为了减缓我国人口老龄化进程、改变总和生育率长期处于低水平的局面， 2014 年起我国的生育政策从“双独两孩”放宽至“单独两孩”. 这一举措不仅引起了世界各国的关注，也激起国内各界的强烈反响，民众大多表示欢迎，各级政府的态度则相对谨慎。 在学界，对于生育政策调整的态度也并不一致。
尹文耀、姚引妹、李芬（2013）的研究表明我国的生育水平具有明显的空间差异特征，如果生育政策突然性放开，原来计划生育工作较好的城镇，如东部和东北部地区会出现较严重的生育率反弹，因而必须通过渐进式策略来进行有效调控。 持有类似观点的翟振武（2014）认为如果立即全面放开二孩政策，由于符合二孩生育条件的人群规模较大、二孩生育意愿较高，会出现严重的出生堆积，在短期内带来较重的社会抚养负担， 因而主张逐步释放生育累积势能。
但王广州、张丽萍（2012）的研究表明我国育龄妇女的生育意愿总体下降，实现生育目标育龄妇女的比例也在降低，如果 2015 年实行“单独二孩”政策，出生人口堆积在 100-200 万之间； 如果 2015 年全面放开二孩政策，则出生人口堆积为 600 万左右。 因而，调整生育政策并不会引起严重的出生人口堆积。
而乔晓春（2014）则认为当人们的生育意愿低于更替水平时，即使生育政策完全放开，生育水平也不可能回升，中国真正需要担心的是由于错失了政策调整时机而落入“低生育水平陷阱”.“单独二孩”政策实行一年半以后的数据，似乎印证了部分学者的担忧。自 2014 年 1 月开始试点、9月政策全面落地以来，全国共有 145 万对夫妇提出生育二胎申请，其中 139 万对办理了手续。 这一数据大大低于预测的 1100 万目标人群。 而从出生人数看，2014 年我国出生人口 1687 万人， 仅比 2013年增加了 47 万人①. 虽然，这一时期的数据可能并不能反映政策实施的真实效果，但我们还是应该未雨绸缪---当生育水平自发保持极低水平时，我们该怎样应对？
目前总和生育率最低的国家和地区基本都采取了鼓励生育的社会政策。 本文将对这些社会政策进行梳理，归纳政策制定理念，分析政策实施效果，希望从中找出可供我国借鉴之处。
一、低生育国家或地区鼓励生育的社会政策
2012 年的发达国家和地区中，除了法国、冰岛、爱尔兰、新西兰等少数国家外，绝大多数国家和地区的总和生育率都远低于 2.1 的更替水平， 在亚洲的新加坡、韩国，总和生育率甚至低于 1.30②. 由此带来的人口老龄化程度加深、养老保险体系运行压力增大、劳动力短缺等成为这些国家急需面对和解决的问题。1990年以来世界主要低生育水平国家和地区的TFR变动趋势数据来源:这些国家和地区为了改变现状，大多实行了鼓励生育的社会政策，涉及减税、社会福利、就业支持、社区互助等多个方面。 总体而言，这些政策可分为四类：
（一）为父母提供经济支持,以增强家庭抚养孩子的经济能力
1.生育给付很多国家和地区的政府都对生育子女的父母予以现金奖励。 法国、芬兰、比利时、意大利、英国、澳大利亚等国对于新生儿家庭会给予相当于人民币2000-6000 元不等的一次性奖励，其中法国、比利时和英国的奖励政策对于领养的孩子也同样有效。
在东亚地区，新加坡对于新生儿的奖励金额高达每人 6000 美元，如果是第三胎或以上，该奖励金额将上升到约 8000 美元 （NPTD of Singapore Gov-ernment,2013）。 台湾地区各个县市奖励额度并不一样， 一般在 3-5 万新台币 （约 6000-10000 元人民币）左右（刘一龙、陈宽政、杨静利，2003）
2.抚育津贴幼儿抚育津贴可以分为两个部分，一部分是对孩子物质消费成本的补偿，另一部分是对孩子教育投入的补偿。
（1）养育津贴法国生育头胎的家庭每月可获得约 177 欧元的补贴，如果在三年之内生育第二胎，则额度会上升到约 600 欧元，补贴将持续到孩子年满 6 岁，如果再生育第三胎，则补贴会增加到 900 多欧元，且持续支付到孩子满 18 岁。 在法国，第四名子女的补贴额度是最高的，之后补贴额将随子女数上升而下降（王鹏，2012）。 自 2013 年改革后，收入超过一定标准的家庭养育津贴将会有所减少①. 瑞典的抚育津贴来自政府税收，有未满 16 岁子女的家庭都可申请。 普通儿童津贴为每月 950 克朗， 如果该家庭有 3 个及以上孩子， 则会另有每月 950克朗的附加补贴（邹明明，2009）。德国有子女的家庭， 父母亲可根据收入水平的高低领取金额不等的、 合计 14 个月的父母津贴，津贴最低为每月 300 欧元、 最高为每月 1800 欧元 （张东明，2013）。在日本，根据 2004 年修订的《儿童补贴法》的规定，一个家庭第一个和第二个孩子可以获得每月每人 5000 日元的补贴，如果有三个及以上孩子，则第三个之后的孩子每人每月可以获得 10000 日元的补贴，补贴年限从出生直到小学三年级（胡澎，2004）。
（2）托费补贴及教育津贴在法国，孩子的托儿费由政府予以报销，如果是双胞胎或多胞胎，政府还会出资雇佣保姆去家里照顾。 在芬兰，3 岁以下幼儿未使用公立育儿中心者，每月可获约人民币 560 元至 1600 元的育儿贴补； 3至 6 岁幼童未使用公立托儿设施者，每月可获约人民币 350 元至 1100 元的托儿贴补；而对于 3 至 6 岁幼童受托于私立托儿机构者，则由政府直接贴补私立幼儿中心， 每位幼童每月约人民币 785 元至 900元。 在瑞典，不仅低龄儿童有教育津贴，还给 16 岁及以上的初中生或者高中生提供每月 950 克朗的拓展儿童津贴和学生补助（邹明明，2009）。 在新加坡，政府支付高额的托儿费给生育孩子的家庭，即使是没有工作的妇女也可享有托儿津贴。 在韩国，低收入家庭的孩子进入保育机构或者托儿所，其费用也是由政府予以补贴。 自 2013 年起，韩国所有养育 0-5 岁婴幼儿的家庭都可以获得幼儿园保育费或者家庭养育津贴（20 万韩元）（郑效植、柳政和，2012）。
3.税收减免在法国，7 岁以下儿童的托育费用均可以从应缴税基数中扣除，企业兴建托育机构，其成本可以进行税前抵扣。 德国、意大利、瑞典、丹麦和比利时的生育给付和每月的生活津贴不需缴税。 芬兰的生育给付、生活津贴、托儿津贴、育儿津贴等都可以进行税前抵扣。 新加坡税务减免的范围不仅包括孩子的父母，还包括祖父母甚至是女佣。 首先，生育子女的父母亲可以申请 4000 新元（约 20000 元人民币）的退税，如果生育子女四个以上，则退税的上限高达50000 新元（约 25 万元人民币），职业妇女生育第一个孩子后可少交 15%的税，每多生一个孩子，还可以再少交 5%;其次，如果祖父母帮助养育小孩，也可获得税款的减免；第三，雇佣女佣照顾小孩的家庭可以少交女佣税。
（二）减少父母,特别是母亲在工作和家务劳动时间安排方面的冲突,增强生育意愿
1.带薪产假在法国，一次生育一个婴儿的妇女，其第 1 胎产假为 16 周，第 2 胎以上产假为 26 周；生育双胞胎者产假为 34 周，生育 3 胞胎产假 46 周。 瑞典的孕妇有权利在产前和产后各带薪休产假 7 个星期。 意大利妇女的产假有 22 周， 休假期间可拿到 80%的薪资。 英国 2010 年起实行了新的产假方案，将女性的产假时间从半年延长到一年，产假的头 6 个星期，产妇可以领取 90%的工资，以后的 33 个星期，每周可以领取最多 112.75 英镑（约人民币 1100 元）。 德国的产假是分娩前 6 周加分娩后 8 周，这期间孕产妇领取全额薪资，领取的全额薪资由政府福利部门支付一部分（每天 13 欧元，每周五天），剩下由雇主支付。 亚洲国家的产假时间相对比较短，日本妇女产假为 14 周，期间能获得 60%的薪资，韩国妇女的产假只有 90 天，但期间可以获得全额薪资。 新加坡的法定强制性产假为 8 周，休假者可领取全额薪资，之后雇员可通过与雇主协商休最长 16 周的非强制性产假，休假期间领取 50%薪资，非强制性产假期间领取的薪资由政府负担。
2.带薪育儿假或临时假除了妇女的产假，不少国家还设计了可由男女双方共同享有的带薪育儿假。 2007 年起德国新生儿父母可以享有合计 12-14 个月的带薪育儿假，期间领取三分之二的薪酬， 最高不超过每月 1800 欧元（约 1.5 万元人民币）。 在瑞典，所有工作的父母每生育一个子女都享有 16 个月的带薪育儿假，薪资费用由国家和雇主分摊。 其中，前 390 天可以拿到原工资的 77.6%,后 90 天可以领取固定金额的薪水。除了带薪育儿假， 不少国家还有带薪临时假。瑞典 12 周岁以下儿童的父母每年可有最长 60 天的带薪临时父母假。 荷兰的父母亲每年可申请最多 10天的亲职假，在短期照顾假期间，雇主应支付至少70%薪资。 如果家里有患有致命疾病的子女，其父母亲还被允许每年多请最长 6 周的长期照护假期。
3.无薪育儿假法国的女性员工可以申请最长 3 年的无薪育儿假，荷兰的女性员工可以申请最长 6 个月的无薪非全日育儿假。 休无薪育儿假使得人们能够安心在家抚养孩子，而不用担心以后无法重返职场。
4.父亲假有的国家或地区对男性给予假期， 以便父亲能给配偶提供支持以及照顾婴儿。 例如法国男性在妻子生产时，享有 14 天的产假，期间可领取全额的薪资①. 瑞典《父母亲产假法》规定，16 个月的带薪产假中有 2 个月必须由父亲享有。 芬兰规定男性享有 18天的父亲假，葡萄牙的男性则有 20 天，还规定其中有 5 天是父亲必须要休的假（徐安琪、张亮，2009）。
5.弹性工作时间和空间在那些产假或育儿假较短的国家，政府出台的政策致力于让照料孩子的父母亲在弹性工作制下就业，或者利用先进技术使得办公空间不再局限在办公室。 2000 年新加坡在公共部门推行弹性工作制，2004 年时进一步完善了一系列有关弹性工 作制的规定②. 2010 年时韩国也在公共部门试行了弹性工作制，允许公务员自由选择上下班时间以及在家远程办公③.
（三）提供子女入托入学方面的便利,减轻家庭培养子女的经济负担
1.增加各类学期教育及义务教育阶段的服务供给根据韩国《低生育老龄社会基本计划》，政府通过引入评价认证制度提高民间保育服务的质量，以减低人们对于子女无法接受高质量的保育服务的忧虑。 在日本，从 1994 起先后制订并施行了“天使计划”、“新天使计划”及《少子化社会对策基本法》，其主要措施包括充实学龄前儿童的教育和保育工作，实施社区育儿援助等。 2007 年开始还实施“放学后孩子计划”,使得孩子们在放学后也有安全及健康的活动场所。 除此之外，日本还通过上学援助、学费减免、 奖学金等方法减轻家庭的教育费负担。 德国2007 年通过的父母金法案中提出， 要在 2013 年前为 3 岁以下儿童增设 75 万个入托位置，以解决入托难的问题。 而且，从 2013 年起，各地不能以任何理由拒绝任何 3 岁以下儿童入托。
2.鼓励雇主在职场内设立育儿设施不少国家呼吁雇主参与到鼓励生育的行动中来。 法国政府对于投资兴建托儿机构的企业予以成本税前列支的优惠政策，日本则通过税收优惠政策鼓励规模较大的企业在企业内部设立育儿设施。
