面的政治生态,只有在政治系统稳固的前提下,才谈得上建设廉洁政治.政治风险较大或者政治不稳定的政治系统很难做到政治廉洁.
二、目前我国腐败官员和资产外逃的危害与特征
关于我国腐败官员外逃规模,很难获得精确的统计数字,根据 2011 年的《中国青年报》报道,自2002 年来,仅全国公安机关经侦部门抓获的经济犯罪嫌疑人就有超过 500 名,其中部分为国家公职人员;[6]另外,据 2004 年商务部调查报告《离岸金融中心成中国资本外逃中转站》数据,外逃官员约 4000人.
以上两种是关于外逃贪官数目的较小和较大值估计,实际数目应该位于两者之间.与外逃贪官数量相比,外逃资产规模更能反映腐败程度.根据"中国惩治和预防腐败重大对策研究"课题组成果显示,自 1988 到 2002 年间,资金外逃额 1913.57 亿美元,年均 127.57 亿美元.从 1990 年开始,资金外逃额在每年 100 亿美元上下波动,总体呈上升趋势.
据其他统计资料表明,2001 年最高人民检察院在追逃公布会上说有 4000 多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携公款 50 多亿元在逃;2004 年全国检察机关境外追逃工作会议初步核实,外逃贪官涉及款项 3500 亿元,其中涉及 1000 万元以上者占 92%;[9]8国家审计署发布的消息称,截至 2006 年 5 月,我国外逃经济犯罪嫌疑直接涉案金额 700 多亿元人民币.
(一)腐败官员携款外逃的危害
第一,腐败官员携款外逃对政治稳定的负面影响.目前一种损害较大,影响极坏的腐败行为就是腐败官员外逃出境,并转移携带大量腐败资产.此种腐败对国家的政治稳定产生较大的负面影响.首先,腐败官员和资产外逃会形成"示范效应".由于腐败官员的外逃往往经过精心准备,一旦成功逃脱法律和制度的惩处将会对其他腐败官员和潜在腐败人员形成"示范效应",使他们存在侥幸心理,无形中增强了腐败行为三要素中最重要的"腐败机会"要素.
其次,此类腐败行为严重影响国内民众对党和政府的信任度和满意度,腐败官员和腐败资产外逃往往是媒体和民众关注的焦点,此类事件频发会严重降低民众对党和政府反腐工作成效的判断.再次,腐败官员掌握较多政府内部信息,为了逃避来自于国内的惩处,有可能被国外势力甚至是反华势力所利用,威胁国内政治稳定和国家安全.最后,相较于国内腐败现象的治理,引渡外逃腐败人员与追缴境外腐败资产还涉及复杂的法律、金融、国际关系和外交问题.
第二,腐败官员与腐败资产出境外逃已成为当今困扰我国腐败治理的重点和难点问题之一.经济全球化与市场化的建立与完善,以及通讯、交通技术水平的飞速发展给腐败官员及资产的外逃提供了相对便利的途径,我国反腐力度的加强也促使外逃成为规避腐败风险的一种新型手段,对其他潜在的可能腐败者产生外部负效应.政治上,对内降低了政府的政治合法性、降低了政府的行政效率;对外抹黑国家形象,为国际上一些别有用心的势力提供了攻击我国政治制度和体制的口实.经济上,造成国有资产和人民财产巨额损失,影响经济发展.社会上,造成信任缺失",社会资本(social capital)"降低,违反公平公正规则,而且引发国内社会对权力腐败严重程度的关切与担忧,侵蚀了改革开放与市场经济的成果.
(二)腐败官员携款外逃的特征
第一,外逃官员腐败行为的结构性转型.当前,随着市场经济的发展、公务员选拔制度的改变、审计制度的进步、地方财政监管的加强以及反腐法律法规的陆续施行,诱发中国腐败问题的因素有了明显的减弱,贪污和挪用公款等纯粹在行政系统内部进行的腐败案件数量大幅度下降,而将行政系统内部与外部联系在一起的贿赂类案件数量和比例猛增.这种腐败行为的结构性转型使其更具隐蔽性.
通过刚性的制度手段来遏制发生在行政系统内部的腐败行为,尽管也会存在少量盲点,但只要制度合理且执行有力,就能起到预防遏制腐败的作用的.然而,当腐败行为越过行政体系的界限与社会发生联系,呈现为以贿赂为主的腐败方式时,主要针对系统界限内发挥作用的行政体系的自身反腐败制度的边际效益就会大打折扣,相应边际成本却会激增(由于贿赂的隐蔽性,且给交易双方均会带来益处的特点),这必然给惩防腐败官员与追缴外逃资产带来更大困难.
第二,外逃时机经过精心选择,腐败潜伏期越来越长,外逃成功率较高.由于腐败问题日益受到党和政府的重视,腐败风险越来越大.随着制度的健全,腐败成本也越来越高,因此腐败收益的临界点也水涨船高,大案要案占腐败案件比例呈上升态势,腐败者的反腐败知识技巧也愈发"熟练".这表现在腐败外逃"三步走":首先,子女留学和配偶移民,自己在国内"裸官";然后,通过注册空壳公司、直接投资等方式境外转移资产,有的甚至直接在境外收受贿赂;最后,利用"外出考察"等机会逃离出境.结果就是往往该官员出国不返,国内才怀疑并调查证实其腐败事实.这也反映出事前防范的重要性.
第三,外逃官员职位级别以厅级处级正职领导居多.外逃官员职位级别以厅级处级居多,且多为各自单位正职领导---"一把手",年龄由以前接近退休降至 40 多岁为主,金融系统腐败官员外逃比例增加.如河南高速公路发展有限责任公司原总经理、董事长童言白,贵州省交通厅原厅长、省高速公路开发总公司原董事长卢万里,海南省计划厅原厅长李永生,海南省财税厅原厅长刘桂苏,海南省工商管理局原局长富荣武等.这也反映了人事制度与干部问责制度的不完善,权责的不匹配,现行监督体系存在漏洞.
第四,外逃去向分散且难以确定,资产转移方式更加多样.以前,外逃腐败资产多为现金或者境外存款、投资等形式,近些年,腐败资产的转移方式更加多元,追缴难度很大,一般逃往地法律或者政治情况也会造成对追缴的障碍.利用信用卡境外大额消费或者取款、向境外慈善机构虚假捐款、通过买卖古董和高价艺术品并携带出境,或者和国际犯罪集团联系进行洗钱等有组织有计划多人参与的腐败资产转移方式日益增多.在资金转移目的地方面,也更加曲折隐蔽,一些离岸金融中心,比如英属维京群岛、萨摩亚、百慕大等逐渐成为腐败官员转移腐败资产的踏板,[11]
然后利用上述国家地区宽松的金融环境和自由的出入境制度,以及西方发达国家对这些国家地区的特殊政策辗转进入西方国家.
三、腐败官员和资产外逃的结构性因素
腐败官员与资产外逃具有主客观两方面的原因.一些领导干部的理想信念动摇、世界观与人生观出现偏差,进而导致精神颓废与贪欲放纵是主观原因.相较于主观原因,政治与社会等方面的客观因素才是结构性的.具体而言,腐败官员与资产外逃的结构性因素主要有以下四点.
(一)社会转型带来制度风险和利益冲突
社会转型是一个全方位、系统化的复杂过程,社会转型是为了获得动力,进而推动社会的全面发展.其中,政治发展是社会全面发展的重要内容之一.然而,社会转型在推动政治发展,为政治发展创造条件的同时,也对政治发展具有潜在的消极影响,并可能反过来阻碍自身的转型.换言之,社会转型会凸显和增加政治风险,并放大政治风险的破坏力.社会转型过程中最大的风险是政治风险,最突出的政治风险之一就是制度风险.制度风险指制度调整或者建立落后于社会转型,且存在制度盲点的状况.正是社会转型期的制度盲点给腐败创造了大量机会,也相应降低了腐败风险成本.如果该转型是政府主导的,那么政府在主导转型的同时,必须赋予行政系统以较大权力.同时,制度规范性与监督机制有可能落后于转型形势的发展,给了腐败以可趁之机.正如亨廷顿指出的:"某个国家处于变革时期的腐化现象比该国在其它时期的腐化现象更为普遍.大致看来,有理由认为,腐化程度与社会和经济迅速现代化有关."
(二)权力结构存在问题
权力结构指权力的组织体系、权力的配置及权力间的相互关系.权力发展的历史告诉我们,只有从权力内部对权力进行分解,并在此基础上建立一个稳定的、相互制约的权力体系,以权力间的关系来制约权力,才能有效地控制权力,维持政治稳定状态.换句话说,只有将对腐败的控制问题转化为对权力的制约问题,进一步将制约权力的问题转化为权力结构的问题,对权力的制约才是可能的,对腐败的控制也才有可能性.党的十八大报告特别强调"健全权力运行制约和监督体系"的重要性,"要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力"[12]26.
然而,尽管我们认识到了恰当权力结构的重要性,并且做出了很大努力去改进去完善,但是在权力下放的同时,并没有改变权力集中的旧有特征,权力制衡机制很不健全.仅仅放权并不对权力结构的优化具有多么大的意义,制衡与监督缺位的放权客观上会制造出更多的制度盲区,制造出更多的腐败机会.
(三)政治过程中的腐败机会过多,责权不匹
"一把手"权力过大,对政策制定往往具有决定权,"集中"多于"民主".严格地说,我国没有一整套严格的决策制度和决策程序,没有完善的决策支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统和反馈系统;我国的决策研究也缺乏公开性和民主性,政府决策往往被神秘化,在一项决策出台之前,几乎很少有公开讨论.
此外,责任追究制度和机制不健全,责任追究缺乏具体规范和操作程序,追究力度有限;人民代表大会的监督职能没有很好地发挥,这些过程性因素对腐败的形成与泛滥也要负有责任.
(四)相关法律法规不健全
惩防腐败的制度依据---"反腐败法"①迟迟没有出台,致使我国惩防腐败的制度规范不健全,与国际法接轨也不够.腐败官员与资产外逃不仅仅涉及到国内法的适用问题,还涉及与国际法的接轨及与其他国家的配合问题.目前中国主要通过刑事程序打击贪官外逃,进而追缴贪官外逃赃款.但司法实践证明,由于各国关于人权的认知存在不同,致使与我国签订相互引渡条约的国家名单不能涵盖很多腐败官员外逃的目的地,利用刑事程序追缴贪官外逃赃款的效果并不理想.此外,在反腐实践中,司法体系更加独立也显得越来越迫切.
四、有效构建腐败官员和资产外逃的惩防追缴机制
正如上文所述,腐败是一个普遍问题,其根源在于社会,与政治稳定息息相关,与特定的社会制度与政治体制无关.正如政治稳定的条件需要外在的社会基础与内在的制度核心两方面都具备,腐败官员与资产外逃的惩防追缴机制也要从更为长远的根本的社会条件完善与当务之急的制度设计两方面考虑.
(一)完善反腐败的社会基础
第一,廉洁的道德人格与政治人格的重建.廉洁的政治体系依赖于廉洁的个体,健全的个体构成健全的国家.从根本上说,腐败的根源在于社会在于人性,尽管最终通过公权力反映出来,但仅仅针对顶层权力的制度制约永远解决不了腐败的痼疾.减少腐败的最好方法就是让廉洁政治的观念内化为每个公民自觉的伦理约束.必须承认仅仅依靠内在伦理不可能取得反腐的胜利,只有承认并践行"腐败绝不是生活一部分"的认知,追求廉洁、公平、诚信的道德人格,对腐败的战役才能获胜,而不是与己无关时才站在道德的高地高呼反腐的洪亮口号;或者当自己的利益因腐败受损时才痛恨腐败的发生,或者置身事内时却经常为腐败推波助澜,或者提供腐败生存的社会土壤.
第二,公民社会的发展.公民人格的塑造有赖于公民社会的发展,成熟健康的公民社会能够提供政治参与和政治社会化的途径,也会培养具有负责精神的公民.集权容易带来腐败,对公权力制约分解应该来源于权力体系外,而公民社会在其中起到很大的作用.从政治稳定的角度来说,公民社会可以成为权力与权利、政府与民众之间的缓冲器,有利于政治稳定.根据国际上较有影响力的民间组织"透明国际"公布的全球清廉指数显示(corruption perceptions index)①,公民社会较发达的国家腐败问题相对较轻(也有例外).私权不彰,公权膨胀,当体制担负了太多的责任,民众的幸福太多地依赖于权力的运作时,腐败的幽灵也就被赋予了过多无孔不入的机会,侵蚀了政治稳定的地基.
第三,民主政治的发展.从长远看民主是政治稳定不可或缺的条件,民主也是解决腐败问题的终极利器.公民社会只是提供了体制外公民命运自决的途径,尽管具有长远意义,但面对迫近的腐败幽灵,显然国家政治权力的运作与政治制度的完善应该担当更为重要的角色.党的十八大报告也强调"人民民主是社会主义的生命"[12]23.然而,如何在现实中真正落实贯彻民主才是真正的着力点.民主意味着竞争,通过竞争获得民众的认可,并在民主的监督中履行民主的承诺,完成权力的制度性流转,自然赋予官员以远离腐败的动力和压力.当然,关于民主与腐败的关系,学界尚存争议,现实中印度等所谓"民主政体"频发的腐败事件也昭示民主与腐败的复杂关系,但很难否认政治民主化的努力对控制腐败的正面作用.
(二)加强反腐败的制度设计
第一,将惩防跨境腐败上升到法治高度,加快《反腐败法》的立法工作.一部反腐败法典的出台是反腐败体系初步建成的重要标志.我国反腐败的权威文件虽然很多,但主要是廉政建设的党纪或政规.现在所要做的是将已有的这些文件进行系统的梳理或整理,提升到法的层面,汇集为一部反腐败法律.《反腐败法》应该具有这样一些内容:官员财产申报制度;接受礼品、接受馈赠的最高限;官员禁止从事第二职业的规定;官员离任以后禁入领域的规定;亲属回避规定;反腐败的权威机构及其相互关系.与反腐败法律出台相伴而生的还应该有反腐败方面的司法独立,这也是将法治作为反腐最高境界的必然要求.建国以来我国反腐的经验已经证明,运动式反腐和政策性反腐并没有从根本上遏制腐败的发生,只能取得短期效果.只有法治性反腐才能从根本上遏制腐败.此外,可以通过立法的方式将惩防腐败官员与资产外逃上升到政治稳定与国家安全维护的高度,为治理此类腐败行为获得立法基础.
第二,完善并落实我国政府官员家庭财产申报制度.这涉及确定申报主体、明确申报范围、确立登记机关和法律依据、以及将申报结果向社会公开等一系列问题.我国现存财产申报制度的申报主体范围过于狭窄,仅限于党政机关、事业单位、社会团体县处级以上领导及国有大中型企业负责人,且缺乏系统性规定,法律位阶不高,导致很多外逃官员都是利用规则漏洞,将腐败资产附属于其家庭成员名下.此外,现行申报受理机构往往为本单位组织人事部门,很难起到实质性的监督作用.
第三,在国际法和国际条约框架内,加强国际司法合作,收益分享,并考虑适当调整某些法律使之与国际接轨,完善中国追缴腐败犯罪所得的法律制度,确立缺席审判制度;确立民事没收制度;注重民事诉讼和刑事诉讼的结合,在刑事诉讼法中明确针对腐败资产追回程序的民事诉讼性质,并力求民事诉讼与刑事诉讼程序的平行运行;建立我国腐败资产追回机制相对合理的立法模式,重视证人的培训;借鉴并利用相应国际公约的举证责任倒置机制,并将腐败资产追回的突破点放在洗钱罪指控上,增加追缴成功率.
第四,完善户籍管理、护照管理和出入境管理等制度,严格执行"特殊身份人员出境报备制度",建立官员亲属出境报备制度,推广禁止"裸官"担任党政部门"一把手"和较重要领导职位的做法,完善建立遗产税、赠与税等税收制度.
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