2013 年新修改的民事诉讼法第二百三十五条规定了检察机关有权对民事执行活动进行法律监督.此规定可以作为民事执行法律监督的重要依据,但同时因为法律规范的不完善、内部机构因素以及思想观念等的制约,检察机关开展民事执行法律监督还存在一些问题,亟待研究.
一、民事执行法律监督存在的问题
从立法层面来看,对于如何建构民事执行制度问题一直是争论焦点之一,对于检察机关对民事执行检察监督的合法性及必要性也一直在论证过程中但未予立法.现新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第 235 条规定:"人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督",算是对民事执行检察监督的立法认可,但是对执行监督的范围、开展执行监督的方式等都没有作具体规定.目前可依据参照执行的文件仅为 2011 年最高人民法院、最高人民检察院的会签文件《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,缺乏具体的实施操作依据.
从检察机关的内部机制因素来看,主要表现在三个方面:一是监督能力存在不足.执行监督作为民事行政检察多元化监督格局之一对检察机关民行检察人员的业务能力提出更高的要求.
但是由于民行检察监督工作特别是执行监督工作开展较晚,在业务上还处在熟悉和探索阶段,现有的法律水平和业务能力还无法达到有效监督的要求.二是实践能力存在缺陷.2011 年 3 月两高会签了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》的规定,做的比较好的地区率先与同级法院会签相关文件以便开展该项工作,但是即使是监督工作开展较好的地区,所监督的案件较其他的监督方面的还是偏少.更多的基层检察院对于民事执行工作的开展还处在摸索阶段.三是监督机制存在缺陷.监督机制就像是一只看不见的手灵活地指引办案人员在实践中如何进行监督,因此监督机制的建立能够提升监督的效率,达到强化监督效果的目的.它包括从立案到监督结果反馈这一全过程.但是目前由于执行监督所积累的案件数量较少,相应积攒的实践办案经验不足,导致监督机制无法健全,亦影响了执行监督体系的统一.
从外部环境因素来看,主要表现在以下两个方面:一是法院内部对监督的排斥心理,认为监督会影响审判机关的形象,干预审判机关的工作.受传统观念影响,部分审判人员认为检察院依法实施民事行政法律监督,实质是在"鸡蛋里挑骨头",一方面不愿意接受监督另一方面更不愿意配合监督.法院对于检察机关的监督从内心里就已认定为一种基于权力扩张的干预,并千方百计地拒绝,因此一直以维持审判独立或者诉讼高效为由加以排斥.有意见认为如果过分强调、过度行使民事执行检察监督权,则会冲击正常的执行工作体制和执行权运行机制,打破当事人双方的平衡,增加诉讼成本、降低诉讼效率、导致多头监督甚至被当事人不当利用来对抗执行等一系列问题.基于该种心理,往往法院对于检察机关的监督是不愿意配合,具体表现在在检察机关向其调阅案件亦或是向承办人员了解情况时往往受阻,亦或是法院对检察机关发送的建议文书不予理睬,消极应付,最终导致监督效果的不理想.二是监督效果得不到彰显,无法达到宣传的作用.社会层面上对于整治"执行难"、"执行乱"现象的呼声越来越高,但是向监督机关反应执行过程中存在的违法情形的申请人却是门可罗雀,比如本地区一审法院 2012 年受理执行案件达 3460件,2013 年截止 8 月份受理执行案件达 2470 件,但是向检察机关反应执行问题的仅为 2 件,两者之间的对比一目了然.案源稀少导致监督效果无法得以体现,无法产生积极地宣传效应,虽然民事诉讼法修改后有为执行监督立了名,但是如果没有良好的效果,再好的法律规定也将会沦为一纸空文.
二、完善民事执行法律监督的应对策略
一是要进一步明确检察机关进行民事执行活动法律监督应遵循的原则.首先开展民事执行活动法律监督应遵循合法性原则.检察机关对人民法院的民事执行活动进行法律监督必须严格依照法律规定,做到严格依法办事,确保监督程序合法.其次应遵循谦抑性原则.制度设立执行检察监督主要是为了弥补民事执行制度在程序设计上的缺陷,对民事执行环节增加外部监督力量,因此检察机关在行使监督权时应严格把握尺度,检察机关执行监督的根本目的不是为了纠正法院的错误而是要达到共同维护司法公正、保障当事人权益的目标.
二是要进一步明确检察机关可以实行民事执行活动法律监督的范围.两高于 2011 年 3 月 10 日公布的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,规定在十二个省(自治区、直辖市)开展民事执行活动法律监督试点工作.该《通知》
对民事执行活动的启动方式、监督范围、形式、效力等方面作了详细的规定,包括超期限未支付款项、无正当理由未在规定对异议、复议作出裁定的、超期未执行的等五种范围.随着修改后民事诉讼法第 235 条的规定,使得监督的范围包括了整个执行程序.但是要提高执行监督的效率及效果,作为监督机关应当将有限的精力投入到执行程序中,当事人所反映较普遍的问题上以及违法执行对当事人的合法正当利益及执行程序损害比较大的方面,比如执行文书送达、执行过程中对当事人财产进行的查封、扣押、拍卖、变卖行为,当事人提出的执行异议、执行程序中作出的中止、终结、追加或变更执行当事人等等方面.因此上述方面还需要结合实际工作调研再作出具体性的规定.
三是要进一步明确民事执行检察监督工作开展方式.将主动监督和被动监督相结合,由于民事执行属于私权,应当充分尊重当事人自身的意愿,应由当事人自由充分行使自身的权利,因此作为监督机关应依当事人申请才启动监督程序.但是对于发现于执行过程中执行人员贪污受贿、徇私舞弊而枉法执行的,或是执行过程中有损害国家利益、公共利益的行为,检察机关可以主动进行监督,以维护国家和社会公共利益及司法的公正.将事后监督与同步监督相结合,民事执行案件数量庞大、执行讲究效率及受检察监督谦抑性原则的影响,检察机关实行民事执行监督无法做到完全同步监督,事后监督是作为对当事人在申请执行过程中出现的执行程序存在瑕疵的一种补充,符合救济权利的要义,而同步监督是针对损害国家、社会利益及审判人员有违法行为的,同步监督可以有效地防止国家或集体利益的损失进一步扩大. 例如有些法院为保障执行程序的顺利进行,邀请检察机关介入"疑难"案件的执行程序,通过检察机关向当事人做解释说理工作,减少当事人的抵触心理,对试图抗拒执行的当事人形成威慑效应,从而预防和抵制可能的暴力抗法行为的发生,保障执行程序的顺利进行.
四要进一步加大民事执行监督的宣传.民事执行监督制度仍处在需大力推广阶段.以切实有效的执行监督效果作为宣传载体,从而增强民事执行监督的认识度,增加当事人的依赖感,是民事执行监督制度的生命力所在.就目前来讲,因受案源、案件质量等因素的影响,民事检察监督效果还得不到彰显,具体表现在受案率、反馈率等方面都较低.因此,要做好民事执行监督宣传就是要强化监督效果,提高监督效率.作为基层检察机关即要学会如何去监督,同时还要学会如何时将监督的效果进行推广,达到互为促进的良性循环.
