水污染防治政策执行的现状与问题

　　第三章 水污染防治政策执行的现状与问题
　　
　　3.1 水污染防治的现状
　　
　　3.1.1 水污染防治的总体形势
　　
　　我国当前的水污染防治总体形势依然严峻，水环境质量差，依据地表水水域环境功能和保护目标，地表水按功能由高至低依次划分为 I~V 类，水质低于 V 类的归为劣 V 类水。而根据 2013 年中国环境质量公报，2013 年我国长江、黄河、珠江、浙闽片河流、西南诸河等十大水系的国控断面中，IV~V 类水质以及劣 V 类水质的断面比例分别高达 19.3%和 9.0%,即有近三成达不到生活饮用水标准，也不适于水产养殖。湖泊方面，2013 年监控的 61 个全国重点湖泊（水库）中，24.6%处于富营养状态，31 个大型淡水湖泊中，6 个为重度污染。作为地下水水质的重要参考标准，依据 2013 年对全国 4778 个地下水水质监测点的监测，地下水水质较差的监测点比例为 43.9%,极差的比例为 15.7%,对我国的供水安全造成了严重威胁。全国 9 个重要海湾中，7 个水质为差或极差，北部湾水质优，黄河口水质良好，辽东湾、渤海湾和胶州湾水质差，长江口、杭州湾、闽江口和珠江口水质极差。
　　
　　同时，饮用水水源水质安全依然面临威胁。根据环境保护部 2009~2012 年开展的饮用水水源基础环境状况调查显示，有五分之一左右的水源地存在污染物超标现象。对于不同的水源地，其超标情况不同，如河流型主要是氨氮、总磷、挥发酚、石油类超标；湖库型主要是总氮、总磷、藻类超标；地下水型主要是自然本底、氨氮、重金属超标。目前饮用水水源地的环境管理还仅限于主要污染物，有毒有机污染物的监测与管理在大多数地方还未纳入工作范围；并且工业污染结构性问题明显，主要污染物主要集中在少数行业，如造纸、化工、纺织等。这些行业的化学需氧量、氨氮排放量占全部工业排放量的比例非常大。这些行业主要集中在河流沿岸，以化工行业为主，在日常的生产活动中排放出大量的污染物，且具有分布密集的特点。且这些行业工艺落后，原材料与水资源的利用效率也极低。与此同时，污染物的治理设施建设也缺乏投入，有些企业排放的汞、镉、挥发酚、氰化物等有毒有害物质，严重威胁饮水安全，容易发生水污染事故[31].
　　
　　最后，我国当前的水生态受损严重。湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态空间不断减少，导致水源涵养能力下降。湿地是世界上最复杂的生态系统，全世界共有自然湿地 855.8 万平方公里，仅占陆地面积的 6.4%,但却为 20%的物种提供了栖息地，具有不可替代的生态功能。我国的主要湿地分布在东北三江平原、西北内陆河流域和长江中下游平原。但近些年，我国湿地生态环境受到很大威胁，湿地面积尤其是天然湿地面积缩减严重，如三江平原湿地面积已由建国初期的 5万平方公里减少至 0.91 万平方公里，海河流域主要湿地面积减少了 83%.随着湿地的减少，湿地生态功能明显下降，生物多样性降低，湿地生态系统遭到破坏。
　　
　　沿海湿地面积大幅度减少，近岸海域生物多样性降低，渔业资源衰退严重，自然海岸线保有率不足 35%.为调节河川径流、提供工业和饮用水源、发展农业、灌溉和渔业、繁衍水生生物等提供多种重要功能的湖泊，近年来也呈现加速萎缩趋势。
　　
　　我国现有湖泊面积与上世纪 50 年代比，减少了 1.5 万平方公里，发生萎缩的湖泊中，干涸湖泊 400 多个，占湖泊减少总面积的近 40%.其中，长江区和西北诸河区是湖泊萎缩面积最大的区域，长江中下游的通江湖泊由 100 多个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖。“千湖之省”湖北 1912 年湖泊面积 2.6 万平方公里，到了 2012 年只有 3025 平方公里，100 年间减少了 88.4%[32].
　　
　　3.1.2 水污染防治取得的成果
　　
　　水污染防治法律制度逐步完善。1984 年 5 月 11 日，《中华人民共和国水污染防治法》由第六届全国人大常委会第五次会议通过，自 1984 年 11 月 1 日起施行；1996 年 5 月 15 日，根据第八届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》做了部分修改；2008 年 2 月 28 日，修订后的《水污染防治法》由第十届全国人大常委会第三十二次会议通过，自 2008 年 6月 1 日起施行，这就为全面推动新时期水污染防治工作提供了坚实的法律依据。
　　
　　新修订的水污染防治法，对很多条款都进行了补充和完善。如地下水污染防治方面，饮用水安全方面，水污染责任，处罚力度等等都进行了完善。从这些年的实践来看，修订后的《水污染防治法》对水环境保护工作起到了至关重要的作用，已经成为水污染防治工作新的准绳，使得水污染物排放总量得到有效控制。20 世纪 90 年代以来，国家制定了多部水污染防治的计划和规划。1994 年从治理淮河开始，先后制定了“三河”（淮河、辽河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、重点工程（三峡工程、南水北调工程）的水污染防治计划并制定了重点流域水污染防治“九五”计划。2000 年以后，国家陆续出台了多项水污染防治的专项规划，如《淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划（2006-2010 年）》、《全国地下水污染防治规划（2011-2020 年）》、《全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030 年）》等等[33].在这一阶段，水污染防治规划的数量显着增加，专业化、细化程度不断提高。水污染控制规划方法主要为目标总量控制模式，控制指标主要为 COD 和氨氮，主要污染控制对象为工业污染与城镇生活污染。
　　
　　总量控制制度不断深化，并发挥重要“约束性”作用。中国引入并实行污染物总量控制制度已有 20 年的历史。1996 年的《国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标》首次提出污染物排放总量控制。随后，1995 年 8 月，国务院下发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出“实施污染物排放总量控制”.“九五”期间，中国对废水中排放的化学需氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬 8 项指标实行了排放总量控制。这一阶段，中国污染物控制从“浓度控制”向“总量控制”转变。“十五”期间中国对水污染物 COD 和氨氮进行总量控制，但是，COD 仅减少了 2%,未完成“十五”规划削减 10%的控制目标。
　　
　　“十一五”期间只对 COD 指标进行了总量控制。从 2006 年 5 月，国家环保总局代表国务院与 31 个省市区政府签署了“十一五”COD 总量消减目标责任书，随后，省级政府和市政府、市政府与下辖的县也分别采用签署责任书的方式、“层层分解落实”的方式逐步确立。2007 年底国家环保总局出台了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》、《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》、《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》，构成了“十一五”期间主要污染物减排考核工作的“三大体系”,为污染物总量减排提供了重要支撑。同时，国家对“节能减排”工作的考核采用“一票否决”.“十一五”以来，中国污染物总量控制制度取得实质性进展，对遏制污染物排放已形成“强约束”,并推动了污染物排放逐步实现转折。“十二五”期间总量控制的指标中又增加了氨氮指标。总体上，总量控制制度的实施，对水污染物控制发挥了重要作用。
　　
　　水污染防治技术政策逐步完善。“十一五”期间，国家有关部门先后发布了《国家先进污染防治技术示范名录》和《国家鼓励发展的环境保护技术目录》等技术名录，新发布了 20 余项污染防治技术政策、30 余项环境保护工程技术规范和 6 项污染防治最佳可行性技术指南。“十二五”期间，水污染防治的技术政策覆盖范围进一步扩大，从传统的高污染行业逐步覆盖到农业生物污染、畜禽养殖等领域。
　　
　　从“十二五”以来，国家大力推动规模化畜禽养殖污染防治工程，根据《“十二五”规划》，到 2015 年，50%以上规模化养殖场和养殖小区配套建设废弃物处理设施，分别新增化学需氧量和氨氮削减能力 140 万吨、10 万吨。2013 年，12724 个畜禽规模养殖场完善废弃物处理和资源化利用设施，化学需氧量、氨氮去除效率分别提高 7 个和 27 个百分点[35].此外，“十二五”环保规划高度重视饮用水安全保障技术的研发与应用，提出了要实施“从源头到龙头”全过程技术研发与示范的新要求。“十二五”规划期间提出了建立全过程的饮用水安全保障技术体系，并初步构建饮用水安全保障的业务化监管平台、工程化技术平台和产业化研制平台，从而提升饮用水的保障能力。
　　
　　水污染防治财政制度逐步完善。2006 年财政部正式把环境保护纳入政府预算支出科目，增加了“211 环境保护”科目，包括 10 大款 50 小项。这个支出分类科目基本涵盖了政府预算内污染防治和生态保护的全部内容，它使环境保护在政府预算支出科目中有了户头，为建立环境财政制度奠定了基础。数据显示，2000 年以来，特别是“十一五”以来，城镇环境基础设施投资（排水）大幅提高，随后在“十二五”期间小幅回落。工业污染治理（治理废水）投资从 2001 年的 72.9亿元提高到 2012 年的 140.3 亿元[36].
　　
　　3.2 地方政府水污染防治中存在的问题
　　
　　3.2.1 水污染防治中政策执行主体问题
　　
　　当前，我国水污染防治中政策执行主体问题主要表现在，水污染防治主体对水污染防治工作的重视程度不够，采取消极的应对措施，多数地方政府仍以发展经济作为当地政府工作的主流，降低了对水污染防治等在短期内难以看到实效的工作的关注程度。政策执行主体对政策的认知能力、制定计划的能力、组织实施的能力都有待加强，因为水污染防治工作的开展以地方政府特别是县级地方政府为主，这就在一定程度上限制了相关水污染防治法律法规的顺利实施，由于缺乏必要的人力和财力作为支撑，县一级地方政府很难有效的投入到当地的水污染防治工作中去，加之放松了对水污染防治产生不利影响的工业企业的筹建标准要求，水污染防治政策很难落到实处，地方政策执行主体往往以发展经济牺牲环境作为代价，这就在很大程度上制约了水污染防治工作的有效开展。
　　
　　同时，在地方环保部门的环保执法工作中，不同程度的存在着环保腐败的现象，随着近年来环境治理力度不断加大，随着行政地位、执法权力持续提升，环保部门犯罪也已经进入了“高发期”,案件多发于环保工作的日常监管、行政审批、行政处罚等环节。如近期受审的深圳市南山区环境和水务局执法二队队长李燕忠，庭审中，检方指控李燕忠收受污染企业-安驰车掣（深圳）有限公司 7 万元、购物卡 4.3 万元，李燕忠利用自身职务便利而收受他人钱财就是环保人员工作中腐败现象的有利证明。此外，还因为环保部门掌握大量环保专项资金，有些企业和环保官员勾结起来，套取资金；有些环保官员通过向企业“推荐使用”环保设备收受供应商回扣；直接敲诈勒索企业的也时有所闻。一旦收受“好处”,那些执法犯法的败类就对企业排污放任不管，或减轻处罚。环保领域的行政处罚弹性较大，限期整改、停产整顿、关闭的自由裁量权更大，这些都为环保官员（尤其是基层执法官员）滥用职权，埋下了“伏笔”,形成了环保腐败的隐患。
　　
　　3.2.2 水污染防治中政策执行资源问题
　　
　　水污染防治中的资源要素包括人力资源、财力资源、制度资源等，以制度资源为例，由于中国在立法时坚持“宜粗不宜细”的指导思想且“部门化”的色彩较重，导致现有水污染防治的相关法律可操作性不强，相关部门之间的职权范围不明，出现了法律内部之间不协调的现象。与此同时，相关的行政主管部门在制定规范性法律文件时过多强调部门利益，造成职责设置的重复或空白。普遍认为，中国现行的水污染管理体制立法存在着立法体系不完善、立法内容存在交叉和矛盾、某些立法授权不符合科学管理的规律等问题[37].此外，目前中国法律法规中及相关法律法规间的协调都缺乏流域综合管理的理念，各利益相关方的参与及其责任和义务的规定还不够明确。
　　
　　同时，水污染防治的考核制度也有待完善：第一，水污染防治的考核设计有待完善。环境保护目标责任制是中国主要的环境问责制度，但目标责任制对考核水质达标的作用有限。根据《水污染防治法》的要求，水环境保护目标是目标责任制的考核项目之一，但是地方往往通过复杂的考核程序弱化水质目标的作用。
　　
　　在一些地方，目标责任制的问责要件繁多，很多“务虚的”工作内容被列为考核指标。总之，目前的水污染防治的目标责任制没有充分考虑水环境质量的改善情况，亟待进一步完善。第二，水污染防治的考核难以体现水环境质量的改善。从总量减排和主要流域断面水质情况整体上来看，尽管大部分省区的 COD（化学需氧量）排放量在下降，但区域水环境质量并没有明显的改善。第三，数据难以有效支撑考核。以 COD 为例，中国 COD 总量减排的相关数据是根据《主要污染物总量减排核算细则》中的规定计算得出。总量减排核查存在的问题主要包括：有些地方对国家污染减排相关政策、核算方法的认识还不够深入、理解不准确；削减量申报中存在申报不实、重复申报、重复计算等问题；有些减排工程实际减排量难以核实[38].
　　
　　3.2.3 水污染防治中政策执行环境问题
　　
　　我国水污染防治中政策执行环境问题主要表现在政治环境和社会文化环境两个方面。以社会文化环境为例，我国尚未建成有效的水污染防治问责机制，主要表现在：（1）环境监管的法律约束机制不完善。1997 年刑法修订时，对一系列具体环境监管失职行为做了系统的总结，规定了“环境监管失职罪”.然而，在实践过程中，该罪并没有得到预期的效果。2013 年 6 月公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步明确了“环境监管失职罪”的范围。从目前的情况来看，环境监管失职罪的判例在增加，环境监管的法律约束机制正逐步“做实”.但是，总体上地方政府环境监管者法律责任制度仍不完善。在实际中，环境监管部门难以承担相应的法律责任，相关监管者的责任得不到“追溯”.（2）地方政府环境监管问责制有待改进，环境监管的内部约束机制不健全。在现行制度安排下，虽然法律明确由地方政府对环境质量负责，但是地方政府环境保护责任制尚不健全。2006 年，环境保护总局和监察部共同发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，规定了环境保护方面的行政问责制。但是，地方政府环境问责制的规章效力层级低、问责主体范围狭窄、问责力度不强、问责程序不健全[39].环境保护部已建立了华东、华南、华北、东北、西北、西南六大环保督察中心，其主要职责是“督察、协调、服务”.从机构设置的设计上来讲，区域环保督查机构在一定程度上有利于强化对地方环境监管工作的监督，有利于防止地方环保部门的不作为。但是，相关研究表明，环保区域督查机构目前发挥的作用有限，突出表现在，派出机构对地方政府执行环境监管进行监督和问责的职责还不明确，尚未形成环境监管中有效的内部控制机制。
　　
　　同时，我国地方政府水污染防治市场不够完善，市场效率有待提高。环保融资及污染第三方治理是水污染防治的重要方面，但是，从目前的情况来看，我国的水污染防治市场建设还不够完善。一方面，长期以来，环保市场监管缺位，环保监督执法与市场监管分离，行业自律能力薄弱，造成市场不正当竞争现象十分严重。同时，市场条块分割、地方保护等问题比较突出，影响了统一、开放市场的形成。再者，我国水污染防治相关机构治污投资效率低，污染治理市场管理体制改革滞后污染治理的社会化程度低，环境污染第三方治理的市场仍不完善。水污染治理设施投资及运营效率不高。而与此同时，环境保护服务业发展相对滞后，难以为工业污染治理提供良好的支撑。最后，城市污水处理设施利用效率低。“十一五”以来，全国城镇污水处理能力快速提升。2013 年，全国投运的城镇污水处理设施共 4136 座，总设计处理能力 1.61 亿立方米/日，平均日处理水量 1.26 亿立方米。从目前了解的情况来看，城市污水处理设施平均运行负荷率在 65%-70%左右，还没有达到满负荷运作[40].