水污染防治中政策执行不力的影响要素分析

　　第四章 水污染防治中政策执行不力的影响要素分析
　　
　　4.1 水污染防治政策执行不力的主体要素
　　
　　近年来，虽然中国的经济取得了飞速的发展，但是以“GDP”为评判标准的发展模式是建立在对环境资源的过度索取之上的。而我国的政绩考核标准、政府运行机制、政策制定标准也是与这种传统型的粗放的发展模式相一致的。这就导致了政府官员生态价值观念的缺失，导致了政府主体以发展经济为主要标准的行政思维模式，导致了各项水污染防治政策实施的阻滞。由于地方政府主体要素而导致的水污染防治政策执行不力的现象主要表现在以下两个方面：一是政策的替换执行。一些政策执行主体出于对局部利益的考虑，制定出了与上级政策表面相仿实则不符，置国家、整体利益于不顾的一种地方保护主义做法，在很大一部分妨碍了国家政策法规的有效落实，使得上级的各项政策、决策、方针、路线都没能得到有效的贯彻，执行。二是政策的教条式执行。在对水污染防治的相关政策的执行中，执行主体未能深刻理解中央及上级政策、方针的实质内涵，没有联系地方实际，知识机械、死板的执行上级政策。导致了原本具有指导性的政策失去了其真实的价值，未能达到政策实行的目标。深究其原因，是地方政府执行主体生态价值观念的缺失，执行主体人员素质偏低，未能深层次领会政策内涵而导致的结果[41].
　　
　　4.1.1 政府官员生态价值观的缺失
　　
　　自建国以来，为了满足广大人民日益增长的物质文化需求，政府以大力发展经济作为现阶段的主要目标，各地政府都以追求“GDP”的快速增长作为自己的首要任务，以牺牲环境为代价，忽略了生态效益重于经济效益的事实，造成了我国当前环境进一步恶化的形势。虽然我国资源总量大，资源种类繁多，属于能源大国，但同时，我们也不可否认，在经济迅速发展的今天，我国也是能源的消耗大国，一项调查显示，2011 年，我国消耗了全球 400%的原煤、37%的钢材和 40%的铁矿石，这其中，还包含很多我们无法估算的生态环境成本，但在此情况下，我国创造的“GDP”总量却不足全球的 5%.种种迹象表明，我国正在走西方工业化的老路，在这种为国内生产总值至上，只注重发展经济的思想的指导下，使得我们降低了对环境破坏这个事实的重视程度，导致了政府生态价值观念的缺失。他们尚未充分认识到生态环境的恶化对经济发展所产生的阻力作用，如此恶性循环下去，很难保证我们的祖孙后代对于基本自然生态资源的需求，水资源作为人类生存所必须的资源，对其进行有效保护和污染防治具有十分迫切的现实需要。但是，我国多数地方政府的行政主体只看了眼前利益而忽视了长远发展，降低了对在短期内很难看到成效的环境保护问题的关注，如果一项能给地方经济带来可观收益的经济项目摆在地方政府主体官员眼前，但是这个项目的发展会给当地环境造成严重的生态破坏，那么多数情况下，地方行政主体也会做出牺牲环境而发展经济的决策，做出放弃生态利益的选择。当前在全国范围内，为了发展经济而默许具有高污染、高能耗的企业存在的事例不在少数，如 2012 年发生在广西的龙江河镉污染事件，就是沿岸河道冶炼、选矿企业未能有效排污所导致的后果，如果不是当地政府的默许态度，这些企业也很难存在。并且这种现象，大量的存在于经济发展欠发达地区。而更为令人焦虑的是，由于当地经济力量的薄弱，大力发展经济而造成的经济污染又反过来制约当地经济的发展，如此以往，经济欠发达地区始终难以走上经济快速发展的道路[42].这种种现象，都不利于科学发展观的落实，同时也违背了建设和谐社会的时代主题，只会是使我国水污染恶化的现状进一步加剧。
　　
　　4.1.2 政策执行主体能力欠缺
　　
　　我国的环境保护工作起步较晚，相关环保机构的建设也比较滞后，虽然近年来，随着国家对环境污染治理重视程度的提高，但是总体而言，我国的环保建设问题仍不乐观。一部分原因是我国地方政府政策执行主体个人能力的欠缺所导致的。这种欠缺主要表现在执行人员的认知水平较低，出现了对政策的误解现象。
　　
　　一些地方政府领导及政府人员把治理环境污染与发展地方经济对立起来。认为积极执行环境保护政策就是对地方经济的损害，特别是有些位于河流上游的城市，更是对上级政府给予他们的减少污染排放量指标表现出反感，认为这是损害其地方经济发展的绊脚石，如多当地政府积极实施污染减排政策，就是对下游城市做的好事，而这种污染防治成本确是由当地政府承担，他们认为这对他们来说是不公平的[43].在这种错误思想的指导下，当地政府往往表现出一种对水污染防治政策的消极执行行为，严重影响了水污染防治政策的贯彻落实，也是对当地政府政策执行力的制约。政策执行主体能力欠缺的另一方面主要表现在我国环保机构建设的不完善状况依然存在，当前我国仍然有很多县级行政机构没有设立相应的环境执法机构，环保专业人才匮乏，于是对水污染的防治工作更是无从谈起。随着近年来公众对水污染问题关注的增加，环保意识的增强，加之新型环境污染事件的出现，这对环境问题的监督和执法提出了更高层次的要求。与当前我国的水污染防治的需求相比，我国的水污染防治现状还存在着很多问题扣带解决，我国的水污染防治执法力量仍然较薄弱，尤其是在地方政府这一层面，还存在着人员编制不足，人员专业素质较低的局面，有相当一部分环境执法人员对我国的环保政策、法规的认识还不到位，从而造成了政策执行的偏差。一些行政执法人员执法意识较弱，在执法过程中出现了徇私枉法的现象并且态度蛮横，这种种行为都是政策执行人员能力欠缺的表现。
　　
　　4.2 水污染防治政策执行不力的资源要素
　　
　　4.2.1 科学考核标准的缺失
　　
　　一项政策的好坏与否，要经过政策执行后的结果对其进行评判。因此，科学的政策考核标准对于政策的有效执行具有监督作用，同时，通过对政策执行效果的考核，可以发现政策执行过程中出现的阻力，对政策的进一步修正提供辅助，为政策的落实提供支撑。当前形势下，我国水污染防治中，科学考核标准的缺失主要体现在以下几个方面。一个是排污收费制度亟待完善，征收范围和标准亟待调整。第一，排污费征收标准较低。现行的排污费征收标准没有按照企业污染治理的边际成本来设计，征收标准较低，远低于环境污染治理投入，难以发挥抑制排污的作用。第二，排污费征收对象范围过窄。目前，排污费征收主要集中于工业企业，对畜禽养殖业、小型企业和第三产业排污费征收的力度重视不够。第三，排污收费制度亟待与其他环境政策工具统筹衔接。从抑制污染物排放的角度，对于纳入总量控制内的污染物，排污收费制度已被强有力的总量控制制度逐步替代。
　　
　　从目前了解的情况来看，排污收费制度与总量控制制度、排污权交易制度在统筹衔接上存在一定的问题。再一个是水污染物排污许可制度进展缓慢，亟待破题。
　　
　　第一，国家层面的《排污许可证管理条例》尚未出台。尽管中国从 1988 年开始试点排污许可证制度，但实施效果不佳，至今该制度尚未有效建立。《排污许可条例》自 2008 年发布征求意见稿以来，至今并未出台，导致地方在具体实施排污许可制度过程中缺少依据。由于没有国家层面统一的排污许可证管理办法或技术指南，使得排污许可证的关键环节，包括范围、种类、许可量核定方法等不统一。第二，各地排污许可证制度流于形式。实证研究表明，各级地市在排放许可证试点中重发证、轻管理和监督现象较普遍。多数地市只能做到审核与发证，无法对排污者进行有效监管，使排放许可证制度流于形式，只停留在注册登记层面。第三，排污许可证制度法律基础不完善。排污许可证制度是中国环境保护的基本制度之一，但目前就适用的法律来看，排污许可证制度面临着法律体系不完善，处罚力度弱等问题。从宏观上来说，我国地方政府政策执行力科学考核标准的缺失主要表现在一种错误的行政价值观念的影响，当前我国的环境形势下，各地方政府都以“GDP”作为考核当地执政效果的衡量指标，在这种片面的价值观念的影响下，地方政府行政主体都将视线放在发展当地经济建设中，忽视了对地方环境问题的关注，由于环境问题的治理尤其是水污染防治很难在短期内看到治理效应，因此，多数地方政府主体都不愿意投入更多的资金在此项看似不重要的地方行政事务中。还有就是地方政府的执政人员的政绩观，错误的行政观念的导向也会导致科学考核标准的缺失。片面的政绩观会导致领导干部只注重眼前利益而忽视了长远发展，形成了他们“重近期效果，轻长远利益”的政绩观，使他们热衷于将行政的主要着眼点放在那些立竿见影的行政事务中。甚至有些政府行政人员为了自身利益而对中央决策置若罔闻，这等等都是一种错误政绩观的表现，是科学考核标准缺失的后果[44].
　　
　　4.2.2 规范执行制度的缺失
　　
　　地方政府在政策执行的过程中，缺乏科学有效的执行制度作为支撑，就会导致政策执行手段单一和政策执行过程复杂的后果。过于繁杂的执行程序会影响政策的落实，同时，缺乏群众监督的政策实施环境同样会造成政策执行效率的低下和执行成果的扭曲。我国地方政府在水污染防治相关政策的执行中缺乏规范性，主要表现在行政过程中有法不依、滥用职权等行为。一些地方政府由于对政策的理解不到位，加之政策执行人员素质偏低，更有些政策执行主体存在寻租、谋私的心理，种种原因都导致了其不适当的使用自由裁量权，对不同的政策目标团体采取不同的政策实施标准，大大的降低了政策的试试效果，严重的违背了政策执行所应具有的公平、公正的原则。
　　
　　就我国当前的水污染防治制度来说，已建立了较为完备的政策执行体制，重点流域、重点污染源区的治理情况都得到了有效的改善。但是对于一些污染较清的流域区域，政策法规的规范缺乏相关的监督和防护。如在水污染物排污权交易方面，排污制度就尚未发挥作用，面临多种障碍和困难。中国尽管从 20 世纪 90年代开展了排污权交易试点工作，但是效果并不明显，且其有效运转并发挥作用的前景堪忧，事实上目前中国并没有形成严格意义上的排污权交易市场[45].文献调研和实证研究普遍认为，中国建立排污权交易市场面临以下几方面的困难。第一，排污权交易需要和其他环境政策工具衔接。排污权交易政策要有效发挥作用，需要与排污收费、污水处理收费、排污许可证等其他政策工具进行精巧地系统设计及衔接。从目前的实践来看，水污染排污权交易试点虽然已经将排污许可证制度作为排污权管理的基础，但还是存在排污权有偿使用和交易与排污许可证许可排放量衔接方式不当等问题。第二，水污染物排放难以实现跨区域交易。现行总量控制制度下，总量指标依据行政区划，从“省-市-县”方式逐级分解至地方政府。与此同时，在目标责任制及相应的考核中，对“节能减排”中的“约束性”指标，国家实行“一票否决”,使得各个地方政府“惜售”本辖区的排污指标。由于政府是当前排污权交易市场的主导者，可以干预交易行为，致使跨区域的排污权交易陷入僵局。第三，在排污权交易体系的设计上存在问题。比如，中国排污权有偿使用与交易实践对“效率”关注度不够，对一级市场与二级市场不同特征及价值无清晰认识，在排污权指标管理中存在“结构性”失衡。第四，作为排污权交易基础的排污许可证制度尚未建立，排污许可证制度整体滞后。就宏观层面上来说，我国已建立了相对完善的环境保护法律、法规体系，环境问题的治理基本上达到了有法可依的状态[46].但是部分地方政府部门在政策的执行过程中仍然表现出执行人员的法律意识淡薄、素质较低、执行力不强的状况，这不仅损害了广大人民的切身利益，同时也增加了政府的行政成本，这就要求中央政府出台相关对于执法人员行为规范的法规条例，用法律手段规范相关执行者的行为，把政策落到实处，抵制有法不依、抱紧注意、形势主义的作风。
　　
　　4.3 水污染防治政策执行不力的环境要素
　　
　　4.3.1 政治环境
　　
　　4.3.1.1 水污染防治中的地方政府府际关系
　　
　　“府际关系一词诞生于上世纪 30 年代，此新型互动行为原是用以描述美国为了抵抗经济大恐慌时期的极度萧条，联邦与州政府之间形成的被动合作，以实现新政，从而扭转国家的发展命运。”我国有不少学者就“府际关系”定义展开分析，并提出了不同的观点，如林尚立指出，政府间关系主要指的是“国内各级政府之间以及各地区政府之间存在的关系，它包含中央与地方政府之间的纵向关系、地方各级政府间关系和各地区政府之间的横向关系，简而言之，即：国内各级政府间存在的纵横交错关系”.府际关系在纵向上表现于：府际权限层级关系，即：中央政府与地方政府之间的关系；而在横向上则表现为：府际分工协作关系，即：府际网络沟通关系。
　　
　　站在理论角度而言，垂直管理部门与地方政府部门之间的关系，实际上指的是中央政权与地方政权之间的权力划分问题。国家加强力度进行垂直管理，有助于实现地方保护主义的消除，确保政令的通畅性，有助于避免受到地方政府的干扰，达到优化配置资源的效果，确保国家的整体利益不会受到损害。但条块矛盾与问题，在垂直管理部门不断增加的同时，也逐渐增多。第一，双重领导的现象，导致地方政府执行力的降低。在两个及其以上的上级负责管理地方职能部门的情况下，难以分清领导责任，往往是有利都争，无利则相互推诿的现象[47].尽管相关部门一直强调要进行条块结合，实施双重领导模式，但实际上，该项共工作并未做好。除了少数程序性与原则性的规定外，基本不存在其他比较明确的规定。
　　
　　在治理水污染的过程中，缺乏利益的水污染防治工作，难以受到重视，这是此问题的典型表现。第二，容易发生条块矛盾。“在当前的政治经济形势下，我国有必要实施双重领导。但上级政府部门的决策，倘若无法做到因地制宜、通盘考虑，不将地方政府的实际情况考虑在内，而采取一刀切形式，则容易激化条块矛盾。
　　
　　上级政府埋怨地方政府未认真执行自己的决策，有损其权威性，而地方政府则抱怨上级政府部门的决策与自身实际情况不符。尽管中央部委和上级政府部门，可以给下级职能施加适当的压力，但实际上，这种决策难以被落实到位。地方政府经常授意下级职能部门，应按照自己的利益或个人偏好，有选择性地执行中央部委决策，即：执行对自己有利的决策，不利的决策则曲解乃至舍弃，致使中央部委的决策和政令无法完整地落在实处。”
　　
　　从地方政府间的关系来看，地方政府作为国家政权必不可少的组成部分，在政权体系中占有特殊的地位，是实现国家政治统治的基石，是沟通中央政府与民众的重要渠道。地方政府的工作重点在于执行，既要认真贯彻落实中央政府的政策、法规，同时又要根据本地实际创造性地开展工作。针对水污染防治工作，强大而坚实的执行力是地方政府实现政策目标、履行基本职能的基础。当前，中国正处于改革的攻坚阶段，地方政府之间为了争夺发展的先机，不惜采取恶性竞争的方式来发展经济，对于水污染防治等外部性较强的公告行政事务没有多大的兴趣。以邻为壑的发展方式使得各类生态治理的矛盾集中凸显[48].
　　
　　水污染防治政策执行力弱的一个根本原因就在于环境执法受地方政府干扰，特别是在地方，地方保护主义的掣肘是当前水污染防治工作的最大阻力。在地方，水污染防治相关机构治理污染的角色服从于地方发展经济、搞好地方产业的大局，地方环境保护法相关条款规定：地方各级人民政府，应负责做好本辖区内的环境质量监控工作，采取措施对环境质量加以改善。法律中关于地方政府负责监管环境质量的决定表明：地方政府体制将水污染防治相关机构纳入其中，在以块为主、条块相结合的环境保护管理领导体制下，地方水污染防治机构作为地方政府的一大职能部门，其人事任免、财政经费预算等方面，都受地方政府支配。如此可见，地方政府部门对环保执法的干预较大。环保执法难以落实到位的关键因素在于：
　　
　　地方保护主义过于严重，导致国家的政策无法落实到位，有时甚至出现法律规定被利益所取代的现象。地方政府本应主动承担保护环境的职责，但实际上却成为了污染企业的保护伞。这主要是因为，地方政府与企业在利益方面有着非常密切的联系，污染企业给地方带来了税收来源、增加了当地的就业机会[49].
　　
　　虽然地方利益对地方主义倾向的强化因为地方政府都知道自身的地方保护主义行为，势必会对宏观经济发展状况造成影响，地方利益形成地方主义的催化剂。
　　
　　无论地方主义是因何而起，所有的地方保护主义，都属于政治、经济以及文化方面的不满情绪综合体。在其中，都是以地方利益为主。以地方利益为主的地方保护主义，必然会导致地方政府与中央政府之间产生矛盾。如此可见，地方利益促使地方与中央政府之间的博弈关系变得更加复杂。为了“将宏观环境恶化给本地区带来的不良影响降到最低，地方政府通常会实施保护主义措施。但从全局性事务角度而言，倘若缺乏强有力的中央政府权威，那么地方政府的微观理性行为，势必会引发宏观不理性恶果的出现，陷入地方保护主义困境。”但从本地区利益角度而言，作为理性的地方政府，都不会愿意采取措施对外部环境污染问题进行治理，不愿意失去大好发展机会，而是充当防治水污染防治的排头兵。这样就使得水污染防治中的地方政府没有足够的动力去进行环境保护和生态治理合作。要优化地方政府的环境保护执行力，就必须克服这一局限。
　　
　　4.3.1.2 水污染治理中的官民关系
　　
　　每年中国投入大量的费用治理水质污染，虽在一定程度上改善了局部地区的环境污染问题，但总体上还是存在比较严重的污染问题。在中国水污染防治当中，地方政府与污染企业以及居民之间有着利益关系。地方政府为了按时完成某些经济指标，便会维护污染企业，从而出现了失职现象；虽然未达到排污标准的污染企业，可以提供部分就业机会，同时促进当地消费，但会给环境造成重大污染，不利于居民的身心健康；地方政府保护污染企业是以牺牲环境、损害居民利益为代价，与执政为民本质相违背。污染企业作为主要的污染源，应当主动承担起污染治理责任，而政府与居民也都有负有监督污染企业的责任，以此共建生态良好的社会，促进社会经济的持续性发展[50].所以，要推动水污染防治中政策执行力的提高，不仅要依靠政府的力量，而且要积极建设生态区域治理体系，依靠全体居民的力量。官民协同治理，是政府社会管理发展取向的代表，它要求政府与国民之间形成合作共事关系，共同承担对社会公共管理事务的责任。
　　
　　政府作为人类社会发展的产物，其主要目的在于对特定社会集团的利益进行集中保护，属于从社会分离出来的一种公共关系、权力和权威意识，以及与之相符的各种制度措施与组织设施的管理活动。它建立在一定的社会经济基础之上，能够掌控全局，并产生重大影响的中坚力量。历史上，统治阶级通常都会将政府管理部门的作用放在第一位，强调政府在社会发展过程汇总的统帅作用与地位。这主要是因为一个阶级倘若无法将其处理公共事务处理职能有效发挥出来，就难以维持统治秩序，也就无法解决他们所面临的问题。
　　
　　同时，21 世纪文化力也逐渐发展成为一种治理区域的强大内在驱动力。“不同地区孕育出的文化有所不同，区域经济的快速发展，推动了地域文化的形成与发展；而地域文化环境，反过来又会对区域治理产生作用。在区域政治经济发展过程中，文化因素始终贯穿其中。要想推动区域治理获得可持续性发展，就需要给予地域文化优势高度的重视，同时注重对地域文化资源的挖掘。”但近代以来，中国以发展经济发展为核心的理念，导致自然文化遭到了很大的破坏，水污染事件频繁发生，当前我国水质安全已出现严重的问题。近代主流文化，忽视了生态区域治理中水污染防治的重要性。中国五千年的传统文化，无论何种派系，出于对“天”的畏惧与崇拜以及对大自然的热爱，一直崇尚的是“天人合一”主流文化，倡导人与自然的和谐发展，在索取自然资源的过程中，重视把握“时”与“度”.
　　
　　然而在近代工业化不断发展过程中，我国开始向着现代化道路迈进，宣扬追求最大化物质理念，大力发展经济，正如科尔曼在对社会主义国家环境问题根源进行分析时指出：“东方与西方一样，都已经拜倒在国际资本主义经济的狭隘价值以及不增长就死亡的铁律之下。”
　　
　　4.3.2 社会文化环境
　　
　　4.3.2.1 非政府组织参与水污染治理的现状
　　
　　水污染多是人类生产活动的结果，企业既是能源与资源消耗量的最大组织，同时也是排放污染物的最大经济组织，所以，企业应主动承担起环境治理社会责任，积极配合执行国家关于水污染防治的政策措施。但作为理性经济人，企业开展生产活动的最终目的在于盈利，因而在生产活动过程中，必然会分析成本与收益之间的关系，管制性的水污染防治政策，按照“谁污染谁治理”原则，要求企业将一部分资金投入于污染治理过程，很多经营者认为，国家出台的节能减排、绿色产品生产、减少污染物排放量等政策，增加了其成本，减少了利润，损害了自己的经济利益。此外，企业不同的生产能力、生产规模以及污染治理技术，决定了其在处理污染方面的成本，会出现很大的差异，不少中小企业不具备研发污染处理技术的能力和资金，在政府强制性的政策下，通过不正当手段，维持自身的经济利益。所以，水污染防治政策，会影响到企业的经济效率，同时也决定了企业会采取何种态度预防与治理水污染。正是由于水污染防治政策的执行对企业的利益造成了损害，致使很多企业在面对水污染防治政策时，消极执行，积极躲避甚至采用投机取巧的办法与某些政府官员共谋寻租，使水污染防治政策难以落实到位[51].
　　
　　4.3.2.2 公众对水污染治理现状的认可程度
　　
　　公众既包括单个的公民个体，又包括由公众组成的非政府组织，由于他们是环境污染和破坏的直接受害者，所以决定了他们属于执行防治水污染政策的重要力量。近些年来，随着公民社会的快速发展，环境问题日益严重，同时全社会的环境意识以及公众参与环境保护的热情也有所提高，但相比于西方发达国家，仍然存在不少问题。首先，公众参与环境问题管理的渠道仍然有限，仅限于少数人大代表、环保专家的提案或人民群众的来信上访，但这些方式几乎是反映已经发生的环境污染问题，属于消极、被动参与行为。而在具体执行水污染防治政策时，执行主体仍然是政府，未充分调动公众的参与热情，没有有效发挥公众的力量。
　　
　　其次，目前水污染形势严峻，公众环保意识不强，很少有人主动执行和参与到国家出台的一些水污染防治政策中去。主要原因有：环境问题涉及的法律关系复杂，需要深厚的专业知识及很强的技术性，还有对我国环境状况和水污染防治政策不够了解，公民仅凭借自己掌握的经验、常识和技术方面的知识，根本不了解水污染会给自己的生命和健康造成什么样的威胁，也很难深入了解环境污染问题。同时积极参与到环保行动中去，就意味着要从自己身边一点一滴做起，甚至要改变自己日常的一些行为习惯，无疑会给自己的生活成本带来压力和不便，此外，需要一定的成本去获取维护环境权益和督促企业的资源信息，这些因素使得公众的参与度减少，导致水污染防治政策执行难度进一步加大。
　　
　　再次，目前我国环保社团的发展及作用，仍然无法满足我国环境保护的要求。
　　
　　截止于 2012 年底，我国共有 6816 家各类环保民间组织。其中，有 3395 家是由政府部门发起而成立的民间环保组织，占据了 49.5%的比例；有 497 家属于民间自发组成的环保组织仅，占据了 7.1%的比例；有 2726 家学生环保社团及联合体，占据了 40.5%的比例；有 170 家国际环保民间组织驻华机构，占据 2.7%的比例。由于中国目前的环境 NGO 的注册，需要经过相关部门的许可，但从中央政府到地方政府，都采取比较消极的态度在发展环境NGO,导致环境NGO的活动受到较大的限制。
　　
　　此外，我国环境 NGO 缺乏人力与财力资源，组织管理模式不够成熟、难以开展环境保护实质性活动，导致其作用无法得到有效发挥。