2高校财务管理存在的问题及原因
2.1高校财务管理存在的问题
2.1.1高校的内部控制不健全
随着教育改革的深化,高等院校从单纯依靠国家财政拨款,转换为多渠道筹资办学的模式。近年来,高校经济活动的日益复杂并逐步深化,在新校园建设方面、对外投资、基础建设的招投标、物质采购及招生收费等方面涉及巨额经济利益,容易滋生腐败温床。高校财务管理制度和方法虽然经过多年的发展,但是高校财务管理制度还是有很多地方不完善,内部控制还存在薄弱环节,主要表现在以下几个方面:一是虽然部分高校有内部控制制度,但是在实践中并没有严格执行,制度仅仅停留在理论层面。每当上级单位下达文件规定时,高等院校紧急制定制度规定,在执行过程中,往往出现“重制定,轻执行”的情况,使制度失去了刚性和严肃性。
二是高校内部审计监督职能的弱化。高校内的审计部门一般隶属学校领导管理,自身从设置上就不合理。大部分学校的审计机构存在着人员配备少、业务水平差等情况。比如新校园建设期间,面对众多的审计项目,审计人员只能从一个项目现场匆忙地赶往下一个项目现场,那么审计过程的监管就可想而知了。此外,审计部门往往事后审计多,事前、事中审计少;对下级单位审计多、对同级单位审计少;对领导干部离任审计多、对经济责任审计少。三是管理层轻视内部控制制度建立。由于高校非盈利性质,没有用企业以的“追求经济效益最大化”作为指导目标。大部分高校管理层认为只要收能抵支,不出现赤字就可以了。领导的忽视,往往会带来巨大的经济损失。四是财务内部控制制度缺乏系统性和整体性。高校有很多工作往往涉及几个部门,财务、资产、人事、教务等都是学校的核心部门。如果它们缺乏良好的沟通,衔接性差,也会给高校造成不小的经济损失?。比如发放教材时,财务处负责收费,而教务处负责教材发放,但是当钱物不相符或是出现误差时,由谁解决这个问题,就成了管理的盲点。五是对财政拨款等预算外的资金缺乏有效的监管。
有些高校只重视财政性资金,对高校内二级单位的创收和短班收入,往往并没有纳入控制范畴。二级单位私自截留预算外资金、违规乱收费、乱使用等,也极易造成违纪违法。
2.1.2巨额债务负担
1999年之前,高校财务制度为“量入为出,收支平衡”,大多数学校依靠财政拨款能维持基本运转,基本没有债务或是债务很少。那么是什么导致高校走上负债经营之路呢?高校扩招是导致高校负债的主要因素之一。1999年,我国开始大力发展高等教育,高校招生人数快速上升。1999年教育部出台《面向21世纪教务振兴行动计划》中明确指出“到2000年,高等教育入学率达到11%左右,到2010年,入学率接近15%”的目标。1998年我国普通本专科招生人数为108万人,1999年为160万人,到2010年上升为662万。2010年全国各类高等教育总规模达到3105万人,高等教育的毛入学率由1998年9.8%上升到26.5%①。现有教学资源已经不能满足发展的需要,学校需要资金来增大校舍面积、改善教学条件、培养良好的师资队伍。高校的扩招不仅刺激了教育消费,还导致了高校基础设施建设投入的大幅增加,导致高校债务规模急剧扩张。普通高校的教学评估是高校负债的另一主要原因。教育部为保证高校教育质量,改进教学工作,开展了 “以评促改、以评促建、以评促管、评建结合、重在建设”为原则的教育水平评估工作。各个高校在财政投入不足的情况下,为了迎接评估所达到的一系列指标,只能通过向银行借贷来改善软硬件设施。从清华大学开始的“银校合作”的发展,高校步入了从银行大力贷款阶段。2007年2月,在国务院举行的新闻发布会上,教育部部长周济证实,我国公立高校的债务规模大致在2000多亿②。从以上我们可以看出,贷款规模不断加大,高校背负巨额债务压力。
以下以某省属高校为例讲述高校负债情况。某省属院校债务主要是新校园建设形成。原学院成立时,校园面积仅136亩,且多校区办学。为实现学校的可持续发展,根据省高等教育发展规划,上级领导批准新校园征地1500亩,校舍建设面积42万平方米,但是考虑到建设资金短缺,学院实际征地1000亩,校舍实际建设面积21万平方米。2010年学校共计负债6.38亿元,其中银行贷款3.76亿元、短期借款0.32亿元、应付款2.3亿元。学校3.76亿元银行贷款中,除1.2亿元是八年期项目贷款外,其余均为一年期短期贷款。短期贷款0.32亿元为学校向教育投资公司借用的一年期短期借款。应付款2.3亿元具体为应付工程款1.8亿元,征地及建设相关政府规费0.5亿元。按照合同,应付款均应在半年内支付。负债情况如表2.1。施工方负债为讨要工程款经常采取非理性行为,严重影响正常教学秩序;由于学校每年需偿还利息近3000万元,造成教学投入严重不足。
2.1.3融资困难
学校资金来源有几种途径,一是财政拨款,其次是学费收入,来自学生缴纳的学费住宿费,这两部分构成了高校经费来源的主要部分。三是学校的各种非学历教育收入、培训收入和经营收入。各个学校情况不一样,根据学生的招生人数、学校资产使用情况而定。四是科研经费的拨款。这部分经费必须要保证专款专用,基本没有周转的空间。
按照《教育法》规定“国家建立以财政拨款为主,其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”
《高等教育法》也明确规定“国家建立以财政拨款为主,其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,使高等教育事业发展同经济社会发展水平相适应。?”随着高校的扩招和办学规模的扩大,财政拨款的总量有一定的增加,但财政拨款在学校总经费中呈下降趋势。1993年我国政府颁布实施的《中国教育改革和发展纲要》确定到20世纪末,国家财政性支出要占国内生产总值的4%的目标。1991年,我国财政性教育经费占GDP比重为2.84%,1999年财政性教育经费占GDP比重2.84%,2005年财政性教育经费占GDP比重为2.82%。由此可见,财政性教育经费的投入非常少。
有限的财政资金投入满足不了高校日益增长的资金需求。
1993年政府出台的《中国教育改革发展纲要》开始形成了非义务教育按照培养成本收取一定比例的费用的改革思路,并逐步建立非义务教育的成本分担机制,公立高校按照国家及地方政府的有关政策和标准向大学生收取学费、住宿费等费用,开辟了高校经费的新来源。学费收入占教育事业收入相当大的比例,地方高校各类学杂费收入占事业收入的比例大多超过了 70%。但由于国家对招生指标严格控制,学费标准不得提高,其中2001年到2013年期间,我国高校学费增长幅度不超过千元。在学费收取方面,大多数高校贫困生比例占高校学生人数的30%左右,这给高校收费工作带来相当大的难题,学费无法按时收缴,影响了高校正常的教学运转。
家庭经济困难是导致学生欠费的主要原因。大部分学生来自偏远地区和经济不发达地区,这些地区的家庭收入普遍较低,一个家庭一年的收入难以支持一名大学生求学,家庭经济困难导致他们面对几千元学费时往往无能为力。以某万人高校为例,通过表2.2分析来了解家庭经济困难学生占学校人数比例。
从图表中的数据,我们看出该校2008-2013年级贫困生占该年级学生人数的比例分别为33%、37%、27%、29%、32%、32%。可见,贫困生在高职院校学生中占有相当大的比例,其中2009年贫困生比例为最高为37%,2010年为最低为27%,其它年份比例相对稳定,贫困生欠费给高校收入带来了一定的困扰。
最后,非学历教育招生存在极大的不稳定性,招生人数少,办学规模小,很难给高校带来稳定的经济收益。科研经费虽然数额不小,但大部分收入主要运用项目成本支出,对学校教育收入的贡献小。特别是大部分中小型高校,科研经费尤其少,只够简单的研究调查之用,并没有转化为科研收入。
2.1.4预算管理不科学
高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划,是高等学校年度内所要完成的事业计划和工作任务的货币表现,是高等学校曰常组织收入和控制支出的依据?。高等学校预算最开始是在计划经济体制下实行“财政拨款收支计划”,改革开放后实现校级预算,紧接着高校财务制度出台的“大收大支的综合财务计划”,最后到当前执行“部门预算”的过程。高校预算管理是高校财务管理的重要组成部分,它包括预算的编制与审批、预算的执行与控制、预算的考核与评价等环节,是高校进行经济活动的前提和依据。高等教育经费逐年增加,高校对资源的合理配置要求越来越高,预算管理渐渐成为成为高校财务管理的重要组成部分。高校预算管理是随着预算管理模式的变革而不断革新。高等学校当前执行部门预算有一些成效,但是高校预算管理还很不完善,存在着一些问题。
预算观念守旧,预算编制主体错位。我国高校的教育经费主要是国家的财政拨款,高校没有经营观念和理财观念,上级给多少预算,下级学校就接受多少,高校领导缺乏预算管理意识。学校各个部门对于学校下达的编制部门预算要求时,往往片面追求各个部门利益,确保部门有钱运转,忽视自己的职责与权限,没有从学校的总体战略发展考虑。由于传统的预算管理体制惯性还没有完全消除,高等院校的各个部门把编制预算当做是财务部门的职能工作,部门参与性不够,财务部门闭门造车,预算编制难以保证准确、及时完成。降低了预算的权威性和预算支出的效益。
预算编制内容不全面,编制方法不科学。随着高等教育大众化不断推进,为了适应办学规模扩大的需求,高校也加快了建设的步伐,但高校的财力无法满足建设发展的需要。大部分高校尝试利用金融机制发展教育事业,资金收支渠道多样化,负债经营、校办产业及独立学院等没有纳入到学院预算管理中,无法全面反映高校财务状况。其中负债经营的理念与高校“量入为出,收支平衡”的编制原则之间产生了冲突。校内外预算不衔接。高校预算一般从两个层面进行,一是校外预算,即根据财政部门和主管部门要求,在规定时间按规定格式和程序上报的预算;另一个是校内预算,即高校在预算资金内,根据各部门的教学计划、发展需要等因素,按照一定的比例分配,将预算执行落实到相应的部门。省级部门预算在每年11月左右编制完成,而学校预算一般都在第二年初才能形成,学校党委或是院长办公会批准后执行。部门预算管理改革要求预算单位编制财务预算时采用“零基预算”的编制方法,但对于大部分普通高校来说,学校编制部门预算时还是沿用以往增量预算的编制方法,增量预算是以以前预算执行结果为基础,默认原有的预算支出是合理的,其结果是很难打破原由的预算格局,造成了一定预算资金的短缺和浪费?。容易让部门在资金使用上形成资金不够伸手要,不能很好的调动部门增收节支的积极性。
预算执行软化。很多高校没有建立完善的预算管理网络和科学的管理程序,缺乏严格的监督制度,执行预算过程中随意增加、调整现象严重,破坏了预算的严肃性。实际工作中,有些部门经常出现项目经费的挪用,造成一些重点项目资金紧张,或是预算出现赤字;也有部分部门出现年初争预算,年中追预算,年终超预算的情况。
预算绩效评价弱化。大多数高校没有发挥预算管理的绩效考核、评价功能,对高校内各个部门的预算管理工作绩效没有进行考核与评价,仅仅是在预算执行过程中,将预算值与执行情况进行简单的对比,没有将预算管理的绩效与高校各个部门的考核、奖惩挂钩,忽视了各个部门实现预算管理目标的主观能动性。这些问题的存在,都使高校的预算管理处于被动地位。
2.1.5资产管理不科学
高校资产管理是高校财务管理的重要内容。高等学校的资产包括土地、教学楼、图书、仪器设备等有形资产和科研成果、专利、信息技术等无形资产,这些都是高等学校得以发展和生存的物质基础。由于我国教育事业的发展,高校扩大办学规模,越来越多的高校拥有大片土地,建有新型教学楼、图书馆、配备各种先进的办公设备和教学科研仪器,高校资产管理面对的问题也越来越复杂。当前我国高校在资产管理方面所突出的问题主要体现在以下几个方面:
管理体制不健全。管理部门各管各一片,学校只是简单组成资产部门,并没有统一控制和管理。资源配置过程中,盲目投入,重复建设。比如一个学校可以有大大小小5、6个计算机房,各个二级部门根据部门教学计划安排,申请经费购买设施,造成资源重复浪费。而学校资产部门并没有根据调查研究,在资产配置和资产管理上合理安排,统筹管理。往往一个部门使用,另一个部门购买,部门间缺乏沟通,不能明确责任,在使用过程中维护和保管力度不够,出现资产毁损和丢失等问题。在资产购置方面,部分高校没有严格按照国家规定的政府采购和招投标管理。
资产存量不清楚、帐实不符。04年审计署对高校资产状况进行审计,通过审计发现高校资产管理存在产权不清楚、账目和实物不符等问题。高校资产的资金来源为国家拨款、科研项目经费、自筹经费等,相应的资金使用部门重资金投入、重实物购买,但是却轻视使用、轻视管理。在高校规模化、合并化的浪潮中,部分高校存在产权关系不清,土地产权证无法过户等问题。二级部门利用部门经费购买教学实验用器材,并没有报学校资产部门备案,学校进行财产清查时,才发现有物无帐。
资产部门统计资产的增减和报废,与财务部门核对,但财务部门并没有对实际资产进行核对,仅对数据进行核算,严重降低了财务的监督和管理功能。
高校资产流失严重。对高校资产的丢失、非正常报损、报废、缺乏责任追究机制。部分高校重视有形资产管理,而忽视无形资产管理,对高校的专利技术、科研技术等无任何形式的管理。后勤及校办企业无偿占用学校资产,就算有偿使用,也是缴部分象征性的管理费,造成资产效益的严重损失。固定资产采购管理制度混乱,部分资产重金购买,但使用率却很低下。低值易耗品采购分散,资产库存管理不科学。资产管理人员专业素质低下,二级单位设置的资产管理员,只是简单的兼任资产登记工作,资产管理和维护工作上往往差强人意。一般高校实行申请添置制度,申请报废往往填个单子,没有严格的审批程序和教育成本核算观念,降低了国有资产的使用效益和成本效益。
2.2高校财务管理问题的原因分析
2.2.1财务制度建设落后
高校财务制度的内容很多,其中重要的内容有:高校财务管理基本制度、国有资产管理办法、预算管理制度、校内财务体制、机构设置、财务人员管理办法、收入管理办法、财务审批管理办法等。社会政治、经济文化制度的变迁,对我国高校财务制度也产生了一定的影响,我国高校的发展经历了由计划经济向市场经济转型。高校面临着复杂的财务管理工作,即要解决高校因发展、扩招教育资金不足问题,又要努力提高现有教育资金使用效率的问题。但原有的财务管理制度滞后,给高校财务管理工作带来困难。(1)财务管理模式上,《高等学校财务制度》第五条规定:“高等学校应实行统一领导、集中管理的财务管理体制;规模较大的学校实行统一领导、分级管理的财务管理体制。?”高校在财务管理方面一般由主管财务工作的校长行使总会计师的职责,学校的财务工作受领导主观思想影响严重,这种模式越来越不适应高校的发展。明确财务管理各级工作的经济责任,明确权、责、禾IJ,降低财务管理风险。(2)在制度建设上,财务管理核算制度相对滞后。一般高校财务处都是“报账型”财务处,会计信息披露不能如实反映财务状况。会计制度设计偏重于各个部门资金的收支和日常的核算。(3)经营投资方面制度建设落后。
高校教育的社会功能的增强,经济活动日益复杂,在日常教学科研活动之外,也进行经营和投资决策,而针对这部分的管理规范,高校并没有明确的制度支持或约束。
(4)缺乏负债风险防范方面的控制制度。近年来,许多高校招生人数剧增,多数高校合并或扩大办学规模,需要大量的资金用于扩大基础设施和教学设备的完善,但在财政投入不足的情况下,纷纷贷款搞建设。多数的学校都缺乏完善有效的风险控制机制,缺乏风险应对的措施,最后导致高校负债过重,对学校的持续发展带来了不利影响。(5)监督控制制度滞后。高校财务监管工作重点是收支审计为主,侧重专项资金的监管,而忽视了日常性经费的审计监管。与发达国家高等学校完善的监督控制制度相比,我国高等学校的监督缺乏规范性、系统性、预防性。(6)国有资产管理制度不完善。高校国有资产的无偿使用,导致资产的使用率低下、浪费严重,缺乏效益控制手段,也没有一定的激励和奖惩机制。(7)预算管理制度存在缺陷。预算也只是简单对二级单位资金进行收支计划,没有对预算做长远的战略性规划,只关注广度而没有深度,无法满足高校项目决策者的需求。预算管理制度中还存在的一个严重的问题是缺乏绩效考核机制以及相应奖惩机制,从而导致预算管理效率低下。
2.2.2轻视成本控制
高校财务成本控制是对所有耗费成本的活动进行精确严格的计算、监督与考核,将成本限定在一定的范围之内。高校财务成本控制是针对学校的每一个职工、针对财务管理的每一个业务流程进行成本控制,便于提高高校的财务管理水平和办学效益。高校做为非盈利组织,其资金来源大部分为国家财政拨款,在保证教学活动正常开展的基本的教师工资、教学支出、教学仪器设备等方面不计成本或是轻视成本核算,都会造成了教学资源的极大浪费。对大多数高校来说,财务部门只一个报账出钱的部门,日常经济活动不涉及成本概念,加上成本核算缺乏数据分析,不考虑投入产出比,进一步造成了资金的浪费。
轻视资金成本控制。控制资金成本是高校财务管理几乎忽视的工作。部分高校为筹集建设用资金,花费大量资金做工作,支付了担保费、业务费、宣传费等资金筹集过程中的费用,而并没有核算成本。高等院校资金来源为政府财政拨款、学费收入、专项经费、科研经费、银行贷款、合作办学资金等。部分高校盲目扩建新校区,背负巨额债务,每年支付贷款利息都占学校支出大头,高额债务利息影响学校正常工作的开展、资金困难难以保证正常支出,到期贷款、欠款无法偿还,就会使学校稳定存在重大隐患。
轻视人力成本控制。一项调查显示,高等学校教师和学生比例约为18:1,在校学生与教辅行政管理人贾的数量比例为5:1,高校通过合理控制行政管理人员、教学辅助人员、教职人员的比例,优化人员数量结构,可以起到大力消减人力成本得作用。但大多数学校并没有达到以上数量比例。部分学校存在机构人员编制不合理,部分部门存在因人设岗,而不是因事设岗,加大了人力成本的支出。由于工资体制的历史原因,不合理的工资结构及奖惩机制的存在,导致部分职工做事不拿钱,部分职工拿钱不做事,大大降低高校教职工工作积极性,造成工作效率低下,从另一方面提高了人力成本。如果学校要运转,这些人力成本就必须要支出,如何有效控制人力成本是高校必须面对的一个重要课题。
轻视资产成本控制。在高校里做为相互独立的二级部门,在进行财务物质购置过程中,资产重复购置严重、购入资产长期闲置,使用效率低下,都是对资产成本的一种浪费,是隐形消耗高校教育经费表现。部分高校新建房屋建筑物,使用多年,都不及时办理竣工验收手续,不入账;对报废资产没有及时处理,余值不入账,造成资产流失。在无形资产方面,无视无形资产管理,更谈不上成本控制。缺乏资产配置的约束机制,在资产配置上随意性较大,忽视了资产成本控制。
2.2.3经营观念不强
随着市场经济的快速发展和教育体制改革的深入,高等学校逐步转变为自主办学的法人。高校的经营观念是根据其办学目标,整合、配置、优化高校所有的资源,在最大程度上提高资源的使用效率,增强学校的资源效益。由于体制原因,高校财务管理部门普遍缺乏科学的理财意识,在财政资金方面“一等、二靠、三要”缺乏开辟资金渠道的积极性。高校在财务管理成本、改善办学条件和优化资源配置方面都缺乏经营观念。
重大投资决策缺乏科学分析和经营观念。中央和地方财政对高校的投入逐年加重,但是经费仍然紧张。高校改扩建需要大量资金,导致办学经费严重不足,大量资金投入到基础建设中,而这些资金投入有没有给予高校适当的回报,有限的资金有没有发挥应有的作用,都是高校财务管理工作需要思考的问题。高校的投资决策一般由财务部门或是相关部门拿出计划方案,提出报告交学校党委会或院长办公会讨论,高校管理层个人的主观意见在很大程度上就成了决策的最终方案,而且缺乏对决策后果追责机制,这样容易造成投资的盲目性、随意性。缺乏科学分析,不计划投入产出比例,盲目安排资金支出项目,这些不合理的投资造成了学校资源的巨大浪费,阻碍了高校正常工作的开展。
财务集权管理导致二级单位经营观念不强。高校财务管理一般是集权式财务管理模式,校内一般只设一级财务机构,没有设下级财务管理机构,高校将所有经费都集中管理。一级财务管理机构负责学校所有的财务收支计划和执行,这样就严重降低了二级单位和独立学院的工作积极性。目前各个高校主要以学历教育为主,但是各类成教、自考、短班培训市场也日趋火爆,这一部分收入也渐渐成为高校收入来源不可缺少的部分,高校也要积极抢占这一部分市场,但是高校财务管理分配体制下的集权管理,导致了二级单位管理者没有积极性去开拓新兴的教育市场。对财力的约束和限制,不能很好的发挥二级部门的积极性和创新性。
忽视智力资源和科研优势的经营。高校拥有大量高水平专业知识的教授学者,除日常教学授课计划外,发挥高校专业人才力量为高校创造价值也是高校面临的一个问题。部分高校拥有科研成果和专利技术,在花费大量科研经费的同时,科研成果并没有很好的转化为生产力,没有将科研技术商品化,没有为高校带来相应的经济收益。很多高校不会利用自身优势,挖掘潜力,将知识转化为生产力。
2.2.4财务人员素质不高
高校财务部门是高等学校的经济管理职能部门,是为全校师生员工服务的部门。为实现高校的可持续发展,必须要求财务人员有较强的管理水平和较硬的专业素质,但是目前高校财务人员在法制观念、专业技能、创新水平和服务意识上都还有很多不足。
法制观念淡薄、责任意识不强。一些高校财务人员不注重学习财经法规和会计职业道德,对国家的政策不及时了解,法制观念薄弱,没有廉洁自律意识,违反财经法规,“吃、拿、占”,养成不良恶习。更有部分财务人员触及法律底线,利用职务,公款私存、虚列会计账目、套钱、贪污挪用公款。据统计,在2000年至2010年间,40所高校经济类腐败案件中,其中发生在基建领域的21起、财务领域的7起、采购领域的8起、招生领域的3起,其他领域的1起。从统计数据我们可以看出,财务部门也是高校腐败贪污案严重高发部门之一,这无疑与财务人员法制观念淡漠存在极大的关系。
业务水平偏低、知识结构不合理。对学校经济业务事项进行会计记录、反应和控制是学校财务人员的主要工作。由于过去财务工作局限于简单的会计核算、借贷记账,财务人员认为能做账出钱就可以了。但高校经济活动日益增多、业务日益复杂,对财务人员的业务要求也越来越高,过去的工作方法不能适应现在的工作需要,急需财务人员加快专业知识的学习。部分财务人员不认真钻研业务知识,对待工作散漫敷衍了事,不能很好的履行自己的工作职责。财务人员知识结构老化,不认真学习新知识,不积极参加继续教育,从另一面导致业务水平更新过慢。高校经济活动日益社会化,也急需能解决复杂经济业务的高级财务人才,而高校在这一方面基本上没有人才可用。人员结构不合理,部分高校财务部门人员多为引进人才配偶、男女比例失调、非专业人员比例变大等问题也逐渐突出。此外,财务队伍整体学历水平老化,知识结构单一,特别是财务部门实现会计电算化核算以来,高校财务部门普遍缺少计算机专业人才进行财务系统维护与管理。
服务观念不强、创新意识欠缺。财务部门是学校重要的职能部门,是学校一切经济活动的加油站,也是一个重要的窗口服务部门。部分财务人员服务观念不强,对待前来报账的教职工态度冷漠、觉的其他人员有求于自己,养成了一种髙高在上的服务态度。更有财务人员没有摆正好心态,服务意识不强,更有甚者,在工作繁忙时,对待师生态度恶劣,与报账人员发生矛盾和争吵。财务工作是一项细致的工作,正是因为这样,也导致了部分高校财务部门长期沿用老办法、老规定,不敢尝试现代化的业务技能。在工作实践中,墨守成规矩,缺乏创新意识,造成业务水平偏低,工作效率低下。
