第5章完善我国养老金体系的几点建议
“十八大”报告提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。针对上一章提出的我国养老金体系存在的诸多问题以及产生原因,结合十八大精神,我们需要从国情出发,具体问题具体分析,在总结国际经验的基础上,提出切实可行的建议。
5.1保值增值,增强流动性
保值增值的前提就是必须保证是个人账户基金的收益率不能低于通货膨胀率,要保证这一目标的实现,必须确保养老基金用于投资领域,将“死”钱变成“活”钱。
当养老基金进入资本市场时就可以取得高的收益率,这样不仅可以使养老基金实现保值,保证个人账户提供给退休者足额的养老金,确保劳动者退休后的基本生活的质量,而且较高的收益率中养老基金的增值部分还可以用来补充养老基金支付中不足,实现养老基金的收支平衡发挥重要的作用。
养老基金的投资方式与各个国家的管理方式和资本市场发展程度是密切联系的,中国不能直接照抄西方发达国家的投资模式,需要根据中国的国情来做出选择,在考虑基金收益率的同时,还要重视基金的安全性,实行多种渠道投资。
在借鉴福利国家养老基金投资体制改革的经验时,应该侧重实现我国养老基金投资的市场化、国际化、多元化,建立拓宽稳定、可靠、多样的养老基金筹集渠道。就是要使养老基金的资产实现多样化,以保证收益最大化和分散投资风险两者间的平衡,例如将实业投资和证券投资相结合、权益类投资产品与固定类投资产品相结合、国内外投资相结合等。与此同时,还可以通过发行国家债券、划拨土地出让金、划拨上市公司的国有股权和金融机构的股权等办法来筹集资金,以确保我国的养老保险基金的持续增长。
5.2制度改革,实现全社会统筹
应当积极借鉴国际经验来对我国的养老金制度进行改革,但是还要尽量避免一些欧洲国家的失败,他们原本是福利国家,但是改革失败后变成了高债国家。
要实现各种社会养老保险制度的衔接,就要严格按照“十二五”规划的要求,贯彻在省级的基本养老金统筹的措施,还要制定基本养老金在全国实现统筹的措施和方法。这不仅需要加强“顶层设计”,遵循财权一致的原则开展,还要在宏观方面来促进基础养老保险制度的改革,完善政策设计。
首先,在试点地对机关事业单位的养老保险的现行制度做出适当的改变和调整。学习欧美发达国家的养老金制度改革经验,机关和事业单位养老保险可以一起进行改革,创建行政事业养老管理制度,在节约改革成本的同时,还可以解决当前给付待遇的不公平问题。其次,保障城乡养老金体系衔接的顺利实施。我国养老保险体系中的“统账结合”模式为全国统筹的实现做好了准备。在城乡养老体系衔接的过程中,最直接的方法就是采取统筹对统筹、账户对账户的模式。同时考虑到各省市各个地区支付能力的不同和当地政府的改革积极性,以及不同地区之间养老保险基金的可持续能力的不同,在实现城乡统筹衔接的时候应该加强各地区的财政支付给予适当的补贴。最后,建立覆盖城乡的非缴费型老年津贴制度,以实现降低老年人口贫困的发生率、有效防止老年贫困的目标。非缴费型老年津贴制度釆用中央政府财政提供预算、多级财政负责分担的筹资方法,制度管理方面的工作则由当地政府来处理。为了尽最大可能地减少其对城乡居民参保缴费型的基本养老制度的负面影响,非缴费型老年津贴的支付水平一般要低于农村基本养老金体系和城镇职工基本养老金体系的最低支付水平,但是要高于城乡居民的低保标准。非缴费型老年津贴中还应包含专门针对特殊老年人群体发放的特殊津贴,例如孤寡老人、残疾老人、特困家庭的老人等的,其核心是在承认老年群体的差异性的基础上,落实公平公正的价值取向。
5. 3加强相关法律建设
养老金制度建设必须要遵循立法先行、依法实施的原则。法律为制度的建设提供准绳和参考依据,并且法律的强制性和规范性会随着制度立法层次提高而随之增强,提高违法成本,才能有效的防止违法行为的发生,才能实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的准则,才能有利于制度的顺利发展。
我国的现行的养老金制度并没有严格的法律定义,只是以行政法规和部门规章的简单形式进行了的规定,可见法律的缺失己经成为实质上阻碍养老金制度快速发展的障碍之一。目前我国只有宪法和2008年修订的劳动法对社会养老保障体系做了基本的阐述,暂时还没有专门的社会养老保险法进行具体规定与保证实施。
因此我国养老保险制度的进行基本上是以即时性政策法规为标准,由于同时缺乏统一行政管理机构,导致我国社会养老保障的具有很强的不连贯性和随机性。
学习欧美福利国家的养老金制度建设发展经验,对我国的一个重要启示就是法律对养老金制度顺利实施的保障作用。不仅表现在保障养老金制度的顺利实施有法可依,而且表现在养老金制度的相关法律由国家最高立法机关颁布的,立法的层次很高。法律为制度的确立提供合法地位,确定制度的内容,规范制度旳实施,指导解决制度运行过程中产生的各种问题,由此可见法律是养老金制度健康顺利运行的基础。法律对制度的强制力和规范性会随着立法层次的越高而增强,对违法行为的惩治越严厉,违法成本越高,越能保证人们做到有法必依。因此,必须将养老金制度的法律提高到全国人民代表大会的立法层次,为养老金制度制定相关法律,这也是保证制度顺利实施的需要。所以,必须加快养老獐制度的立法进程,同时要完备劳动执法制度,实现养老金体系建设的法制化、规范化、制度化。
5. 4建立统一的多层次保障体系
为了防止体系的“碎片化”,就应该建立全国统一的养老金制度。这々:面日本的养老金制度就是一个很好的例子,养老金制度是由厚生年金保险、国家公务员共济保险、地方公务员共济保啥、公共企业职员共济保险、船员保险、私立学校教职员共济保险、农林渔业团体职员共济保险与国民年金共8种不同的制度组成,全体劳动者根据职业的不同选择适用的养老金制度。在完全分立的养老金制度下,各个养老金的财政支持表现的十分脆弱,尤其是经济社会结构产生较大变化时,养老金财政容易产生危机,而财政情况的恶化,一般是只能采取国家财政补贴与制度统合的救助措施来缓解,难以根除这种问题。
多层次要求在由中央政府统一立法建立的基本养老金体系的制度外,企业公司和家庭个人还要努力建立更多的保障层级,借以提高整个社会的养老保障能力。
荷兰与德国在养老金体系刚刚建立的20世纪里一直是实行单一层次的政府基础养老金,但是21世纪初老龄化危机的爆发严重破坏了本国的养老金体系,这就迫使他们选择建立了多层次的养老金保障体系。与之相反美国的“三支柱”养老金体系起到的正面作用,也再次说明了多层次的养老金体系对于国家建设和社会稳定的重要性。建立发展覆盖城乡居民的多层次的养老金体系,真正实现老有所养、老有所依,也是当今世界养老金体系改革的最终目标之所在。通过分析可以看出来,发展多层次的养老金体系不仅符合社会福利多元化的社会保障供给模式,而且还表述了目前社会保险管理的思路与决策,同时有利于养老金制度兼顾效率与公平的实现。
1997年7月国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,首次阐述了 “统账结合”的基本养老金制度的涵义,而且提出了 21世纪之前要实现的养老金制度改革的总体目标:建立符合社会主义市场经济需要,适用于城乡企业职工与其他劳动者,多层次保障方式,多渠道资金筹集,社会化管理服务的新型养老金体系。因此,应该在基本养老金制度的实现了统一的基础值上,出台更多的个人储蓄养老金和企业补充养老金的指示思想,实现不同地区政策的统一,实现多层次养老保障体系的总体规划。
5. 5确定合理的缴费率
基本养老保险中为了满足养老保险基金的需要而进行的资金统筹,是由政府和企业一起出资支持的,其作用相当于国外养老金体系的第一重的保障;将个人账户基金从基本养老保险中分离开来,建立由政府发起、政府监管、政府免税的具有强制性补充养老保险金,其作用类似于第二重的保障;推动个人储蓄养老保险和企业补充养老保险的快速发展,对于个人储蓄养老保险,政府应该积极正确引导,个人依据自身状况决定是否参加;对于企业补充养老保险则是由企业依据自身的经营状况自行决定的,政府应该制定相关的激励政策来鼓励,其作用类似于第三重的保障。
从1997年开始养老保险制度的改革开始,养老金的转轨成本几乎都有企业承担,国家要求的缴费率却暂未考虑到企业的收益,导致了企业的缴费能力严重不足,以至于出现了较多的欠缴现象,引起了政府和企业之间利益上的冲突及社会公正公平缺失等的问题。所以,在制定缴费率的时候必须考虑企业的收益,只有这样才有可能解决上述出现的问题。因此政府必须分摊养老金制度转轨时的全部成本,开发其它途径来共同承担,同时在完善当前已有的奖惩办法的基础上,政府还要对养老保险的筹集方式的做好规划。因为消费者大多是比较分散的,更容易盲从大众的行为,因此,政府不仅要对企业的行为进行适度的调整,还要为已参加养老保险的消费者提供正确适时的信息支持,保证参保人的合法权益不被侵害。
为满足不同层次养老金保障制度的需要,作为上述养老保险的补充,政府应鼓励企业及劳动者在个人账户层次和社会统筹层次的养老保险基础上,自愿地组织或参加专业保险机构推出的各类养老保险产品。补充养老保险行业的繁荣不仅可以优化资金配置,为劳动者提供多种的养老产品,而且能够加强职工存款与市场资本之间的转化能力’为经济社会的发展提供稳定的筹资方式,还可以消除职工对年老时基本生活保障的担忧,促消费、保增长。政府虽然不是补充保险行业参与者,但是应该予以监管,并提供政策上的支持。
5. 6提高养老金的运作能力
我国目前的养老基金缺口很大,再加上人口结构老龄化的加剧,对我国养老基金的投资收益的合理化程度提出了更高的要求。合理投资养老基金可以更加有效的调节参保人的待遇标准。
1.优化投资模式,减小投资风险。使用科学的知识来优化投资模式,不仅能够保证养老基金投资的高收益率,还能够有效的减小基金投资的风险/根据国外的经验,我国养老基金应该选择更加全面的投资模式,养老基金的投资不能只是银行和国债,而要在平衡收益和风险的条件下合理安排投资,增加对资本市场的投资力度。
2.投资多元化。目前,我国养老金一般是通过存入商业银行和购买国债的方式实施基金的保值。由于我国居高不下的通货膨胀率,导致养老基金实际购买力的下降。因此,必须拓宽养老基金的投资渠道,实现投资的多元化,这样不仅可以为基金保值,还能够拉动经济的发展。首先,要深化市场经济体制的改革,推动养老基金多元化投资的进程。其次,改善金融投资环境、发展金融交易市场,创建多样化的资本投资市场,是养老基金的投资有更多的模式可以选择。
3.科学选择养老基金投资机构。在这方面国外的经验给我们的启示是,专业投资机构才是负责养老金投资管理专业主体,广东省率先于2012年初委托全国社会保障理事会负责投资运转约为1000亿元的基本养老保险资金,象征着我国政府开始尝试拓展养老基金的投资模式。因此,首先必须要建立严格的全国统一的养老基金投资管理体制。其次要建立基金业的行业协会,增强纪律规范,行业规范是发达国家行业管理的重点。然后要重视基金的自我约束,目前我国己经普遍认识到自我控制对基金行业的重要作用。最后还要完善政府监管,政府监管的存在可以有效的避免基金管理中的暗箱操作,保护公众的知情权。
在国外养老金的投资与配置中,首先是养老基金的资产配置,然后是进行多元化的投资,最后才是挑选投资机构。参考国外的经验,在我国养老基金投资方面需要做到两点,一要增加养老基金另类投资的比率,二要投资全新的生命周期产品生命周期产品已经成为国外金融危机后最受欢迎的投资产品。
目前我国已经基本建立起一个具有鲜明的中国特色的社会养老保障体系,但是,由于人口结构老龄化的加剧和市场经济的持续快速发展,使得当前的养老金体系出现了诸如巨额隐性债务、城乡并轨困难等问题,对我国养老保障制度的改革与完善产生了严重的负面影响。因此必须尽快地建立起的较为完善的养老金体系,实现多元化筹资、规范化保障、社会化管理,以积极应对我国人口结构老龄化对经济社会的巨大冲击。我们相信如果能够将上述的建议用于实际,可以有效的解决当前养老金体系中出现的困难,进一步完善i国的社会养老保障制度,推动养老保险制度改革的顺利进行,促进我国市场经济的繁荣发展。
