第6章结论与政策建议
6.1研究结论
土地财政作为地方政府财政收入的重要组成部分,是中国财税体制和绩效评价体系不完善的产物,其产生和发展有特定的历史必然性。虽然土地财政为城镇基础设施建设和发展做出了巨大的贡献,但是该项收入的过分膨胀和城镇房价的持续推高加剧了人地矛盾,也凸显了土地财政的不可持续性和潜在风险性。综合上文理论和实证的研宄分析,我们看到土地财政对城镇化和产业结构的影响都是两面的,既有积极的,又有负面的。但是对于目前我国城镇化与产业结构存在的问题,追根溯源,土地财政都难辞其咎。因此从长远性和可持续发展的角度来看,若不及时开展土地财政改革,促进其转型,不仅对我国财政的可持续发展有不利的影响,还对城镇化、产业结构的正常健康发展形成阻碍,不利于我国产业结构转型和全面城镇化的推进。
6.2相关政策建议
第一、完善土地税收制度,推动财产税改革。不能否认,土地财政出现最直接的原因之一就是分税制下事权与财权的不平衡,地方财政困难。根据十八大的要求,需要改革土地出让金收取方式,扩大地方税收来源?。只有使地方政府拥有土地财政的替代财力,才能在可行的基础上施行改革。纵观西方发达国家土地税收制度,非常相似的一点是以土地、房产为课税主体的财产税逐渐成为地方财政收入的主要来源。我国尚未开征财产税,目前与土地相关的税收也存在诸多问题,如城镇土地使用税、耕地占用税的税率偏低,无法真正起到调节作用。因此,我国不仅应在条件允许的情况下,逐步开征财产税,拓宽地方财政收入渠道,还需要完善现有的税收制度,提高税收调节作用。
第二、优化政府绩效评价体系,规范政府行为。地方政府的绩效考核制度也是土地财政的动因之一。虽然政府的绩效考核指标通常包括多项内容,如经济发展、政治文明建设、社会发展等,但是出于可量化性和短期效应,经济指标成为地方政府绩效考评中最为关注的一项,以土地财政推动城镇化是目前拉动经济增长的主要动力。但是城镇化是历史演进的必然结果,是建立在社会物质资本极大丰富和城镇容纳能力提高基础上的长期过程。但是受到政府绩效考评的压力和巨大的经济利益驱动,我国的城镇化存在人为的泡沬化的虚高成分,也透支了政府未来现金流和可利用土地资源。在土地财政推动城镇化过程中也伴生着政府职能错位、行政手段过度使用等现象。因此必须改变优化目前单纯追求快增长的激励机制,转变政府职能与目标,建立长期稳定的绩效评价体系,不以短期、暂时的增长作为唯一的衡量指标,顾及平衡长期与短期的利益。同时需要进一步规范政府行为,加大监管和约束,推动向服务型政府的转变。
第三、提升土地财政收支透明度和公开性。目前土地财政存在的一个重要问题就是公开性和透明度较低,缺乏合理有效的监督和管理,导致土地财政规模一直得不到准确的核算,既不利于民主监督,也不利于中央对地方财政风险的控制。财政公开透明是一国财政制度先进性的重要体现。从当今中国现实来看,虽然政府预算决算和各类统计报告在一定程度上提供了政府财政收支的数据,但是由于巨额预算外收入并未纳入规范管理体系,以及各类“乱收费”等现象的存在,中国财政透明度依然不容乐观。因此必须加快相关制度和法律的建立,规范政府各类财政收支,提高公共财政收支的透明度,并加强监督和审计。
第四、加强土地出让收入的管理,推进土地管理制度改革。建立独立的土地出让收入管理体系,定期主动公开该项收入的具体分配与支出,并加强社会各界,包括政府、监察机关、公众、媒体等的监督;同时相关部门需要推进土地管理制度的改革,完善的土地登记档案,规范土地相关审批使用制度。
第五、完善土地收益分配机制,保护失地农民的合法权益。土地财政膨胀的一个严重的负面效应是土地违法案件数量的大幅增加和失地农民利益难以得到有效保护。因此必须建立完善农业用地补偿机制,推动土地收益在国家、失地农民、地方之间的合理分配与到位。按照现行的《土地管理法》,政府征地须支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。而补偿费用以该土地原用途前三年的平均年产值的数倍作为依据,标准过低,缺乏保障和发展功能;更重要的是该项补偿费用缺乏严格监管,农民难以拿到全额补偿。同时,政府正确看待产业结构之间和内部的关系,协调城镇经济发展用地和基本农用地的关系。
6.3不足及研究展望
本文基于大量理论和实证的分析,对土地财政进行了深入研宄,试图提供一个从当前城镇化和产业结构非合理化发展的角度来研宄土地财政问题。由于从“去工业化”角度来研究土地财政是一个全新的视角,涉及众多领域,资料和数据比较有限,加之本人研宄水平的限制,在内容上尚存在许多不足之处。在本文的基础上,后续可在以下几个方面拓展研宄工作:
第一,土地财政对工业的作用可继续细分,如对新兴产业、传统工业、"两高一剩”产业的影响。由于工业内部的结构上差异性较大,按照中国的发展模式,应推动更加可持续发展的新兴工业、绿色工业的发展,在数据可得的基础上,具体研宄土地财政与其的相关关系。
第二,土地财政对城镇化的作用上,鉴于数据可得性,目前很多深入性的问题难以展开研宄。希望将来可以继续深入研宄土地财政在推动城镇化的过程中,对何种类型的土地、人口的产生最大作用,是否存在不同的影响。
第三,提高数据方面的精度和长度。由于我国土地财政状况尚未完全公开,难以获得真实的相关数据,无法完整地估算土地财政规模,也很难对土地财政状况作出更准确的评价。希望今后随着各类数据的进一步公开,能继续深入研宄。
