水污染防治政策执行力提升对策的论证

　　第六章 提升水污染防治中地方政府政策执行力对策建议的论证
　　
　　6.1 政策执行主体方面
　　
　　6.1.1 提升政策执行人员的素质是实现政策目标的基础
　　
　　执行主体是政策执行活动的重要组成部分和执行力量的来源，在政策的执行过程中发挥着至关重要的核心作用。任何政策的执行都离不开政策机构的参与和政策执行人员对政策实施的把关。在组成政策执行力的诸多要素中，政策执行主体是保证其他组成要素，如：政策环境、政策资源发挥作用的关键。政策执行主体执行能力的高低，是政策能否有效实施的主导因素。
　　
　　政策执行的主体，主要包括政府组织及其成员。在影响政策执行力的各种因素中，政策执行主体是最关键也是最核心的影响因素。严格地说，政策执行是一种组织行为，而不是个人行为，虽然执行组织的构成及其优化程度，政策的运行机制及制度安排，都会对政策执行产生一定的影响，但是我们也不可忽略政策执行中作为核心要素的政策执行主体的地位和作用。任何政策的实施都要靠人来完成，那么，人的作用在执行过程中的重要性必然是不可忽视的。从政策的制定再到最后的实施，执行这一环节是连接起点与终点的杠杆，执行人员素质的高低，敬业程度，执行理念，技术水平都会最终影响到整个政策的执行效果。当前地方政府在水污染防治的相关政策执行过程中所面临的政策执行阻滞、政策难以落实的现状，关键问题还是在于执行人员的素质。公共政策即是利益的确认形势，也是政府运用政策工具对各种利益主体进行的资源再分配，政策背后所隐藏利益动机是促使政策有效实行的助推力。政策执行这一过程，本质上来讲就是各利益主体间的一场利益博弈。当下，在水污染防治这一事件中，各行政主体的利益驱动要素主要有两个：一是政策执行主体的本位主义，二是地方行政主体间的利益驱使。因为水污染的治理在短期内难以看见成效，加之水资源的区域流动性特征，各水污染防治的主体部门总是持观望态度，将注意力集中在促进当地经济发展的其他事项中，缺乏履行政策的决心，在没有权衡清利弊得失的情况下消极的执行相关政策。因此，提高政策执行人员的素质，端正他们的工作态度，是政策有效实施的保障性因素，只有政策执行主体的素质提高了，政策的实施才会更加到位。
　　
　　6.1.2 政策执行文化是政策有效执行的保障“文化”是一个十分广泛的概念，对于文化的解释有很多种，不同的分类标准下形成了对于文化的不同解释，但是到目前为止，对于“文化”一词学术界还没能形成一个统一的，被公认的解释。法国学者维克多·埃尔曾对卢梭在其《社会契约论》中对于文化一词的定义表示赞同，他认为，文化是一种风俗、习惯。威廉·A·哈维兰在《当代人类学》一书中指出：可为大众所接受的文化定义应该为：文化是一系列的社会规范或准则的统筹，它使得所有社会成员的行为都处于有限的变动范围之内。可以说，文化即是一种社会现象，也是一种历史现象，文化是凝聚在社会发展过程中的一种相对稳定的意识形态，是可以被传承的国家或名族的历史、地理、风土人情、生活习俗等的总和。综上所述，笔者认为，执行力文化是形成于政策执行过程中的一种有助于政策执行机构和政策执行人员实现政策目标的共同的行为规范、思想观念的总称。
　　
　　执行力文化作为政策执行过程中的软件资源，对于提升政策执行主体的责任心、成就感具有十分明显的推动作用，是有效保证政策贯彻落实的“强心剂”.执行力文化在政策执行的过程中，具有以下几个方面的作用：一是导向作用。所谓导向作用，就是引导组织成员形成正确的工作动机，为政策执行机构及其人员提供正确的价值取向和行为标准，引导其正确的实现政策目标。使整个执行机构具有统一的价值取向，有所为有所不为，从而推动整个执行队伍的正向发展。二是约束功能。较之于法律法规所形成的刚性行为约束，执行力文化约束是一种软性约束，政府在使用法律法规约束自身行为之外，要逐渐推广对于执行力文化的软性约束。执行力文化的软性约束是政策执行人员在日常工作中所形成的一种内部文化规范，是一种对自身行为的规范过程。在形成了统一的执行力文化背景下，政策执行人员因为受到了来自舆论、理智、情感等方面的约束，会自觉规范自身行为，按照共同的文化规范办事，管理个人行为。三是凝聚功能。文化是一种具有凝聚力量的意识形态产物。行政主体内部若形成统一的执行力文化，可以使组织内部有效的凝聚起来，形成这一种合力。在执行力文化所具有的导向与凝聚特点的支持下，使政府机构工作人员将执行力文化内化为一种自身的意志和行为标准，在统一的文化氛围中，增强其完成工作目标的成就感。四是激励功能。形成共同的有利于政策目标实现的价值观念是执行力文化建设的关键，在这种共同的价值观念的指引下，形成了组织利益与个人行为的相互一致，从而实现了组织目标与个人目标的结合。执行力文化是政府组织动力与活力的来源，是组织目标与价值取向的集中体现，可以催人奋进，是政府组织提高竞争能力和开拓创新能力的精神支柱。执行力文化的核心是确立有利于政府政策执行的共同的价值观念，在这种群体价值观指导下发生的一切行为又都是组织所期望的行为，这就带来了组织利益和个人行为的一致，组织目标和个人目标的结合。五是整合功能。要使政府各项政策得到有效执行，必要的资源保障是不可少的，如人力资源、物力资源、财力资源等。要形成有利于发挥政策执行力的优势，就必须将这些资源进行有效的整合，形成一种合力。用统一的政策执行文化理念、价值取向、执政理念去整合政府组织有限的组员，获得资源整合的最佳效力。
　　
　　6.2 政策执行资源方面
　　
　　6.2.1 充分的资源保障是政策有效执行的前提
　　
　　政策的执行资源是指政府在政策的执行过程中所需要的各种资源，包括物质资源、人力资源、财力资源、制度资源等。
　　
　　在水污染防治的政策执行中，制度资源是较为关键的资源要素。制度资源在一定程度上决定了政策实施的规范，无形中为政策的执行划定了必要的行为标准。
　　
　　柯武刚曾说过：“人类相互交往的规则就是制度。它能抑制个人主义和机会主义的出现，从而预测出人们的行为并促进财富的创造。”我国当前的水污染防治政策中，相关的制度建设还不健全，相关法律法规中对于水污染防治的治理责任缺乏明确的规定，说辞较模糊。如：我国的法律规定，国务院环境保护行政主管部门对全国的环境保护工作实施统一的监督和管理，县级以上地方行政部门对辖区内的环境保护统一实施监督和管理。我国环境保护实行统管与分管相结合的多部门、分层次的执法管理体制，环保部门实行统一的监督管理，各相关机构如水利、公安等部门实行专项监督管理，但法律条款中并未对各协管机构的职权做出明确的规定，导致了各部门都有责任，部门间相互推脱的状态，使政策执行实际操作中出现空白，出现了政策实施过程中部门权限界限模糊，部分水污染行政主体的职权被架空的现象。因为政策的执行是一个复杂的过程，是政府与外界进行能量交换的资源再分配过程，只有通过与外部各种资源、信息的互动，才能使政策的执行落到实处。其中，人力资源是政策执行资源的决定性因素，一支高素质的政策执行队伍是政策执行的关键；物力资源和财力资源是其他执行资源的基础，只有保证了充足的资金和物质作为政策实施的保障，政策执行才能得到开展。资源的丰富程度在很大程度上决定着政府政策执行力的强弱，是决定政府政策执行力高低的至关要素。
　　
　　我们知道，政策的制度框架既包括各级政府的组织构架，也包括政府在政策的事实过程中所遵循的资源配置机制、责任绩效考核机制、监控机制等。由于制度、规制的现实要求，政府的政策执行力就不仅仅是简单的各种构成力要素的简单相加，而是各个整合力的总和。理论上讲，整合力分为大于零、等于零和小于零三种情况。如果政府的制度构建科学合理、政策的执行机制协调有序，执行力要素间的整合机制高效可靠，这就在一定程度上保证了各种执行力得以顺畅的向下传递，最重要的是，在各种执行合理的有序高效整合的作用下，制度的总体能效达到了最优的状态，实现了整合力大于零的情况。由此看来，如果没有一个健全的执行制度作为保障，政策的执行将面临相应的困境，出现阻滞现象，因此，健全的制度资源是政策有效执行的物质保障。
　　
　　6.2.2 切实有效的问责制度是保证政策目标实现的关键
　　
　　公共政策是政府为了解决特定社会问题而制定的一系列行为准则，政策执行主体是政策执行的力量的来源，是政策执行过程中权、责、利的统一体。为了使公共政策的执行更加公平、公正，避免执行过程中的盲目性与随意性，建立健全相应的责任问责制度是必不可少的。责任问责机制一方面可以规范相关政策执行主体的行为，另一方面，也可以对违反国家法律法规规定，损害国家、人民利益的违法行为给予严厉的惩罚。在我国，政府工作人员是人民的公仆，接受人民的监督，规范自身的行政行为是每个政府工作人员的责任与义务。要建立相对完善的责任问责制度，按照“谁决策、谁负责”的原则，规范和界定政策执行主体的的责任，使其在思想上、行动上都树立正确的行政观。在水污染防治政策的实施过程中，重点规范各执行主体的政绩考核模式，完善责任追究制度，健全处罚体制，形成党纪、政纪、法律处罚等不同层次的责任等级。强化政策执行过程中的责任追究机制，可以有效的提高政策执行主体的素质和政策水平，规范政策执行行为并控制政策方向。避免政策执行过程中出现的贯彻不力、政策执行出现偏差等问题，落实具体责任人的工作失误，明确到人，像重视建立决策者责任机制一样，规范政策执行者怎忍追究机制，确保政策实施过程责任清晰、实施严肃，增强政策执行主体的责任心、使命感和危机意识。
　　
　　6.3 政策执行环境方面
　　
　　6.3.1 公民有权监督水污染防治政策的执行
　　
　　伴随着我国行政体制决策科学化和民主化程度的不断提高，公民作为政策执行过程中的外部因素，加强对公民参与政策制定与监督的权限许可范围是十分必要的，这同时也是公共政策民主化的必然要求。首先，加强公众在水污染防治中的参与程度，有助于在提高政策执行效果的同时发挥公民的民主权利。美国着名的政治学家马克·彼特拉克曾说过：“公民参与政治是民主的希望。”随着社会的发展，公民的民主权利已经上升到了新的层面，已不再仅仅限于选举权，公民的民主意识不断觉醒，要求更多的参与到政治生活中来，参与到对国家和社会的管理。
　　
　　在公共政策的执行问题上，公民的民主参与权主要表现在积极的参加与公共政策制定有关的行政事务。这样，一方面可以是公民当家作主的权利得到体现，提升其主人翁意识；另一方面，公民也是某些公共政策的目标群里，公民的积极参与有利于政策达到预期效果，减少因政策执行过程中目标群体因素而导致的政策受阻。具体的说，水污染的防治关乎每个公民的切身利益，增加其参与行政事务的民主权利，有利于对相关法律、法规的实施进一步监督与促进，推动整个水污染防治政策的执行。
　　
　　其次，公民参与政策执行的监督有助于推动我国当前的和谐社会建设，实现社会的可持续发展。我们说，和谐社会就是社会的各个层面利益协调发展的社会，只有端正民主法治、公平正义的政绩观，才能使公民的参与落到实处，推动决策的科学化、民主化进程，促进社会的持续、健康可持续发展。
　　
　　最后，加强公民对水污染防治政策的监督，有助于改进政策执行过程，提高政府的工作效能。目前，我国对于政策执行里的研究已越来越多，已引起相关学者的重视和参与，政策的制定只有通过执行才能使政策制定者的政策目标得以实现，一项政策设计的再完美，如果没有将其付出实践，政策本身也失去了意义。
　　
　　从公民参与政策监督的角度去研究政策的执行力问题，实际上也是优化政策执行的一个重要方面。水污染防治关系到人民的切身利益，与人民的生活息息相关，通过引入公众对政策执行的参与和监督，可以发现许多专家学者在政策的制定过程中所没有发现的问题，同时也是监督政策执行主体执行工作的有效形式。通过对发现问题的反馈，对政策的执行进一步规划，不但可以使政策更具施展性，也可以减少政策执行过程中所表现出的政策与实际不适应的情况。公民参与的过程就是对政策执行进行监督的过程，这可以使政策的执行朝着更加民主与科学的方向发展。
　　
　　6.3.2 水污染防治需加强府际合作
　　
　　从自然环境的角度来看，水资源是一种具有流域性特征的自然资源，它的存在本身就是一个完整的生态系统，这个系统中包括流域内的水资源干支流、上下游、水质与水量、地表水与地下水等，这些构成要素息息相关，互相制约与影响，水资源的污染会在整个流域内显现。从社会环境的角度来看，流域内的水资源又被分割在了不同的行政区划内，一个完整的水资源流域系统可能涉及多个行政区域，流域的边界并不等同与行政区域的边界，两者在现实情境中很难一致，加之我国水资源分布不平衡水资源稀缺的现状，只是个级行政区域间存在着复杂的利益关系。水资源本身所具有的区域性特征和水环境资源承载能力的有限性，以及流域内各行政主体间的利益博弈决定了水污染防治府剂合作的必要想，同时也使这些行政区域产生了互相协调与互相监督的动力。由此看来，通过实现政府间的合作来治理水污染的防治问题是比较契合实际的选择，是实现流域水污染治理和可持续发展的重大选择。一方面，政府间合作是水污染防治的动力来源。由于地区间的经济和自然环境差异，导致了个各行政区域内防治水污染能力上的不同，如果实现区域间的合作，往往可以实现资源的优化配置，发挥各自的比较有，通过财政转移支付制度或者是其他有利的形式，解决相对落后地区在水污染防治中的资金短缺问题。水污染防治的府剂合作模式是有利提升各行政区域水污染防治主体治理能力的有利途径，是流域内水污染防治的基础和动力。如果仍实行较为陈旧的区域内独自处理水污染的制度规范，那我国水污染恶化的局势会进一步加剧。另一方面，府际间合作是增强水污染防治效果的最佳选择。有学者指出，如果说中央与地方的关系是具有政治与行政的意义，那么地方间的关系可以被看作是具有经济合作的意义。地方间就水污染防治问题开展广泛而有意的合作，不但可以促进资源的优化配置，而且可以避免环境基础设施的重复建设，可以说，府剂间的水污染防治合作效率是流域内水资源问题解决的关键，而合作的紧密程度又决定了水污染防治的整体效果。同时，通过探讨政府间合作水污染防治的有效形式，可以为相关政策的制定提供依据，为政府出台相应的水污染防治法律、法规提供有价值的实践经验，同时，使各行政组织在合作中达到共赢。