构建物价联动机制的社会救助体制

　　摘要：随着CPI的不断走高，物价的上涨压力已经使得困难群体难以承受。为化解物价上涨对困难群体造成的生活压力，2011年3月2日，国家发展改革 委等部门下发了《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨及信托网挂钩的联动机制的通知》，要求各地按照“明确责任、改善民生；短期波动、发放补贴；持续上涨、调整标准”的要求，建立联动机制。截至8月底，31个省区市中，北京、天津、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、广东、海南、贵州、陕西、宁夏、青海、河北、山西、辽宁、四川、上海、新疆、广西、云南、内蒙古、河南等27个省区市已经启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。据称，原计划31个省市区在年底之前都要建立物价联动机制，现在要提前到10月份之前都建立起来。  
　　
　　关键字：社会救助  物价上涨  联动机制
　　
　　一、 背景 
　　
　　物价上涨更专业的说来，就是通货膨胀。通货膨胀一般指因纸币发行量超过商品流通中的实际需要的货币量而引起的纸币贬值、物价上涨现象。其实质是社会总需求大于社会总供给。通货膨胀在现代经济学中意指整体物价水平上升。自2010下半年我国的CPI增长率超过4%以来，通货膨胀已经成为政府宏观调控面临的重大问题。2011年几个月来，我国的物价水平持续攀升，尤其是食品、蔬菜等日常生活消费品的价格上涨过快，这已经影响到了城镇居民的正常生活。作为一名在校大学生，最切身的感受是原定的生活费不够花了。 
　　
　　就物价上涨的问题对沈阳地区做了调查，2011年，在沈阳受小麦等原材料持续上涨的影响，酱油价格普遍上涨20%左右，原来4元的拓东一级咸酱油，现在已经卖到4.8元了；而至5月下旬，成品油价格已在一年间上涨幅度超过30％。与此相关联，国内不少地方出租车价格也水涨船高：原来卖两元一斤的苹果现在涨到三四元一斤；甚至平时不起眼的白糖，也涨价了；另外一些蔬菜、牛羊肉也在不同程度地涨价，而菜价涨跌互现，尖椒、青椒、云豆等少数品种价格高于去年，白菜、土豆、韭菜、胡萝卜等价格低于去年，蔬菜的整体价格水平低于去年，供应总量与去年持平，基本满足市民消费需求。 
　　
　　在日常用品类方面，商品的涨价像传接力棒一样，纸巾、毛巾类商品也偷偷跟着涨价。我从一个超市负责人处得知，超市方已经得知厂家的通知，后期纸巾、毛巾等部分商品价格将上调10%。目前，维达、心相印、清风等多种品牌的10只装卷筒纸，市场价格在15—23元。到时，这些商品的价格标签将进行微调，价格几乎都涨到20元以上。据介绍，纸巾涨价与纸浆等原材料价格上涨有关。受到去年旱灾、霜冻等各种自然灾害影响，国内林木减产，直接导致木浆涨价；另一方面生产成本、劳动力成本增加，加重了纸巾生产企业的造纸成本压力。 
　　
　　房价方面，沈阳原来城市人口中下岗人员比较多，收入比较低，所以沈阳的房价调控一直很严，做的不错，经济发展不错，而且最近十多年来，依靠大量的基础设施建设拉动经济建设，不需要靠房地产来提升GDP，还有个原因就是沈阳作为东三省的集散中心，大量再就业人员和外来人员也提供了大量的廉价劳动力，比照小城市的吃拿卡要现象也少些，所以房价照同等规模大城市相比并不高，但仍旧年年呈现走高的趋势。      
　　
　　总之，全国城镇居民8大类消费支出中，食品消费支出占全部消费支出的比重为35.8%，但不同的居民食品支出的比重差别较大。10%的高收入户和10%的最高收入户其比重分别为33.4%和27.3%，比全国平均水平低2.4和8.5百分点；而10%的低收入户和10%的最低收入户食品的消费比重分别达43.5%和46.3%，分别比全国平均水平高出7.7和10.5个百分点。因此，从数据可看出，食品价格的上涨对低收入群体的生活影响是最大的。     
　　
　　从宏观的角度看，由于部分商品价格上涨，特别是与老百姓生活密切相关的肉禽蛋、鲜菜、汽油、柴油、石油、液化气等商品价格仍保持在高价位上运行，全区居民消费价格总水平比上年同期上涨6%，影响了农民人均多支出186元。这些都必然影响了居民的消费信心和心理。人民手中钱越来越不值钱，纸币贬值，存款所代表的实物量少了，势必影响人民经济生活和社会经济秩序，人民购买力降低，影响人民消费心理，商家难攻消费者荷包，消费市场不活跃 。
　　
　　但涨价幅度大的恰恰是低收入群体支出比重高的商品，而降价幅度大的也恰恰是这一群体支出比重低的商品。因此，可以说对于城镇低收入群体而言，是一方面要承受涨价的巨大压力；另一方面较少或难以享受到降价带来的好处。对这一反差现象，理应受到有关方面的极大关注。另外，更值得注意的是，高收入阶层既消费了粮油肉，也购买享受型、科技类高端产品，在承受涨价负担的同时，也获得降价的好处，两者相抵，得益大大高于支出。比如买车，原价20万元现在只需18万元，这2万元的“额外”收益，可以弥补多少个月家用的“额外”支出。相反，低收入群体维持生计原已有些困难，应付一日三餐之后，无力购买其他，甚至需动用积蓄来度日，使原本买电脑的计划泡汤，于是，只承受涨价的痛苦，却得不到降价的好处。这就是当前物价涨跌的对不同人的不同感受与影响。因此，从价格的涨跌和居民消费比重的分析，不难看出，面对涨价，哪些人的承受力强些、哪些人承受力弱些？在涨跌之中，谁的利益受损最大，谁的损失小些，谁不仅没有损失反而得益呢？在社会分层日益明显的今天，富人群体与穷人群体的存在是客观事实，而他们对消费品涨价的承受力差别很大。为应对“开门七件事”，每月多开销几百元，对富人来说，压力不明显；对只有千把元收入的家庭来说，压力之大可想而知；对城镇的大多数中等收入阶层来说，其实也不轻松 。 
　　
　　分析物价上涨的原因，不外乎五大类，即供给面的成本推动和供给不足因素、需求面的需求拉动因素、国际上的通胀输入因素、市场上的投机炒作和监管不力因素、人们心理上的通胀预期因素。前三类是基本性因素，后两类是增强性因素。这次物价上涨，从供给面看，成本推动因素比较广泛，主要包括6种成本的上升，即劳动力成本、生产资料成本、运输等流通成本、资源环境成本、土地成本、住房成本均有上升和传导作用；加之全国从南到北各种自然灾害频发，特别影响到一些品种的农产品供给。从需求面看，主要拉动因素是货币信贷超常增长，其存量规模较大，对物价上涨的压力要逐步释放。这是近两年多来在应对国际金融危机冲击中，为迅速遏制经济下滑和有力拉动经济回升所不可避免的一些副作用。从国际上看，主要通胀输入因素有：全球流动性泛滥、境外热钱流入、美元贬值、大宗商品价格高位震荡、世界自然灾害导致国际农产品供给紧张和价格上扬等。从市场管理因素看，一些社会游资乘机囤积居奇、恶意炒作、哄抬物价，而市场监管有所疏忽。从心理因素看，社会各方面逐步形成了一定的通胀预期。 
　　
　　二、  我国的社会救助制度
　　
　　所谓社会救助(Social Assistance)是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。社会救助最根本的目的是扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求。建立城乡一体的社会救助体系，实现社会救助法治化是维护并实现困难群众基本权利（生存权）的核心内容之一。当前我国社会救助法治缺失，而以公法和私法为主要架构的二元法律结构体系对于社会救助的规范相对贫弱。社会救助法治进程必须形成合理健全的社会救助立法机制，寻求公法私法外的社会救助法的生存空间和价值张扬，建立相对独立的子系统。要规范公权对社会救助的干预，适当配置权力，切实依法行政，防止权力异化；通过立法培植中间力量，尽快推进并实现社会救助的多元化和社会化。要规范社会救助法的立法规划和体例，尤其防止制定错位的下位法来实施上位法的现象。  目前，在我国农村的社会救助制度主要有：五保供养制度、特困户救济制度、临时救济制度、灾害救助制度、最低生活保障制度、农村医疗救助制度等。大力推进农村社会救助体系建设，对于统筹城乡协调发展、维护农民利益、建设新农村、保持社会稳定和构建和谐社会都具有重要的意义。  实施社会救助的原因有以下几点： 
　　
　　（一）、公民的权利 ：  社会救助是居民生存权的基本保障，体现了国家职责。生存权和发展权是现代社会公民的基本权利，获取社会救助是公民的一项基本权利。对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的责任，每个人在社会上都应得到最基本的生活保障。在当今世界上，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度，其责任或义务通常以立法方式加以确认。对于每一位公民来说，社会救助是他们应当享有的受法律保护的基本权利。  
　　
　　（二）、市场经济的内在要求  ：  社会救助是发展市场经济的内在要求。社会救助制度的目标是克服现实的贫困，它在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障标准因而陷入生活困境时发生作用。因此，一般会有一套称为“家庭经济情况调查”的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况，主要包括：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。能否得到社会救助的关键在于申请者个人收入或家庭成员的人均收入是否低于政府事先确定了的最低生活保障标准，有的国家或地区还要调查申请者的家庭财产和工薪之外的其他经济来源。这种“选择性”原则是社会救助最为突出的特点，它能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人身上。社会救助制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度的平衡。它不问致贫原因，只看受助者是否真正贫困，是社会保障制度中的最后一道安全网。它的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求，以避免产生依赖心理或者不劳而获的思想，只要受助者的收入超过最低生活标准，救助行动就相应中断。 
　　
　　（三）、建立社会救助制度的有重要意义 ：有利于保护社会成员的基本生活，有利于促进社会经济的发展和繁荣，有利于稳定社会秩序，有效地弥补了社会保险制度的不足。  
　　
　　三、社会救助—就物价上涨建立的物价联动机制 
　　
　　各地依价格指数涨幅自主确定   
　　
　　国家规定，各地要以居民基本生活费用或居民消费价格指数月度涨幅作为依据，启动机制的临界条件可参考当地政府每年提出的预期价格调控目标自行确定。由于国家尚未出台统一的基本生活费用价格指数，在实际操作中，各地启动联动机制的指数依据和临界点因地制宜，不再是全国“一刀切”。   
　　
　　已出台联动机制的27个省份中，以城镇居民基本生活费用价格指数(或居民消费价格指数)作为调控标准的最多。其中，福建、江西、湖南、广东、贵州、甘肃、四川、河北、内蒙古9省区将同比涨幅连续3个月达到或超过3%作为启动条件；而海南、辽宁、河南的这一数字是4%，吉林是4.5%，安徽、山东、宁夏是5%。此外，天津、江苏、新疆、湖北、云南、陕西、山西则直接采用指数单月涨幅作为标准，启动临界点分别为3%、3%、3.8%、4%、4%、5%、5%。   
　　
　　有的省份还确定了多项启动条件，只要符合其中之一，便可启动联动机制。比如，上海在居民消费价格指数中食品类价格指数季度同比涨幅达到或超过10%时，广东在食品类价格同比涨幅连续3个月超过7%时，也可以启动联动机制。其中，要数北京和安徽的规定最为具体，将粮油、水电等生活必需支出单列标准，以更灵敏地对低收入群体受到的影响做出反馈。例如，北京规定当粮油价格连续两个月以上同比涨幅超过40%，或粮油肉蛋菜等10种副食品价格上涨造成城乡居民最基本食品支出标准连续3个月同比超过15%，或水电气等居民费用价格指数上涨造成城乡低保家庭消费性支出超过当年城乡低保标准10%时；安徽规定食品类价格涨幅连续3个月超过上年同期10%，水、电、燃煤(气)等居住类价格涨幅连续3个月超过5%，并造成特困家庭消费性支出超过当年城乡低保标准10%时，启动联动机制。   
　　
　　补贴对象-四类基本人群全部覆盖    国家规定的补贴对象范围主要包括优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象和领取失业保险金人员，各地可以根据实际情况，扩大保障范围，但不得缩小保障范围。   
　　
　　纵观各地出台的实施意见，优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象和领取失业保险金人员这四类群体均已覆盖到。根据民政部的统计数字，截至2011年7月，城市低保对象2282.4万人，农村低保对象5237.2万人，农村五保对象553.2万人，国家优抚对象623.3万人，这意味着联动机制如果实现全国覆盖，全国受益人群至少将近9000万，再加上众多的失业人员，这一数字将十分庞大。  
　　
　　除了上述四类人群，有的省份还扩大了联动机制的保障范围，比如江苏省将城市“三无”对象、孤儿纳入适用范围；山西省增加了农村寄宿制学校学生；云南省还包括全日制普通本专科、高等职业学校、中专及中等职业学校贫困学生；陕西省则涵盖了大中专院校家庭经济困难学生、农村寄宿制学校学生、企业退休人员以及年收入低于2.5万元的企业职工。    除了固定的保障人群，四川、贵州、江西等省也规定，物价涨幅较大时，各地可根据实际情况对大中专院校食堂、家庭困难的大中专院校学生以及其他困难群众给予适当补贴。   
　　
　　补贴标准—不低于物价上涨的实际影响  
　　
　　按照国家对于联动机制规定，短期物价上涨，将对困难群众发放价格临时补贴；物价持续上涨，将提高社会救助和保障标准。补贴标准要保证不低于物价上涨对低收入群体生活的实际影响。    在价格临时补贴方面，各地的标准各不相同。多数省份根据当地保障和救助标准、价格涨幅确定，具体计算公式大致为：每人每月临时价格补贴额＝现行低保标准(或失业保险标准)×月度居民基本生活费用价格(或居民消费价格)同比涨幅。采用这类计算方式的有甘肃、贵州、吉林、福建、山东、江西、湖北、河北、山西、云南等省。其中，有些省份还规定了补贴的下限，如吉林、湖北、福建等省每人每月不低于10元；江西城市每人每月补贴不低于10元，农村每人每月补贴不低于5元；新疆城市低保对象、由国家抚恤金保障的优抚对象不低于每人每月12元，农村低保对象、五保供养对象不低于每人每月8元。  值得关注的是，有的省份还设置了梯度式的物价补贴标准，以动态地应对物价的不同涨幅，避免低收入群体的生活因价格上涨过快而不能及时享受补贴。例如：天津规定指数同比涨幅3%—5%时补助标准为每人每月20元，5%—7%时每人每月30元，以此类推。出台类似规定的省份还有江苏、海南等省。 
　　
　　当物价持续上涨到一定程度，各地还将按照既有程序，全面提高社会救助和保障标准，所依据的标准目前来看，基本分为两种情况，一是连续发放一定时间，如吉林连续发放价格临时补贴6个月时，将调整各项保障标准；二是物价累计涨幅达到一定标准，如海南价格指数上涨幅度达到和超过15%时，将另行研究补助标准和办法。   
　　
　　三、 建立社会救助标准与物价联动机制的意义 
　　
　　联动机制按照 “明确责任，改善民生；短期波动，发动补贴；持续上涨，调整标准”的要求运行，有利于逐步实现各项社会救助和保障标准提高幅度与经济发展速度、居民收入增长 水平基本同步的目标，对于保障和改善民生，促进和谐稳定具有重要意义建立联动机制的意义和原则建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，有利于缓解物价上涨对低收入群体生活的影响，对于维护人民群众切身利益、构建和谐社会具有重要意义。要按照“群众第一、民生优先、基层重要”的要求，坚持“明确责任、改善民生，短期波动、发放补贴，持续上涨、调整标准”原则，建立以政府为主导，以居民消费价格指数为依据，以低收入群众为对象的价格临时补贴联动机制。在建立联动机制的同时，完善社会救助和保障标准正常调整机制，逐步实现各项社会救助和保障标准提高幅度与经济发展速度、居民收入增长水平基本同步的目标。