与操作型社会组织相对应， 支持型社会组织是指“不直接服务于目标人群，而是以提供活动经费、公益需求信息、能力培训、政策咨询等方式服务于另一些中小型社会组织、草根社会组织的一类组织”.[1]国外一般冠以桥梁组织、社团联盟、志愿组织联合会、非营利部门联盟、NPO 支持中心、伞形组织等名称，国内相关学者和政策经常提及的公益组织孵化器、枢纽型社会组织、社会组织服务中心等都属于支持型社会组织范畴。随着社会建设进程的推进，支持型社会组织作为一种新的社会组织形态在我国出现并逐渐发展成为社会组织领域的一支新兴力量，特别是近年来，国内涌现越来越多的支持型社会组织，各地该类组织功能相似，称谓略有不同，叫做“社会组织培育中心”、“公益组织孵化基地”、“社会组织孵化中心”、“社会发展基金”、“社会组织促进会”、“社会组织服务中心”、“社会组织服务平台”、“民间组织服务中心”、“枢纽型社会组织”等，在地域分布上也更加广泛，从直辖市和沿海发达城市向内陆地区扩展。 以上各类支持型社会组织在改善社会治理结构、推动行业规范形成、促进政社合作、承接政府职能、促进第三部门发展等方面起着重要的杠杆作用。 虽然现阶段中国的支持型社会组织整体上还比较弱小，发展历史也较短，但是社会的需求日益强烈，仍处于供不应求的状态。 作为一种新的社会组织形态和社会管理创新形式， 我们亟需了解支持型社会组织的生发机制。
1 政治与社会体制改革形成的发展空间
改革是今日中国之经济发展与社会进步最根本的动力， 改革释放出蕴藏在中国社会中的巨大能量和多样化的需求， 为各类社会组织的发展带来了广阔的空间。 众所周知，新中国成立到改革开放前，由于国家对社会实行高度的垂直整合，社会结构呈现总体性特点，有学者将其称为“总体性社会”.
其特点是社会结构分化程度很低， 国家通过一系列制度安排、 如单位制度、 户籍制度等获得对社会中绝大部分稀缺资源的控制和配置权，对社会实行单一向度的管理。国家对社会的全面控制， 导致在较长时期内我国社会组织的发展及其缓慢。 同时，单位制度则使各种性质迥异的组织，成为同一序列化体系的组成部分， 并具有同构性和同质性：有同样的内部职能机构设置，遵循同样的运作规则。 社会组织则被视为与政府运作模式迥异的力量而被加以防范、限制。 这种“强国家、弱社会”的社会结构和国家的集权统治根本无法为社会组织的生长提供制度空间和思想土壤。而 20 世纪 90 年代以来，政府政治体制改革的推行则为社会组织的产生提供了基础条件。 政府机构改革确立了“小政府、大社会”的目标，要求转变政府职能。 职能转变意味着政府让渡部分空间和资源，将一些管理职能移交给社会组织，也对社会组织的承接能力提出了更高的要求。同时，政府管理理念逐渐由“全能政府”转向“有限政府”、“服务型政府”;管理方式由微观管理变为宏观调控， 由直接管理变为间接管理，由行政控制转变为服务指导；政府对社会控制的力度逐步减弱，在农村大力倡导村民自治，在城市大力推行社区建设和社会福利社会化。 这些转变恰恰能够帮助我们理解我国各类社会组织的兴起与发展。
进入新世纪后，改革逐渐向社会领域延伸，各种形式的社会组织由此获得了更巨大的社会空间乃至政治空间。当前，社会体制改革已经成为各级党委和政府大力推进的一项重大战略任务，强调通过转变管理理念、创新体制机制、改进方式方法，推进社会管理工作，保证国家的长治久安。在社会管理理念方面，强调从政府的单一管理转变为多方参与、共同治理。现代社会管理既包括政府依法对社会的管理， 也包括社会的自我管理，社会组织不再仅仅是被管理的对象，也是社会自我治理的主体以及政府依靠的合作治理伙伴。 社会管理理念的转变， 直接促进了党和政府对社会组织的重新定位。 国家“十二五”规划在社会建设和社会管理创新中赋予社会组织相应的角色、任务，凸显了社会组织在经济社会发展中的地位及其作用。在社会体制改革中，政府正逐步改变统管一切的社会管理方式， 通过创新体制机制和改进管理方法， 来不断提高政府管理社会的能力和成效。与此同时，政府开始高度重视培育发展各类社会组织，通过促进社会的自我发育、扩大社会管理的范围，来提高社会的自我管理能力。在一如既往地强调政府主导作用的基础上， 开始注意修正政府管理过多、过泛的弊病，我国正在形成一种独具特色的社会管理体制， 这种管理体制就是政府主导下的社会共同治理。
在中国特色社会管理体制形成过程中，“由于社会发育和发展明显滞后，加快社会发育、提高社会自我管理能力尤为重要和迫切”.政府主导型的社会共同治理既要发挥社会组织作为社会自我管理的主体作用，同时也要发挥社会组织对政府管理社会的协同作用。
社会组织是政府协同力量的依靠， 也是公民实现自我管理和参与社会管理的载体， 更是保证公民有序参与的途径。政府主导型的社会管理体制创新，使各级党委政府高度重视社会组织在社会管理中的作用， 在社会建设中出台多个文件， 以培育发展社会组织为基础推进社会建设和社会管理创新， 采取多种措施大力鼓励和扶持各类社会组织发展， 不断扩大社会组织在全社会的覆盖面。可以预见，成为社会管理主体和被纳入政府工作机制的社会组织， 今后获取的政府和社会资源都将呈大幅度攀升态势， 困阻社会组织发展多年的资源短缺问题将得到极大的改善，开始步入全面推进、整体发展的新阶段。
2 社会组织培育和管理方式创新的强力推动
在转型期的中国， 社会组织是社会建设的基础与重要力量，政府强烈希望社会组织得以充分发展，以便承接其转移给社会民生保障、社会公益等服务职能。同时， 大量草根社会组织自身的发展也亟需专业的培育指导和引领。可见，有效推进社会建设必须大力培育发展社会组织， 如何满足社会建设进程中对社会组织的强劲需求，更好地培育和扶持更多的社会组织，成为各级政府亟需解决的一道难题。 实践中政府也确实不断加强对社会组织的培育与扶持，例如，政社分开、政府职能转移、政府购买服务、公益招投标和公益创投、资金扶持、凭单制、社会组织孵化、税收优惠等政策工具被广泛运用来培育扶持草根社会组织发展。
但仅凭政府力量是难以胜任复杂的社会组织管理和培育工作， 政府是培育扶持草根社会组织的责任主体，但不是唯一主体。培育扶持草根社会组织既要合理配置公共资源，也要有效动员和调动社会资源；既要有对草根社会组织的成长、项目实施、人才培育、能力提升等单项目标单一方面的培育扶持， 也要有对草根社会组织的综合培育。 培育扶持草根社会组织不能仅仅依靠行政培育机制，还要善于运用社会培育机制，充分利用和发挥资金支持型、智力支持型、能力支持型等各类支持型社会组织的培育扶持功能。 作为社会组织中的重要类别， 支持型社会组织可以为草根社会组织提供资金、培训、信息、评估等多种支持，是社会组织生态系统中的一个重要链条。 例如基金会是重要的资金支持型社会组织， 从事社会组织培育孵化和能力培训的民办非企业单位是重要的能力支持型社会组织， 从事专业社会工作服务的社工组织是重要的人力和服务支持型社会组织。 越来越多的地方政府认识到必须进一步转变传统的行政培育，向社会培育方式发展，鼓励规模较大和较具实力的各类支持型社会组织发挥资金、智力和能力的培育扶持作用， 构建政府与社会共同培育社会组织的良性互动机制， 建立起有利于社会组织整体发展的组织结构和生态环境。另外，“近年来国内社会组织的爆炸性增长对政府的监管能力形成了重要考验”.[4]
而支持型社会组织可以承接本来由政府独自承担的社会组织监管等职能，做到“以社管社”,从而有利于从政府直接管理向社会自主管理的转变。为节约政府监管社会组织的成本，提升监管效果， 发达国家政府普遍做法是重点监管数量较少的支持型社会组织， 其他小型的社会组织的管理更多的是依靠理事会的自律管理、 公共监督以及支持型社会组织的间接管理。 实际上大多数支持型社会组织对转变政府监管社会组织方式有相当显著作用，例如，在旧的管理模式下，相当多草根社会组织因找不到业务主管单位而难以注册， 而且业务主管单位监管负担沉重，极易出现监管缺位等问题，作为政府职能转变的产物的综合管理类支持型社会组织在被赋予一定的监管职责之后，可以有效解决以上问题，而且能对本行业或本系统的社会组织的发展起到引领和规范作用；原来由政府承担的对社会组织进行等级评估或者项目评估与认定等职能可以交由智力支持型社会组织完成； 原来政府承担的社会组织咨询与培训等职能则可以交由能力建设类支持型社会组织完成； 政府也可以与资金资助类支持型社会组织合作， 让草根社会组织得到政府财政资金和社会公益资金的扶持； 还可以依靠信息类支持型社会组织推进社会组织的信息披露、组织自律以及行业交流。
可见， 支持型社会组织的兴起与发展有利于政府职能的进一步转变，实现政府向社会分权，从政府直接管理向社会自主管理的转变。 政府不再需要对所有社会组织进行全面监管，而应突出重点，以对支持型社会组织的监管为社会管理的抓手， 这才是抓住了社会组织监管的核心。 在近年各地方政府的实践中，“构建枢纽型社会组织工作体系”是这一理念的典型实践，其主要做法是 “由负责社会建设的有关部门认定一批在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中， 政治上发挥桥梁纽带作用、 业务上处于龙头地位、管理上承担业务主管职能的联合性社会组织，由它主要承担其体系内社会组织的政治领导、 业务指导和管理服务等相关职能”.[5]
这种在性质、类别与领域相同的社会组织中组建较大的联合型组织能够对众多分散的中小型社会组织进行整合、联系与服务，从而构建一个系统的、 有机的组织网络。 在社会管理创新背景下，要实现社会组织化管理，支持型社会组织应该也可以成为政府实现社会整合的重要工具，相信未来，各级政府会进一步转变理念， 充分发挥支持型社会组织的功能，借助支持型社会组织来监管中小社会组织，提高监管的专业化水准和瞄准性，以达到事半功倍的效果。
3 草根社会组织资源依赖形成的现实需求
资源依赖理论认为，“由于环境的不确定型和缺乏足够的资源，组织为了生存，为了减少和避免环境变化的冲击，需要追求更多的资源以保障自己的利益，并需求组织由此产生的环境依赖的方式。 在与环境的交换过程中，环境给组织提供关键性的资源（稀缺资源），没有这样的资源组织就不能运作。这样，对资源的需求就构成了组织对外部的依赖。 资源的稀缺性和重要性决定了组织对环境的依赖程度”.根据资源依赖理论的假定，组织必须依赖环境以求得资源，同时必须依赖其他单位的活动来维持正常运作。 一个不从环境中吸收资源的组织是不可想象的，而且，环境中各种资源的源泉就是其他组织。因此，一个组织的运作离不了其他组织的活动，没有一个组织是完全自给的，组织内部无法产生所需的所有资源， 组织为了生存必须通过环境中其他组织获取必要的资源。
我国草根社会组织发展过程中的资源依赖特性尤为突出，改革开放 30 余年来，中国公民社会的建设已经取得了长足的进展， 草根社会组织的生存环境也有了较大的改善。 但不可否认的是大多初创的草根组织无论在社会影响、政策影响力、公信力、品牌、技术等无形资源方面，还是在专业人才、物质和资金等有形资源方面都存在不足，面临着不同程度的挑战。其中较为突出的首先是资金问题。 目前绝大多数草根社会组织的资金来源极不稳定， 基本没有得到国内的个人或企业的捐赠，政府也不拨款。相当多的草根社会组织在起步阶段，机构的运行只能靠组织内部人员的无私“奉献”.
而且， 由于缺乏专业的财务管理人员， 项目管理水平低，很多草根社会组织管理费用较高，甚至超出预算，严重的入不敷出， 从而影响到组织的项目运作和可持续发展。其次是人力资源问题。大量草根社会组织的活动开展主要依赖于志愿者，组织由于资金短缺，没有或者很少有专职人员管理， 往往在项目开始时临时召集人员开展工作，志愿者多以自愿形式参加组织活动，主要依靠信仰和志愿精神规范成员行为， 组织的规章制度对其没有太多的约束力， 导致人员的流动及人心涣散现象时常出现。由于管理上的随意性，人员流动性较大，不仅降低了人才资源的利用效率，人才的连续不能得到保证，成员对活动参与程度不够，对组织使命的理解停留在较浅层次， 也导致了组织难以制定出一套科学有效的人力资源绩效考核和奖惩制度。 草根社会组织最为缺乏的就是那些既懂管理、 又具备一定专业知识，同时还具有较强社会活动能力的复合型人才。最后是能力不足。在很多草根社会组织中，有相当一部分是依靠其创始领导人的个人魅力及艰苦奋斗创建起来的。这些组织的人事、财务、项目管理制度都很不健全，管理方法和体制也不够科学， 有形无形中都存在着家长制作风，民主决策和科学决策的力度远远不够，从而严重妨碍了草根社会组织的发展壮大。之所以如此，一方面是由于外部环境的制度性约束， 另一方面也与部分草根社会组织的领导人缺乏主动进取精神、 创新理念和民主意识有很大关系。
草根社会组织发展中的资源困境无疑催生了其对政策、信息、技术、人才、资源、培训等服务的需求，但现实中，大量草根社会组织的法律地位不明确、缺乏参与公共服务购买的机会和公共财政资金的支持， 反映了草根社会组织缺乏政府支持的现实困境。与此同时，由于公众缺乏对草根社会组织的了解和认知， 参与公益事业热情不够；由于捐赠优惠政策等原因，企业对草根社会组织的捐赠和支持也十分有限。在此条件下，支持型社会组织的兴起及发展恰好是对这些需求的有效回应， 支持型社会组织帮助草根社会组织进行能力建设和组织建设，从项目、资金、政策以及信息等各方面对草根社会组织进行扶持。
4 社会组织内部结构优化的必然趋势
改革开放 30 余年来，中国公民社会的建设已经取得了长足的进展， 我国社会组织迅速发育成长。 截至2013 年 6 月底，“全国依法登记的社会组织有 50.67 万个， 其中社会团体 27.3 万个， 民办非企业单位 23 万个，基金会 3713 个，从业人员超过 1200 万人”.[7]
社会组织的整体实力不断提升， 已成为政府职能转移的主要承接者、 社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者， 成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。但衡量一个国家公民社会的能力，不仅在于单个组织的数量，更重要的是作为一个“部门”的组织体系。 “相比大量从事一线服务的操作型社会组织，支持型社会组织数量少、能力弱，一直是我国社会组织结构上的一块短板”.[8]公民社会指数研究显示，“中国公民社会的组织水平总体偏低， 在组织联盟和支持性结构方面更是不足”.[9]
与公民社会组织的大量发育相比，从组织到形成公民社会部门之间的各个环节的纽带虚弱，组织层次低、联盟欠缺、支持性基础不足，部门内关系弱、国际联系不足，资源存在结构性缺陷等，使得中国公民社会的发育呈现原子式的组织生长过程， 而即使组织数量众多，依然难以形成公民社会的部门特征。
根据清华大学 NGO 研究所调查， 对于公民社会部门很重要的支持性基础方面，“14.6%的人认为根本不存在公民社会支持性基础，63%的人认为存在有限的支持性基础， 只有不足 2%的人认为存在完善的支持性基础”.[10]这说明中国公民社会组织的支持性结构及其有效性非常脆弱。
反观公民社会较为成熟的发达国家， 支持型社会组织经过较长时间发展，已形成数量繁多、类型多样的态势，并且具有伞形的组织联盟、完善的治理结构、多元的资金来源、强大的支持功能等特点，与操作型社会组织共同形成了结构合理的公民社会组织部门体系。例如，美国的非营利组织分工很细，专业化程度很高。
它们既相互竞争，又相互合作，形成了较为完整的公益产业链。 从组织类型看，美国的非营利组织中，既有专门的募捐型组织， 又有专门从事社会服务的非营利组织；既有基层组织，又有基层支持型组织；既有服务型组织，又有倡导型组织；既有公益性的，也有大量互益性的组织。在公益产业链上游，美国的公共募款机构致力于筹集善款和提供支持， 比如美国的联合劝募协会在全美拥有约 1300 家地方办公室，同时，美国还有 12万家左右的私人基金会， 这些私人基金会有稳定的家族或个人的捐赠（包括遗产捐赠），拥有非常雄厚的资源。在公益产业链下游，大量的公共慈善组织通过向公共募款机构和基金会申请资金， 来完成庞大的社会公益事业。此外，这些直接提供服务的组织还可以得到支持性组织的帮助，支持内容包括组织评估、战略管理、领导、治理结构等一系列能力建设，例如大量独立的非营利性评估机构的存在， 大大提升了美国非营利组织的公开透明度与社会公信度。 正是由于美国公益产业链比较完整，美国的非营利组织才会比较专业与发达。
我国现阶段社会组织的发展不仅需要拓展 “增量”,而且也要改革“存量”.所谓“增量”,是指加入到社会组织部门的新观念、新机构、新资源和新人才；所谓“存量”是为了培育创新的社会组织和相关人才，应该建立支持这些机构和人才发展的社会组织。 支持型社会组织在综合保障、能力培养、专业服务、资源整合、跨界合作及引导规范等方面作用的发挥最终会促进社会组织整体数量与实力的增长，也即“存量”改革最终会促进“增量”变化。根据社会分工理论基本观点可知，各种类型社会组织应各自根据自身绝对优势进行合理分工。 支持型社会组织产生和发展的原因之一是因为支持型社会组织与被支持组织之间的专业化分工所产生的效益高于由于专业化分工而产生的交易成本。 支持型社会组织的业务可以看成是被支持组织在产生与发展阶段业务分离出来的结果， 即在支持型社会组织与操作型社会组织之间实现了专业化分工。 支持型社会组织专门为操作型社会组织提供各种条件， 如提供办公设施、负责培训、开发与协助新生社会组织的小规模管理队伍、 提供接受法律和财务等方面专门服务的渠道， 而被支持社会组织则可以专门从事其项目和业务活动。 这样，由于支持型社会组织的专业化运作，大大降低了操作型社会组织在发展过程中的成本， 提高了总的社会效益。由此可见，社会组织部门内部分工合理性对整个部门体系发展十分重要， 公民社会部门不仅需要大量各类的操作型社会组织， 而且需要大量为操作型社会组织提供支持与服务的支持型社会组织，从而使得社会组织部门作为一个整体、一个系统、一个领域建立起来。
5 结语
支持型社会组织生发机制的研究， 是对我国支持型社会组织发展现状、组织形态、发展模式、运作机制及发展困境等问题深入研究的基础和前提。显然，政治与社会体制改革为支持型社会组织的生发创造了广阔的空间， 而社会组织培育和管理方式创新则为其生发提供了强劲动力。同时，支持型社会组织的生发既是对草根社会组织资源依赖形成的现实需求的有效回应，也是顺应社会组织内部结构优化必然趋势的结果。 我们可以预见，伴随我国社会建设进程的不断深化，政府的公共服务、 社会组织监管与培育等职能会进一步转移到社会，支持型社会组织将会获得更大的发展空间，将会在社会体制改革与社会管理创新中发挥更大的作用。
参考文献：
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