改革开放以来，我国民族地区的人口大量外流、进城，传统的民族分布格局和族际互动方式发生着巨大变革。在作为政治、经济、文化中心的大城市中，涉民族事务日益繁多，少数民族与城市之间的相互不适给城市社会治理带来了新课题。如何借力社会工作的理念和方法，提高城市少数民族的生活质量，开辟城市民族工作的新局面是极具价值的现实性课题。
一、中东部城市与少数民族互动的现状
把民族事务作为城市社会治理的重要内容是近年来才出现的一个趋势。受民族区域自治制度的长期影响，与少数民族联系密切的空间多指向传统民族地区。而我国的城市，尤其是东中部经济相对发达地区的城市，是集现代、开放、流动、异质、多元特质为一体的生产生活空间，是各种族群、制度、文化、技术、组织高度集中交汇的场域。
在城市社会治理中对民族变量展开考察，反映了改革开放以来，我国传统民族分布格局和交往格局的重大变化，也是城市社会治理应对新形势的迫切需要。城市民族问题研究所揭示的一个基本事实是，中东部城市与部分少数民族互不适应，各民族平等、团结、共同发展的民族政策核心理念需要寻找在城市的体现形式和实现路径。这一事实主要体现为以下三个方面。
（一）中东部城市少数民族人口和成分增多，文化异质性增强
改革开放以来，少数民族群众不断流出其传统居住地，流向经济相对发达的中东部城市。城市少数民族人口的总体特征表现为人口数量增多、民族成分增加、散杂居住。第六次人口普查的数据显示，少数民族人口北京有 80. 1 万，上海 27.56 万，成都 12. 69 万，重庆 193. 7 万。2013 年，温州、宁波的少数民族流动人口分别为 44 万和 41万，金华和台州分别为 26 万，杭州 21 万，绍兴 19.5 万，嘉兴 14. 7 万。2014 年，广州、深圳的少数民族人口均超过百万，武汉市少数民族常住与流动人口共计 28 万左右。
城市中少数民族人口的民族成分也日益复杂，呈现出多民族交叉混居的局面。受市场规律引导，进城务工经商的少数民族流动人口广泛分散在城市的各个角落，历史上形成的世居少数民族聚落也多在城市拆迁改造中解体，城市少数民族整体呈现出散杂分布的居住格局。“空间是族群社会价值的物化表现，是族群认同和团结的工具性象征符号”,族群居住空间的相对完整是族群边界形成和维持的重要体现。但是，少数民族在城市中散杂分布的状态以及高度流动性造成其在城市中生产生活空间的碎片化、流动化，与以汉族为主体的中东部城市居民的生产生活空间发生着越来越多的交叉重叠，各民族的交往面全面拓展。
上述变化使得我国各民族间的交往呈现出“两个延伸”态势：从中东部汉族地区与西部民族地区的“边界清晰互动模式”延伸到中东部地区，形成各民族相互嵌入、散杂居住的“边界模糊互动模式”;从边疆、外围农村地区的“文化同质互动模式”延伸到中心城市区域“文化异质互动模式”.
延伸意味着四种模式的同时存在，说明我国当前各民族互动渠道和方式的复杂化、多元化，表示各民族在交往维度和交往深度上已进入一个新的历史时期。
（二）中东部城市与少数民族地位不对等，互不适应
由于城乡二元结构、区域发展差异以及文化差异的影响，城市与少数民族的“边界模糊”和“文化异质”型互动存在诸多矛盾，学者们多方面描述了矛盾的诸多表现，可归纳为三个方面即民族性与公民性、宗教性与世俗性、传统性与现代性之间的冲突。“民族性与公民性的冲突”表现为城市少数民族在语言、行为方式、衣着、饮食、器具、宗教信仰等方面与城市存在较大差别，民族意识强烈、敏感、易触发。城市在破除了宗教、宗族等传统力量的影响后，居民的公民意识、国民意识更加强烈，民族身份感相对弱化。“宗教性与世俗性的冲突”表现为城市部分少数民族有宗教信仰，藏族信仰佛教，维吾尔族、回族、东乡族等信仰伊斯兰教。
宗教信仰是其重要的精神支柱，也是自我意识、民族认同的重要来源。相比之下，中东部城市在快速现代化进程中，选择了科学主义来指导生产生活，城市成为一个相对世俗化的社会。“传统性与现代性的冲突”表现为城市少数民族绝大部分来自西部地区，主要从事农业、畜牧业等传统产业，以体力劳动为主，文化技能水平较低，日常观念、生活习惯、行为方式与现代城市的文明生活方式有较大差距。
面对诸多冲突，中东部城市并没有认识到潜在结构性因素的影响，而是将城市文化自身作为标杆，对少数民族文化加以审视评判，并进而歧视排斥少数民族群众。城市少数民族在无法获得城市接纳的情况下，只能退回民族内部寻求认同，这一过程的建构源于居住空间“孤岛化”、社会交往“内卷化”、就业形态“单一化”、情感归属“族内化”四个并行机制。民族性的自我强化使得少数民族在面对冲突时，经常以群体面貌出现，产生较多群体事件，给城市社会治理带来巨大压力。
（三）中东部城市民族工作社会化遇阻，民族社会工作难以推广
面对少数民族给城市社会治理带来的挑战，中东部地区城市管理者积极开展管理与服务机制改革，推进民族工作社会化。现在，越来越多的政府部门和专门机构参与到城市民族事务治理格局中，通过协调机构，形成整体联动机制。过去那种忽视涉民族矛盾纠纷问题，相互推诿，部门分散，多头管理，强调部门利益、忽视整体利益的做法获得极大改善。但是，政府在城市少数民族治理与服务体系中的定位仍然不甚明确，资源和权力仍然相对集中在政府体制之内，较少向社会、基层转移。
作为“民族工作社会化”和“社会工作本土化”的结果，涉民族事务日益成为社会工作介入的重要领域。但是，在民族社会工作发展过程中，存在一个明显的分离：学术领域的“民族社会工作”多指向民族地区，探讨如何在民族地区推行社会工作方法，实现民族工作专业化、社会化；实践领域的“民族社会工作”主要开展于东南沿海的个别发达城市（例如广州、深圳），通过“政府购买服务”,依托社区平台，在城市中大规模复制、推广。
中东部地区的大多数城市缺乏雄厚财力，也没有发育完善的民间组织，无法模仿个别城市的做法，具有普遍适用性的推广路径问题缺乏系统的理论探索。由此产生民族社会工作理论研究与实践推进的分离，极大削弱了社会工作介入民族事务的能量。中东部城市与少数民族互动的基本事实证明，我国中东部城市普遍面临着开拓思路、更新理念，转变城市民族工作方法的时代要求。
二、民族社会工作的理论探讨与不足
随着社会工作理念、方法、技术的不断引入、发展、成熟，我国的民族工作在理论和实践层面上都展开了积极探索，力图借用社会工作方法提升少数民族群众的生活质量、拓展民族工作的新局面。虽然我国的民族社会工作最早可追溯到 20世纪 20 年代,但对民族社会工作的现代思考与探索在我国起步很晚，公开的理论尝试最早可见张利剑、王艳萍 2005 年发表的《从民族的角度审视社会工作》，2010 年以后进入一个相对高峰期。
从目前的研究成果来看，民族社会工作的探索主要集中于三个问题：民族社会工作在我国开展的必要性、民族社会工作的内涵与特点以及民族社会工作的方法与技巧。
第一个问题已基本达成共识。学者们强调民族地区与发达地区在社会经济发展水平和公共服务水平上的巨大差距，外来开发者与民族地区原住民之间在环境资源、利益分配等方面存在的矛盾冲突，现代化机制与市场观念对民族地区经济社会发展模式、生活方式以及少数民族传统文化的巨大冲击。这些问题具有客观性、延伸性和政治关联性，昭示着专业社会工作介入的可能性和必要性。
此外，我国现有的民族工作机制、理念和方法仍侧重以民委系统为主导的行政性管理和政策性干预，虽然已经实现政府多个部门的协同参与，并在社区层面开展广泛的民族工作，但仍无法应对民族问题的社会性日渐突出的总体形势。民族间的团结更加依赖于各民族在机会、能力、发展面前能否获得公平对待。因此，发展民族社会工作，弥补现有民族工作之缺陷，是新时期社会管理创新的重要体现。
后两个问题相对复杂。学者们对民族社会工作本质与内涵的辨析建立在对民族工作、民族地区工作、民族地区社会工作、民族社会工作等概念异同分析的基础之上。总体而言，都认可民族社会工作的专业性，但也存在以下两方面的争论。
首先，在服务对象上，有学者认为民族社会工作是以少数民族群体为服务对象,有学者认为是以少数民族个体、家庭及其所居住社区为服务对象,也有学者认为要以某一少数民族为主，同时涉及所有民族成员.其一，在服务区域上，多数学者强调民族社会工作主要在民族地区展开（以某个具体的民族地区为例，或者在一般意义上加以论述），也有学者从理论上讨论了非民族地区（尤其是东中部地区城市）开展民族社会工作的可能性。
这些分歧就本质而言反映了学者们在民族社会工作两个基本属性之间的徘徊。主张民族社会工作主要在民族地区展开，以少数民族群体为服务对象的观点突显了民族社会工作的民族性，强调民族问题的矛盾性。而从更广泛角度谈论民族社会工作的服务对象和服务区域的观点则突显了其社会性。针对这种徘徊，程中兴指出，随着西部大开发的推进，民族问题的民族性必将淡化，社会性会随之突显，民族间的团结更加依赖于能否共同发展。
这种分析较为准确的揭示了我国民族问题指向的转变，也意味着广义民族社会工作的必要性。
民族社会工作的广义与狭义之分建立在对民族问题本质的认识差异之上。狭义民族社会工作，主要指民政部、民委系统开展的传统民族工作,包括民族区域自治、少数民族优惠政策落实等。其根本特点是把“民族性”放在首位，把民族差别视为矛盾之根源，为了避免民族冲突，在尊重少数民族传统居住习俗的基础上，实行民族区域自治，以客位思维来确定少数民族群体的需要，“补差拉平”,实施优惠，以此实现“民族平等、民族团结、各民族共同发展”的目标。狭义民族社会工作在一个相对封闭的系统中着实极大改善了少数民族群众的生存与发展状态，但同时也强化了各民族之间的族群边界、文化边界。
广义民族社会工作则强调民族问题的社会性，这种转变既受到国际上多元文化主义的影响，也为改革开放以后我国民族分布格局和交往格局的巨大变化所迫。广义民族社会工作的对象不是少数民族群众，而是涉少数民族的社会关系，包括单一少数民族内部之间的关系、两个或多个少数民族之间的关系、少数民族与汉族的关系、少数民族与政府的关系等。它以主位思维，甚至主体间思维的方式，了解并尊重少数民族群体的真实意愿和情感诉求，借助专业化的技术和方法，促进少数民族与其他主体间的相互交流、相互理解与相互适应，在沟通中实现各民族的共同发展。
在民族社会工作的方法与技巧方面，近年来的探索取得了明显突破。李林凤较早阐述了社会工作的族群文化敏感性问题。王思斌从发展和文化两个视角出发，指出民族社会工作的基本任务是促进经济发展和文化持守，并从个体（家庭）和群体（族群、社区）两个层面解析了民族社会工作的具体任务。王旭辉在其两篇文章中先后提出“制度敏感”“文化敏感”[2]以及“边界跨越”“文化敏感”[7]的发展路径，深入探讨了民族社会工作在不同视角下的实践策略。任国英、焦开山确立了民族社会工作的价值理念和实务体系。[4]
有学者将社会工作的个案、小组、社区工作法分别与民族工作相结合，具体讨论三种社会工作方法的展开模式，也有学者结合某些民族地区的实地情况，研究民族社会工作展开的可行方案。总体而言，关于民族社会工作方法与技巧的思考在一般理论与实践理论的层面都取得了显着成就。
但是这些研究背后隐含着“普适性”假设和“条件成熟”假设。“普适性”假设是指学者们深信民族社会工作能够弥补传统民族工作和社会工作的局限，可以有效调动各种资源，是民族工作社会化的重要形式，适合于在全国普遍推广。“条件成熟”假设是指学者们认为，民族社会工作推广的条件已经成熟，具备相应的制度安排、组织架构、人才储备，寻找到了切实可行的推广路径。前一个假设的问题在于学者们对于“地方感”的强调显然没有考虑到民族地区与非民族地区、城市社区与农村社区的地域差别，包括发展阶段、生产生活方式、制度文化等，而是关注于社会工作方法本土化问题的讨论。后一个假设的问题在于，学者们对于民族社会工作的推广发展过于乐观，跳过制度安排、组织建设来探讨方法与技巧问题，缺乏统筹安排与整体布局。
总体而言，我国民族社会工作的理论探索仍处于起步阶段，相应的理论准备存在两个基本偏向，即偏向探讨民族社会工作在民族地区的应用而忽视城市，尤其是东中部地区城市民族形势发展的迫切需要，偏向方法和技术的思考而忽视制度、组织等宏观条件的整体设计在城市民族社会工作开展中的基础地位。在民族工作社会化的大背景下，这种研究视角略显狭窄，无法为现代化的城市少数民族管理与服务体制建设提供可行思路和操作方案。
三、城市民族社会工作的践行思路
现阶段，中东部城市确已产生为少数民族群体提供专业化服务的功能需求。越来越多的城市认识到民族社会工作对提高少数民族生活质量、促进其发展，实现民族关系团结、和谐的重要意义。因此，为城市民族社会工作定位并确立其发展轨迹至关重要。
城市民族社会工作是新时期城市应对少数民族大量涌入的重要手段，是城市贯彻我国民族政策理念的主要方式。城市民族社会工作本质上是广义民族社会工作，包括城市民族工作和涉少数民族的民政工作。这是民族工作变管理为服务、变管理为治理的必然结果，也是社会工作的接纳、尊重、增能、助人等价值理念及专业化方法在涉民族事务中普遍推广应用的结果。城市民族社会工作以涉少数民族的社会关系为对象，通过平衡各民族之间的利益分配促进城市民族关系的良性发展。它的具体实现，可以从以下四个方面加以着手。
（一）发展主体间文化跨越，达成城市与少数民族的双向理解
鉴于城市具有少数民族种类多而集中、互动交错、文化多元、影响扩散迅速等特点，城市民族社会工作在服务对象、达成目标的过程中，必须借助主位间立场的转换来实现主体间的沟通。在民族社会工作中，“文化跨越”是各民族沟通理解的关键，但是实现跨越的路径有三种。
“客位跨越”是以城市的角度理解少数民族文化，用城市的价值理念去解释少数民族的行为。
虽然有利于发现被少数民族视为理所当然的文化和行为背后的原因和结果，但是往往因为文化差异、文化假设上的偏差而产生错误认识，进而滋生文化歧视与偏见。客位跨越的结果是对少数民族文化只知其表，不明内里，或许可以做到接纳、尊重，但难以准确把握少数民族真正的关切与需求，造成民族社会工作形式化、盲动化。“主位跨越”
强调从少数民族的角度理解文化，像少数民族那样去思考、判断和行动。其文化跨越的前提是深入了解要服务的对象，熟悉他们的知识体系、文化脉络、历史传承、思维和行为方式，融入他们的日常生活世界。这种跨越是民族社会工作目前最提倡的，但是它仍然是以少数民族群体这样的“实物”作为理解和服务的对象，虽然能够更好的满足少数民族群体的需求，但是难以平衡各民族之间的关系，造成民族社会工作顾此失彼。“客位跨越”和“主位跨越”虽然达成理解的立场和角度不同，但是它们都属于单向跨越，即城市向少数民族发出的文化邀请，且服务和资源的流向也是单向的，少数民族始终被当做“外来人”“客人”.
“主体间跨越”则是一种双向理解式文化跨越，城市和少数民族都是文化跨越的发动者。城市因其文化地位是文化跨越的第一主体，要时刻保持文化自觉和文化反省，持续接纳和学习，在城市主文化与少数民族亚文化之间不断跳跃式反思，学会在差异中寻求共同利益，并提供适合少数民族需求的服务。另一方面，通过社会工作的多种技术，激发调动少数民族的主体性，鼓励他们积极参与城市发展，主动学习了解城市文化的特点和优点，了解城市的愿望，寻找本民族文化与城市主文化之间的契合点。城市和少数民族在交错互动中都向对方的文化迈进，同时也不断跳出来反思自己的文化，逐渐形成彼此都可以接受、觉得舒服的文化共生方式。
中东部城市民族社会工作要努力贯彻“主体间文化跨越”,其工作者不仅要用少数民族能够接受的方式为他们提供恰当的服务，更要增强其能力、激发其潜能、鼓励其参与。通过积极互动跨越，使得城市与少数民族能够不断自我调整，向对方靠近。“主体间跨越”能够为形成和谐的涉少数民族社会关系提供心理基础和情感纽带。
（二）以“民族关系和谐”为最高评价准则，促成民族关系的良性发展
中东部城市面对的不是一个或几个少数民族，而是同时面对几十个少数民族。这些少数民族在每一个城市的人口规模、分布状况、生存发展境遇都有所不同，而且他们相互之间的实力对比、适应程度也不尽相同。这一现实给城市带来了如何在汉族与少数民族以及少数民族群体之间进行资源分配的问题。城市民族社会工作不仅要统筹各种资源，更要考虑如何公平公正的配置这些资源。
配置资源的手段和方式发展颇为丰富，个案工作法、小组工作法、社区工作法、法律和行政协助等都可以针对少数民族个体、家庭、群体展开。
关键在于以怎样的标准评价资源分配的效果。城市民族社会工作效果的评价原则不是是否满足少数民族群众的需要，而是是否有利于各民族群众的和谐共生，是否有利于涉少数民族社会关系的良性发展。学术界发展出了很多衡量族群关系的变量和指标。戈登（Gordon）于 1975 年建立了一个宏观变量模型，提出同化的类型、总体同化的程度、族群冲突的程度、各族群获得酬赏的程度四个变量来反映族群关系。英格尔（Yinger）对城市社会族群身份认同的分析，也提供了一个可资借鉴的指标体系：基本归属感、分享的利益和与政府的疏离感。
国内学者也提出了一些具有操作性的指标，例如语言的使用、通婚状况、居住格局、族群分层等。城市民族社会工作可以综合考量前述指标的适用性，尤其注意利益、疏离、冲突等变量的指标化操作，便于评估城市民族社会工作的具体成效。
（三）区分不同需求，建立“点面结合”的服务体系
如前所述，城市民族社会工作是涵盖民族工作、民政工作的广义社会工作，加之城市少数民族的人口特点，中东部城市民族社会工作需要建立点面结合、全面立体的服务体系。所谓“点”,是指在民委系统的组织协调下，成立专门为少数民族提供各种特殊服务的机构。此类机构由精通少数民族文化的专业人员组成，服务内容围绕少数民族难以替代的信仰需求、生活习俗等展开。所谓“面”,是指民族社会工作意识、理念、方法与技巧要全面“嵌入”城市基层社会管理创新实践中。唯有全面启动社区民族工作，才能够应对城市少数民族愈益散杂分布的格局与多元化需求。社区因其贴近为数众多的公共服务对象，了解其偏好，因而能够提供针对性极强的公共服务，同时作为社会治理基层平台，又便于其他公共服务主体的进入。这一独特优势，使其在城市民族工作社会化过程中表现突出。社区民族社会工作的特点是以人性化方式满足少数民族的一般性需求，将其作为社区平等成员加以对待。
“点”与“面”能否各行其道、相辅相成，主要依赖于对少数民族群体一般性需求与特殊性需求的剥离。一般性需求具有普遍性，是少数民族群众因其国民身份、市民身份或社区居民身份而获得的权利，例如贫困救助、医疗保险、社会福利、义务教育、经济适用房申请等。特殊性需求则因其民族语言、生活习俗、宗教信仰而产生，需要城市供给特殊资源、特别关照。“点”主要针对特殊需求，“面”主要针对一般需求。在某种程度上，“点”是政府力量介入民族社会工作的表现，“面”则代表社会力量对民族社会工作的全面参与。“点”是“面”的引导与支援，“面”是“点”的推广与扩展。
（四）创新组织形式，实现民族社会工作的全面推广
在社区层面，民族社会工作的展开及效能实现与城市基层社区治理结构密切关联。目前，上海、深圳等城市的社区民族社会工作模式已获得普遍认可。其特点是准市场化，通过政府购买、社会工作站提供服务的方式，在政府和社工组织之间形成新型契约合作关系，构建“政府推动、民间运作、居站分离”的社区民族社工服务体系。在这种“居站分离”的形式中，社会工作站是与居委会相分离的独立机构，它依据“政府购买岗位服务，项目委托，以及费随事转”的方式获取行动资源。
社会工作站的工作人员均是持证上岗，因项目而被派驻到各个社区，为社区居民提供专业的社工服务。它与居委会之间相互合作、相互补充，与“网格化管理”“以房管人”等方式相辅相成，为城市少数民族提供一般化服务。
这种模式在推进城市民族工作方面具有两个鲜明特点。其一，对政府财政能力和社会工作的发展环境要求较高。其二，以全体社区居民为服务对象，并不特别针对少数民族居民。就其第二个特点而言，可以通过“点”（即专门为少数民族提供特殊服务的机构）的运作来弥补，但第一个特点使得这种模式难以在中西部地区城市推广。中西部地区城市既没有充实的财力，也没有发育完善的民间组织，无法推广“居站分离”的社区民族社会工作模式。
但这并不意味着中西部地区城市不具备发展民族社会工作的条件。政府本身也是城市民族社会工作的主体之一，中西部地区城市需要探索的是如何因地制宜的推进民族社会工作社会化。例如可以广泛借力，通过与高校共建实习基地，吸收相关专业学生参与民族服务，或者通过对社区干部、社区内招募的志愿者进行社会工作专业培训，增强其文化敏感性和专业能力，借此实现民族社会工作在社区层面的全面开展。
随着我国城镇化水平的提高，中东部城市已经成为实践我国民族政策的另一个主战场，城市民族社会工作已然成为新时期城市民族工作的重要表现。我们应当积极探索民族社会工作的城市策略，利用城市的核心地位与扩散影响力，帮助我们实现各民族平等、团结、共同发展的美好愿景。
