与转型中的社会主义市场经济相适应,我国的慈善事业也正在经历大的转型,市场经济下的现代慈善将逐步取代计划经济下的动员式慈善.转型必然要经历阵痛,不仅要打破政府的慈善垄断,还要探索出慈善事业的新路径、新模式.
一、慈善事业供给主体碎片化亟需协同治理
慈善事业宽领域、低门槛的实际状况决定了慈善主体的广泛性.在我国,慈善事业的供给主体大体可归于四类:政府、企业、社会大众和第三部门.
(一)慈善事业供给主体碎片化的现状
受我国独特的政治体制、文化传统的影响,四大慈善主体发挥作用的大小和范围是大不相同的,良好的慈善事业需要各主体之间的通力合作、优势互补,从而实现"1+1﹥2"的整体效应.
表1列举了慈善事业的几种主要供给方式:
最为常见的是政府直接提供慈善事业所需的物品和服务.总体而言,直接提供受众广泛并且有很强的执行力,但是政府的能力有限,很多时候政府难以直接提供.
此时政府可以选择外包的方式,委托企业、非政府组织甚至社会大众进行生产或者直接提供.
除此之外,在一些未纳入政府工作日程而又确实有需求的领域,可由非政府组织、企业和社会大众充当主要的慈善供给主体.
(二)各慈善供给主体的优势和缺陷
政府、企业、社会大众和第三部门作为特色鲜明、辨识度极高的慈善供给主体,在具体的慈善活动中发挥着自己独特的作用,同时也具有无法克服的缺陷.
1.政府政府做慈善的优势集中体现在两个方面:
一是政府权威的广泛性;二是政府是唯一能够合法使用强制力的组织.而政府做慈善最为人诟病的地方在于政府的低效率,原因是:
第一,僵化的公务员体制扼杀了行政机构的活力;第二,缺乏监督和激励政府以促使其提高工作效率以及对个体提供充分激励的有效措施.
2.企业企业无与伦比的优势主要体现在慈善资源的高效利用,因为企业对社会大众的慈善需求进行了有效的评估,所以企业可以及时高效地供给慈善物品和服务.但是根据经济学的观点,企业本身的不完善也会造成慈善效率的低下.
第一,如果某一企业取得了影响市场价格的力量,那么高价的企业产品和服务可能会增加慈善的成本.
第二,由于存在一些超越单纯的市场机制的外部效应,企业的积极性将大受影响,慈善效率必然随之降低.
3.社会大众首先,慈善事业离开了社会大众就成了无源之水、无本之木,人民群众是慈善事业的根基和中流砥柱.
其次,社会大众的单个力量虽小,但是积跬步可以至千里,积小流可以成江海.但是,由于慈善意识淡薄,慈善活动欠缺,慈善事业的宣传工作不到位,社会大众的慈善行动和观念没有内化为自觉的行动.
4.第三部门第三部门做慈善由于其成员的广泛性以及其与广大受众的近距离接触所带来的亲近感,它拥有了解群众需求的信息优势,同时能对受众的要求具有较精准的回应性.
莱斯特·撒拉门认为第三部门在解决慈善问题时也有自己的缺陷,即志愿失灵.
第一,第三部门由于自己的偏好可能把自己的慈善捐助适用于特定的主体.
第二,第三部门由于缺乏资产、制度等资源,很可能吸引不到专业的人才.
(三)协同治理的理论主张协同治理理论
(GovernanceTheory)的创始人之一詹姆斯·罗西瑙(JamesRosenau)认为,协同治理是一种由共同的目标支持的管理活动,是一系列活动领域里的管理机制.
1.协同治理理论推崇一种网络管理体系协同治理以共识、共治、共享为特征,其基本路径是基于社会认同、大众利益和市场规则之上的政府与非政府组织、国家与社会大众、公共组织与私立机构的合作.
2.协同治理理论提倡社会治理力量多元化哈耶克(Hayek)认为,第三领域或第三部门"常常能够,而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务".协同治理理论重新定位政府的角色.
在现代化的社会中,政府扮演元治理(metagoverance)的角色,亦即"同辈中的长者".
在理论上,协同治理与治理理论一脉相承,但是有了诸多的创新和发展,协同治理具有了方法指导、可实践性、技术手段和理念引领等方面的功能和优势.
在现实中,协同治理倡导多元的治理主体,在具体的治理实践中,经过全身心的投入之后,增强了广大参与主体的主人翁意识.
二、构建慈善事业协同机制的实证模式
麦奎尔(Maguire)等在《协作性公共管理:地方政府新战略》中写到"尽管协作性管理明显凸起,但仍然不存在一个相当于---甚至接近于---官僚体制管理范式的知识基础,相反,关于公共机构中协作的观点来自于多种传统理论和多门学科".
慈善事业参与主体之间的利益不尽相同,地位也大相径庭,这就导致了具体行动中的矛盾重重.那么该如何建立一个合理的协同机制呢?
本文以协调所内含的两大核心要素---目的和利益---为基点,来解构慈善事业协同机制背后的组织框架和逻辑结构.
(一)慈善事业协同治理的两大核心要素
1.目的不同慈善主体参与慈善事业的目的是不同的,这些不同的目的决定了不同的的行动方案,不同的行动方案导致了不同主体之间的矛盾和纠纷,这显然不利于协同的产生.
即使慈善主体的目的趋同,目的差异性的程度也影响协同的强弱,目的相差度大则协同的可能性就小,反之亦然.
目标的一致性并不是达成协同的必备要素,但是目的却是协同的重要变量.
2.利益慈善事业具有公益性,但是慈善主体之间却存在着利益的差别,利益关乎慈善主体的延续以及慈善宗旨的落实.
利益可分为利益分离和利益耦合.利益分离是指各主体所追求的利益重合度非常低.在慈善事业中,即使各主体存在利益分离,也有两种可能形成协同机制:
一是各方认识到,要是不合作的话,那么谁也无法达成目的;二是有一种类似官僚体制中的自上而下的约束力.
利益耦合是指各主体所追求的利益重合度高并且各主体之间具有依赖性,一方利益的实现需要另一方的资源支持.
(二)四种协同形式和案例佐证
慈善事业主体目的和利益的组合形成了四个象限,分别代表协同的四种类型:目的趋同-利益分离;目的对立-利益分离;目的趋同-利益耦合;目的对立-利益耦合.这四个象限分别对应四种协同模式:
协商性协同、等级制协同、长期性协同、公私协同(见表2).
下面具体分析各个协同模式的具体含义.
1.象限1:协商性协同
在这种协同模式中,各慈善主体的目的趋同,但是利益分离.在这种情况下,由于缺乏共同的利益,各主体之间的合作关系是临时性的,合作时间是短暂的,也就无法形成制度性的沟通机制,在一些突发事件中,各慈善主体的行动在很大程度上就是一种协商性协同.2008年5月12日汶川大地震爆发之后,各类慈善主体如雨后春笋般涌现,它们的目的基本一致:
尽一切可能抢救人民的生命和财产,并给予灾民各个方面力所能及的帮助,但是它们的利益不尽相同,有的是救助儿童,有的是提供物资,有的是防治疾病,不一而足.令人欣慰的是各个主体经过自觉主动的协商之后,互通有无,共享信息,进行资源的合理配置.比如,5月14日,南度基金会就联合102家机构发布《中国民间组织抗震救灾行动联合声明》,之后各个慈善团体协商各自的活动范围、行为方式等内容,在共同的目的下通力合作,取得了很好的效果.
2.象限2:等级制协同
在这个象限中,各慈善主体的目的对立,利益分离.在这种情况下,在特定的时间、特定的情况下协同机制也可能建立,那就是出现一个超越各个主体的力量进行强势的协调,这个角色一般由政府承担或者由具有联邦性质的总机构承担.
深圳市救助管理站的职责是救助管理流浪人员和生活贫困的市民,深圳市社会福利中心的任务是规划、设计全市的福利制度并统筹福利政策的实施,深圳市捐助接收管理服务中心的工作主要就是接受和发放市民的慈善捐助.
可以说,各个机构的目的是不同的,利益也是分离的,它们各自只追求做好本职工作.2007年,深圳市政府出面,运用政府的权威和强制力将市救助管理站、市社会福利中心和市捐助接收管理服务中心联合起来,选定河源市福利中心作为对口帮扶的对象,成立"深圳市慈善教育基地",为全市人民搭建常设的奉献爱心的平台.
3.象限3:长期性协同
此时慈善双方或多方的目的趋同并且利益耦合.在这种情况下,出现各慈善主体的协同是顺理成章的事,因为各主体有足够的意愿长期合作.这种长期性协同的经典案例便是中国政府同比尔与梅琳达·盖茨基金会在艾滋病防治领域的通力合作.2007年8月,盖茨基金会在中国成立代表处,三个月之后,盖茨基金会出资5000万美元与中国国务院、卫生部防治艾滋病工作委员会办公室合作,双方旨在降低艾滋病的发病率并对艾滋病患者给予人道主义援助.
4.象限4:公私协同
在这种协同模式中,各慈善主体之间的目的是对立的,但是利益却相互依赖,即利益耦合,外包式的公私伙伴关系就是一种公私协同.
养老属于社会保障,而社会保障又是一种广义的政府慈善,在养老这一覆盖全社会的事业中,政府是供给者,但是政府并不一定是养老所需产品和服务的生产者,政府可以把其委托给企业生产.浙江诸暨市的养老服务就是公私协同的一次成功实践.
康吉服务有限公司是诸暨市的一家民营企业,其核心业务是家政服务.2009年诸暨市政府经过层层评估选中了该公司,要求康吉提供一个集家政、咨询、旅游等为一体的服务中心,于是该公司建立了以89008900为号码的养老服务平台,并与诸暨市政府的96345平台联网,为百姓提供全方位的贴心服务.
三、构建我国慈善事业协同治理机制的思考
探索不同条件下慈善事业参与机制的协同模式,有益于指导具体的慈善活动以及在不同的情形下有选择地推动协同机制的建设.
目前,把慈善事业与协同治理联系起来的相关论文和着述几乎为零,本文对四种象限协同机制的分析,旨在对复杂多样的慈善活动进行理论上的概括和总结,以解密协同机制的运作原理.
参考文献:
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