一、正确定位: 羁押必要性审查制度的概念界定
逮捕是为了保障诉讼的顺利进行，而采取的暂时性剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由的强制措施。在我国，羁押并未作为一种独立制度存在，而是作为拘留和逮捕的附属状态存在。审前羁押在程序上主要是为了保障诉讼活动进行的需要，防止发生新的危害社会行为所必需而采取的措施。所谓“羁押必要性”可以理解为羁押对于达到羁押的目的是必需的。基于对人权的尊重和保障，要严格对羁押必要性的审查，从程序上切实保障人权，为犯罪嫌疑人、被告人在羁押审查程序中提供权利救济和司法救济的保障。
就检察机关而言，羁押必要性审查包括基于诉讼职能的羁押必要性审查和基于诉讼监督职能的羁押必要性审查。①刑诉法第 93 条规定的羁押必要性审查是基于诉讼监督职能的羁押必要性审查，审查的结果体现为向办案机关( 部门) 提出予以释放或者变更强制措施的建议，属于诉讼监督性质。而根据刑诉法第 92 条和第 94 条的规定，人民法院、人民检察院对于各自决定逮捕的人，在发现不应当逮捕的时候，必须立即释放，发给释放证明; 如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更，公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院，这是基于诉讼职能的羁押必要性审查。本文主要是从狭义的羁押必要性审查进行阐述。
二、运行初探: 羁押必要性审查制度数据分析
为了掌握羁押必要性审查的实务运行情况，发现存在的问题与困难，笔者采用定量分析的方式，选择了 A 省 B 市法院、检察院、公安系统，针对羁押必要性审查运行情况进行了实证调研，以期促进羁押必要性审查的准确适用。
( 一) 实务运行情况
由图表 1 分析可知，A 省 B 市检察院 2007 － 2013 年逮捕率分别为85． 7% 、84． 9% 、84． 6% 、83． 7% 、78． 2% 、61． 3% 、62． 0% 。2007 年至2010 年提起公诉的犯罪嫌疑人中平均有 83% 的人被批捕羁押，羁押率很高，随着新刑诉的颁布实施和刑事司法改革的逐步推进，2012 年和2013 年羁押率有明显的大幅度下降趋势。
由图表 2 分析可知，A 省 B 市某区刑事案件中，2008 年批准逮捕533 人，刑事被告人 544 人，羁押率为 97． 9% ，其中判处缓刑及 3 年以下有期徒刑的被告人 318 人，占刑事被告人的 58． 4%; 2009 年批准逮捕532 人，刑事被告人 600 人，羁押率为 88． 6% ，其中判处缓刑及 3 年以下有期徒刑的被告人 298 人，占刑事被告人的 49． 6%; 2010 年批准逮捕568 人，刑事被告人 715 人，羁押率为 79． 4% ，其中判处缓刑及 3 年以下有期徒刑的被告人 366 人，占刑事被告人的 51． 1%; 2011 年批准逮捕556 人，刑事被告人 738 人，羁押率为 75． 3% ，其中判处缓刑及 3 年以下有期徒刑的被告人 497 人，占刑事被告人的 67． 3%; 2012 年批准逮捕568 人，刑事被告人 1179 人，羁押率为 48． 2% ，其中判处缓刑及 3 年以下有期徒刑的被告人852 人，占刑事被告人的72．2%; 2013 年批准逮捕470 人，刑事被告人 1189 人，羁押率为 39． 5% ，其中判处缓刑及 3 年以下有期徒刑的被告人 951 人，占刑事被告人的 79． 9%。由此得出 2008年至2011 年刑事诉讼案件中平均有85%的被告人被批捕羁押，2012 年和2013 年羁押率有明显大幅下降趋势，但是刑事被告人判处缓刑及 3年以下有期徒刑的比重很高，有很大一部分被告人没有羁押的必要性。
由图表 3 分析可知，2008 年至 2013 年刑事被告人人数逐年稳定递增，就 B 市某区基层法院的统计情况来看，2008 年律师辩护率为 18．9% ，2009 年律师辩护率为 15． 3% ，2010 年律师辩护率为 14． 1% ，2011年律师辩护率为 36． 0%，2012 年律师辩护率为 28． 1%，2013 年律师辩护率为 26．9%。律师辩护率呈上升趋势，但是趋势并不明显。
图表 4 分析可知，由于目前羁押必要性审查制度处于探索阶段，B市某区检察院监所部门从 2013 年第四季度开始统计羁押必要性审查制度的审查情况，上述数据是监所部门提出的审查建议被检察机关采纳的案件量的数据统计，平均每一季度审查案件成功量为 1． 5 件，2014年审查力度有很大的提升。
三、臧否之辩: 羁押必要性审查制度进步与不足
( 一) 羁押必要性审查制度运行的进步之处
1． 监督救济机制的完善完善了拘留、逮捕后的送押和询问制度，侦查人员对被羁押人的询问应当在看守所内进行，推行侦查讯问过程全程录音录像制度，看守所与住所监察室联网，派驻检察官不定时的进行实地巡视，还可以通过联网系统平台对侦查讯问和监管活动进行实时、动态的监督。
2． 程序保障设计的进步。现行立法确立的检察机关作为羁押必要性审查的主体，可以依职权进行审查，这也是检察机关发挥其诉讼监督职能的体现; 同时赋予了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人申请人民检察院进行羁押必要性审查的权利，更有利于保障人权，实现司法公正。
3． 审查评估机制的初步确立。《检察规则》第 620 条，人民检察院可以采取对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性评估方式进行羁押必要性审查。对羁押必要性分值进行评估，经评估变更强制措施不影响诉讼顺利进行，也不致发生涉诉风险的，建议办案机关予以释放或变更强制措施。
( 二) 羁押必要性审查制度运作中的不足之处
1． 羁押率偏高、羁押期限长
通过上述图表 1 和图表 2 的调查分析，2008 年至 2012 年，刑事被告人人数大致持稳健增长趋势，而被羁押的被告人在审判后有很大一部分判处了缓刑或 3 年以下有期徒刑。相当一部分案件没有羁押必要性，犯罪嫌疑人被批准逮捕后，在公诉环节的审查起诉和审判阶段仅仅是办理换押手续，而无需其他羁押授权，存在滥用延长和重新计算羁押期限的可能，导致羁押周期过长、隐形超期羁押难以杜绝的情况。
2． 审查部门欠缺中立性
《检察规则》第 303 条规定，人民检察院审查批准或者决定逮捕犯罪嫌疑人，由侦查监督部门办理。而侦查阶段羁押必要行审查由侦查监督部门负责，决定机关和审查机关为同一部门，犯罪嫌疑人由侦监部门审批进行了逮捕，却又让其去进行羁押必要性审查，发现不需要羁押而释放或变更羁押措施，让其去监督或承认错误的可能性很低，难以保障其中立性; 同时考虑诉讼需要和保证诉讼顺利进行的角度看，为了降低风险其更倾向于放任而不愿意去进行羁押必要性审查。
3． 律师辩护率低
从图表 3 就 A 省 B 市某区基层法院的统计情况来看，律师辩护率极低，平均律师辩护率不足 25%。虽然刑事诉讼法明确规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次询问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人。但是现行立法并没有赋予辩护律师讯问的在场权，且由于犯罪嫌疑人、被告人的经济水平、法律素养参差不齐等原因，不能得到辩护律师的专业性帮助，而致使其权利得不到全面有利的保障。
4． 监所部门执法实践中的尴尬
从图表 4 的分析可以看出，由于新刑诉和《刑诉规则》颁布施行时间尚短，羁押必要性审查制度还处于探索阶段，监所检察部门对羁押必要性案件的审查量很少，情况不容乐观。虽然修改后的新刑诉赋予了监所检查部门更多的职权，但是与其部门职责相对应的人员配置上和人员培训上却没有进行相应的调整，以至于其部门的人力、物力、财力方面对羁押必要性审查工作上有点力不从心。另一方面，对于本院侦查部门或者公诉部门办理的案件，监所监察部门经审查认为不需要继续羁押犯罪嫌疑人的，应当在报经分管检察长批准后，以本部门名义向侦查部门或者公诉部门发出《对犯罪嫌疑人变更强制措施( 予以释放)的建议函》，然后再由相关部门做出最终决定，在具体的案件审查中，监查，“有浪费司法资源之嫌，且不利于对犯罪嫌疑人和被告人人权的及时保障。
5． 监督决定缺乏法律刚性的保障
现行法律规定人民检察院向有关办案机关提出对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或者变更强制措施的建议的，应当要求有关办案机关在十日以内将处理情况通知本院。有关办案机关没有采纳人民检察院建议的，应当要求其说明理由和依据。从字面意义上分析，有关机关即使在检察院提出建议后并没有将犯罪嫌疑人、被告人予以释放或变更强制措施，也属于处理情况中的一种，而检察院接到通知后对此情况并没有强制性的法律监督权。首先，建议权没有强制性和刚性，没有规定办案机关的具体义务以及不履行义务时应承担的法律后果; 其次，立法没有规定办案机关不履行义务或说明理由不合理时的复核救济程序，这样就形成一个规避的漏洞，使得审查结果流于形式，不利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
6． 救济措施的欠缺
最高检监所监察厅于 2013 年下发的《关于人民检察院监所监察部门开展羁押必要性审查工作的参考意见》( 下文简称《监所意见》) 第 16条规定: “犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人向人民检察院提出羁押必要性审查申请的，申请人对人民检察院羁押必要性审查结论性意见不服或有异议的，可以向人民检察院申请复议，也可以向上一级人民检察院申诉。但是其只是监所检察部门进行羁押必要性审查的参考意见，对其他侦监和公诉部门没有强制适用性。《刑事诉讼法》和《刑诉规则》未对当事人申请羁押必要性审查的救济方式做具体的规定，检察机关各部门的实施细则不完善，过于笼统，缺乏统一的、标准的体系。导致各地在探索羁押必要性审查中掌握的标准不一，影响审查效果，使得申请人救济途径欠缺，无法实现对审查公信力和权威。
四、完善建言: 羁押必要性审查制度的系统化与精细化
由于我国刑事诉讼有着浓厚的职权主义色彩，国家追诉原则贯穿于整个诉讼始终，司法实践中，司法人员相当普遍的共性弱点是“倾向于选择最严厉的手段，或者在同一中手段的可裁量幅度范围内选择上限幅度”，为了实现对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障，同时推进羁押必要性审查的有序进行，笔者结合实证调研为解决实务中的困境提出以下几点建议:
( 一) 实行动态性、全方位审查
刑事诉讼法规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限一般不超过 2 个月，但是对于重大复杂的案件，侦查羁押期限往往会延长，而延长的批准部门即是上级检察机关或省级检察机关的侦监部门，侦监部门在对延长侦查羁押期限的批准过程中应当对犯罪嫌疑人是否应当继续羁押的羁押必要性的进行审查。根据现行刑诉第 158 条规定，在侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起依照本法第154 条的规定重新计算侦查羁押期限，重新计算羁押期限也需要进行羁押必要性审查，加强监督和制约，杜绝隐形超期羁押，通过审查程序保障犯罪嫌疑人、被告人人权。同时应完善检察机关内部争议解决机制，明确分工，相互配合，互相监督，各审查部门应动态的、分诉讼阶段地进行审查，同时也不得忽视非重点审查对象的身体状况或其他特殊情况的变化，一旦发现有不需要继续羁押的情形时，应当随时启动羁押必要性审查。
( 二) 确立检查机关内部羁押必要性审查的统一标准
为提高检察机关羁押必要性审查决定的公信力，最高检应参照《监所意见》的实施情况制定统一的羁押必要性的评估体系，该评估体系可通过一种表格分值考核的方式实施，由案件承办人制作《羁押必要性评估表》，对每个被羁押人的具体案情、诉讼过程等进行定期分析和分值考核，综合计算出分数，然后，将计算出的考核分数与评估体系设定的考核标准值进行比对，进而判断被羁押人员有无羁押的必要性。同时应当确立定期审查和随时审查相结合的制度，明确规定羁押多长时间( 比如 15 天之内) ，必须进行羁押必要性审查。定期审查的意义是: 第一，充分体现出对犯罪嫌疑人、被告人人权的尊重和保障精神，也体现出对逮捕适用( 实为羁押) 的谨慎和控制精神; 第二，使审查机关有章可循，确保审查工作规范、有序进行; 第三，使犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或辩护人能够依法、理性提出审查申请，有效地寻求救济。
( 三) 完善律师介入制度
在美国的刑事侦查中，律师具有广泛的申请在场的权利。为保障在押人员的合法权益，保证羁押必要性审查的客观、全面、公正，有必要借助并发挥律师作为辩护人的职能作用，赋予其更多的程序参与权利:
第一、辩护律师对人民检察院羁押必要性审查发表意见; 第二、辩护律师可就犯罪嫌疑人、被告人羁押必要性进行调查取证，形成书面调查报告或者法律意见书提交给有关部门; 第三、实行羁押必要性审查的律师强制代理，如若犯罪嫌疑人、被告人有特殊情况或经济困难，相关机关应当为其提供法律援助，保护其合法权益的实现。在羁押必要性审查中辩护律师提出不构成犯罪、无社会危险性、不适宜羁押、侦查活动有违法犯罪情形等书面意见的，办案人员应当审查，并在审查逮捕意见书中说明是否采纳的情况和理由。基于辩护律师对法律和专业知识的了解，其介入会更好的、全方位的保护当事人的合法权益。
( 四) 提高监督决定的法律保障
法律规定的羁押必要性审查制度的监督决定是一种建议性的审查制度，不具有刚性和强制力，这是不符合现代法治精神的。未来继续羁押必要性审查应当从建议性审查走向决定性审查，即检察机关或法院一旦认为对犯罪嫌疑人、被告人不应当继续羁押，就应当通知办案机关释放或者变更强制措施，办案机关应当无条件执行。②当然可以通过立法赋予办案机关申请上级复核的权利，但是申请复核不能中止释放或变更强制措施的决定的执行。
( 五) 完善羁押替代措施和审查救济制度
修改后的新刑诉对执行取保候审和监视居住作了更为细致的规定，明确了其适用条件，同时扩大了其适用范围。通过新刑诉的修改和完善，进一步明确了取保候审和监视居住作为逮捕的替代措施的重要地位，这样通过立法的明确规定，有利于降低高羁押率和改变一押到底的现状。同时立法应明确规定，针对犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人向人民检察院提出羁押必要性审查申请的，申请人对人民检察院羁押必要性审查结论性意见不服或有异议的，可以向人民检察院申请复议，也可以向上一级人民检察院申诉。被害人也可以针对羁押必要性审查结果提起刑事申诉。对当事人的羁押救济措施进行完善，保障当事人的合法权益得到更全面的保护。
注 释:
①袁其国． 监所检察部门执行修改后刑诉法应注意几个问题［N］． 检察日报，2013 －1 －14．
②顾永忠，李辞． 捕后羁押必要性审查制度的理解与适用［J］． 国家检察官学院学报，2013，1，21( 1) ．
参考文献:
［1］顾永忠，李辞． 捕后羁押必要性审查制度的理解与适用［J］． 国家检
［2］吴雪伟． 捕后羁押必要性审查问题研究［J］． 长春教育学院学报，2014，30( 3) : 16 － 17．
［3］虞磊浩． 捕后羁押必要性继续审查的争议问题［J］． 上海政法学院学报，2013，28( 1) :109 －113．
［4］左卫民，周长均． 刑事诉讼理念［M］． 北京: 法律出版社，1999: 1－ 368．
［5］孙振江，崔玉琴，李晓龙． 捕后羁押必要性审查机制的构建与完善———临沂的试点为考察视角［J］． 广西政法管理干部学院学报，2013，28( 1) :56 －90．
