2013 年 11 月 12 日中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出"实现基础养老金全国统筹……推进机关事业单位养老保险制度改革……加快发展企业年金、职业年金、商业保险,构建多层次社会保障体系."这意味着养老金制度正式纳入成为社会改革的重点领域.
一、养老金双轨制及其问题
养老金双轨制,是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物,企业职工养老金实行社会统筹与个人账户相结合的制度,个人和企业分别按职工本人上年工资总额的 8% 和 20% 缴纳保险费,机关事业单位人员的退休金由财政统一筹资、统一支付.
双轨制是目前养老金制度中最饱受诟病的成分,人民网调查显示,2013 年全国两会前夕,2 月 1 日,人民网和人民日报政治文化部第 12 次联合推出"十大热点问题调查",98% 网民认为废除企业和机关事业单位退休金双轨制的条件已经成熟.首先,其从制度层面歧视做出相同劳力贡献的普通城镇企业职工,并实质上造成收入再分配不公平.中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示,在被调查者中,75. 4% 的职工养老金不高于 2000 元,92. 3% 的机关事业单位退休人员养老金却都高于 4000 元.假定平均工资 5000 元,则机关及企事业单位职工养老金关系对比如下表所示:
以上只是保守数据,且可以得出结论,养老金从投入到收入,机关公务员及事业单位职工均比企业职工具有明显的优势,但该优势的存在并无正当理由与合理解释.机关及事业单位人员待遇被形象地称为"铁饭碗",现阶段我国公务员考试的热潮,以及硕博士高学历人才应聘城管的畸形社会现象,反映了体制内优越性,也势必造成阶层矛盾.
其次,双轨制阻碍人力资源自由合理流转,不利于人力资源的有效利用和配置.从机关事业单位转入企业工作,根据本人在机关( 或单位) 工作的年限给予一次性补贴,意味着放弃国家财政给与的长期福利,并且需要参加企业职工基本养老保险,大多数机关事业单位工作人员不会承担此代价从而放弃转职.因此双轨制下,制度之间缺乏合理的转移接续安排,致使人力资源流动受限制.
二、养老金缺口成因
2013 年 12 月 17 日,中国社会科学院世界社保研究中心发布《中国养老金发展报告 2012》.报告指出,2011 年,我国城镇职工基本养老保险收不抵支的省份减少到 14 个( 2010 年有 17 个收不抵支) ,收支缺口高达 767 亿元.有研究预测称,未来 20 年内,中国的养老金缺口将累计至 10.9 万亿美元.
其成因分析主要由以下几点: 首先机关及事业单位养老金由财政直接支付,养老金高又不参与社会统筹,导致养老基金失去重要来源.
第二要还旧账,现在很多领取养老金的老人,之前并未足额缴纳养老金,前基本养老保险个人账户的实际收益率不足 2%.第三,我国养老保险实行现收现付制,即以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式.它根据每年养老金的实际需要,从工资中提取相应比例的养老金,本期征收,本期使用,不为以后使用提供储备,而我国人口结构逐步老龄化,所筹资金与计发养老金数额之间比例逐渐缩小; 随着经济发展与通货膨胀,物价水平逐步提高,养老金支付范围和标准不断提高,公务员的养老待遇随着在职人员工资的增长而增长,企业的养老金水平也不断上涨,2008 -2010 年连续三年继续提高企业退休人员基本养老金,提高的空间越大,社保养老基金的缺口越大; 而我国养老基金管理制度滞后,根据相关法律法规规定,劳动部社会保险管理机构负责全国基金管理工作,这部分资金只按一年期银行利率来计息,没有合理的投资渠道和方式,增值效益偏低,特别是 CPI 一直在高位运行,在真实利率持续为负的背景下,实际上已造成养老储蓄基金的贬值.第四,在延长退休年龄的政策趋势下,部分企业职工养老金投资的可期待总收益降低,甚至低于其累计投资,导致出现弃保问题,仅今年就达到 3800 万人,这种趋势如果有所扩大,无疑会进一步加剧我国养老金缺口的压力.
三、我国机关及企事业单位养老金改革对策
近日人力资源和社会保障部副部长胡晓义在接受中国经济网记者采访时,提出改革机关事业单位养老保险制度的思路是依法依规,适应特点,平稳过渡,机关事业单位实行与企业总体一致的统账结合的基本养老保险制模式,体现公平,并且建立职业年金,构建多层次养老保险体系.
一致的统账结合的制度具体模式可以借鉴美国的养老金制度,目前美国逐步形成了"政府养老金 + 雇主养老金 + 个人储蓄养老金"的三支柱养老金体系,就我国而言,可以实施"政府养老金 + 雇主养老金 +国家强制性多层次个人账户",机关事业单位雇主为国家,因此雇主养老金部分仍由国家财政负担,相比于现行大包大揽的体系,由于个人账户的建立,增加了养老基金的来源,并且减少了财政负担.
养老金并轨制虽大势已定,但是其过程不可能一蹴而就,尤其是会触动改革者自身利益,在减少社会动荡的前提下,需要渐进式的方案来逐步实现,所以要"老人老办法,新人新办法,中人双轨逐步过渡",已经退休的职工养老待遇不变,新参加事业单位的职工则完全按照统一的新制度来执行.至于在新制度之前已经参加事业保险有尚未退休的职工,企业职工养老金仍然按照"个人账户 + 社会统筹"方式运行,机关事业单位养老金则按照距离退休年限来分部实行不同政策,距离退休 10年以上者执行新制度,10 年以内( 包括 10 年) 者在其剩余工作年限内按新制度实行缴费,但其计发方式按照现行养老金待遇实现.这样既可以减少在岗职工之间的缴费义务的差异,又可以减少对剩余工作年限较短的机关事业单位职工的现有利益的剥夺.
基于我国养老金缺口扩大的现状与预期,必须同时改革养老保险基金的管理制度,使其有效保值升值,因此就需要有多层次的养老保险基金管理模式,并且适当进行入市投资.但考虑到商业运作的风险性,新的管理制度必须相对保守,"总体稳定部分灵活".即养老保险基金国家财政部分以及社会统筹部分的 50%仍由劳动部社会保险管理机构负责,并且仍按原来一年期银行利率进行收益; 社会统筹部分剩余 50%建立新的管理机构,由该机构将此项基金进行入市投资管理,并制定相应法律法规或政策来限制其投入高风险渠道; 多层次的个人账户则由社会建立商业性的养老金保险经营企业管理个人投资,该机构通过审批制建立,严格考查其法人资格与能力,给予经营养老保险业务的特定资格与执照,允许个人在该机构中选择与其经济能力相符合的养老保险层次,也允许个人以商业投资的方式来管理其个人账户,当然必须限制个人账户投资高风险经济领域.这样能使得养老金具有保值升值的可期待效益,并体现出政府与个人共同负责的养老保险理念与义务承担.
四、结语
2008 年,《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台,在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市启动试点,至今 5 年以失败告终,这说明养老金制度改革阻力重重,但该制度目前已诸多弊端不符合国情,前景危险,导致的社矛盾亟待解决,因此党中央必须坚定领导改革的决心,并集思广益,加快制定相关方案,使机关及企事业单位养老金制度走向公平、科学有序和可持续发展.
参考文献:
[1]李莉,刘仁凯."关于我国养老金并轨的构想与建议"[J]. 湖北社会科学,2013( 9) .
[2]吴旭东,周凤珍."缩小养老金缺口: 改革养老保险双轨体制"[J].河北经贸大学学报,2013,3,34( 2) .
[3]"机关事业单位养老金制度改革研究"课题组."美国的养老金制度及对中国改革的启示"[J]. 经济研究参考,2003( 4) .
