上海自由贸易区的相关问题探讨

　　4 上海自由贸易区的相关问题探讨

　　4.1 自由贸易区相关概念界定。

　　自由贸易区这一区域经济形式在世界历史上已经有了非常悠久的发展历史。

　　但自由贸易区的概念却没有全球统一的规范。世界海关组织对自由贸易区的概念做了规定，并提出了这一个词。在《京都公约》专项附约四《海关仓库和自由区》的第二章中，对"自由区"进行了阐释："'自由区'系指缔约方境内的一个区域，进入该区域的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外。"《中国利用外资基础知识》一书对自由贸易区进行了比较权威的定义，即"自由贸易区是指自由贸易区是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡以外、以贸易为主的多功能经济性特区。又称为免税又称免税贸易区或对外贸易区、自由关税区。"2000年版的《世界经济学大辞典》，则对自由贸易区下了更为明确的定义，即"自由贸易区是指在一个国家或单独关税区内实行贸易和海关、服务、投资、金融等方面相对自由化措施，减少行政干预的一定区域。"中文里所谓的自由贸易区，在英文里有着两个含义，一种是跨国家区域的自由贸易区，英文为Free Trade Area,简称FTA.而本文中所述的自由贸易区，是境内关外型自由贸易区，英文为Free Trade Zone,简称FTZ.为了厘清概念，有必要先辨析一下两者的不同。

　　Free Trade Area（FTA）是基于国际协议的自由贸易区。如欧盟、美加墨三国组成的北美自由贸易区、中美洲共同市场、加勒比共同体、东盟自由贸易区等。这种"自由贸易区"是国际间区域经济一体化的具体形式，有的（如欧盟）则已经达到了某种程度的区域经济政治一体化；也有的则是地理上并不接壤的国家间制定的双边自由贸易协定，其参加国相互间提供关税优惠直至互免关税，相互间还向对方提供贸易和投资的便利。

　　Free Trade Zone（FTZ）是在主权国家或地区的关境之外，划拨出一定的区域，准许国外商品免除关税自由进出的特区。其中，狭义的FTZ是表示只对进口出口商品所需原料等货物进行免税的"出口加工区";而在广义上，FTZ的概念可以延伸到"自由港"和"转口贸易区".无论狭义还是广义，FTZ在本质上都是在一国之内的某些特定区域内实行特殊的政策甚至某些特殊的法律的"特区".

　　自由贸易区是一国设立在关境之外的对外开放的特殊经济区，最大的特征是不存在贸易限制并且豁免关税，追求"三大自由",即货物进出口的自由、资本投资的自由和金融领域的自由。其主要目的是为了促进对外贸易，并且随着自身的发展，也极大促进以出口为导向的加工业和商业、金融等服务贸易行业的发展。

　　自由贸易区是一个国家或地区单边开放的措施，设立自由贸易区已经是各国促进其区域及国家经济增长的重要政策手段。我国的"中国（上海）自由贸易试验区"就是一种FTZ,也就是中国的自由贸易特区。

　　4.2 上海自贸区的建设情况。

　　2013年8月22日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。上海自由贸易试验区，将己有的上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区有机统一，实现港区联动，一同升级为更加开放、自由的综合性自由贸易区。它的设立不仅将起到推动上海经济的转型与升级的功能，更担负着整个国家深化改革与扩大开放的历史使命。上海自贸区建设的成功经验接下来会在全国范围内推广，进而以点带面带动中国经济实现新的升级和发展。

　　4,2,1 上海自贸区设立的背景。

　　现阶段经济全球化、贸易自由化和我世界一体化的趋势日益深化，我国内部的改革创新与对外开放不断深化，社会经济的发展进入新常态、面临新形势，上海自由贸易试验区的设立是一项国家战略，是应对对当今国际国内形势作出的明智之选。我国在二十世纪九十年代就开始相继在东部沿海城市建立保税区来发展对外贸易。保税区的设立，为外商投资的吸引、国外先进生产技术的引入、出口的扩大等方面做出了突出的贡献，起到了与世界经济相连的桥梁作用。然而时至今日，国际的经济形势与国内的发展战略都发生了巨大的变化，保税区已经难以适应发展与改革的需要，暴露的问题及缺陷越发的突出，因此对保税区进行转型升级势在必行。

　　站在国内的角度上，建设上海自贸区的主要原因是保税区的发展遇到了瓶颈，难以继续完成对外开放的桥头堡的作用。上海自贸区设立之前，除了香港以自由港的形式进行自由贸易之外，内地并不存在传统意义上的自贸区，只有与其相似的保税区。保税区是经国务院批准建设的，受海关进行特别监督和管理的经济区划。具体来说："在保税区内，境外的设备、资金和原料的进口不必办理海关手续。进口产品在保税区内经过加工，若出口到其他关税区，设区海关不加以干涉。但是要进入设区国关税区内，则视同进口。"保税区有保税仓储、出口加工、转口贸易三个方面的主要功能。从1990年我国设立第一个保税区--上海外高桥保税区，到今天上海自由贸易区的成立，保税区在建成的20多年里对中国经济的发展起到了不可或缺的促进作用。

　　但是，随着我国加入WTO以及国际经济形势发生了新变化，保税区不可避免的暴露出一些问题。首先，我国加入WTO后，逐步降低了关税、开放对国外企业的市场准入并且推出了一系列优惠政策，这对保税区产生了很大的冲击，使保税区的原有优势受到了威胁。其次，我国最近几年在内陆地区建设多个出口加工区，运用本地劳动力的优势发展出口贸易，从而挤压了保税区原有的出口加工业务。

　　最后，没有给予保税区明确的定位，致使其难以建设完善的法律制度和管理体制。

　　依据国际惯例，保税区具有"境内关外"的地位，然而我国在立法上并没有予以承认。"境内关外"的意义在于本国政府要放弃部分的治外法权。我国《保税区海关监管办法》第七条规定："海关对进出保税区的货物、物品、运输工具、人员及区内有关场所，有权依照海关法的规定进行检査、查验",很明显这算不上是真正意义上的"境内关外".而其在法律制度和管理体制上出现的问题，正是因为这种不明晰的定位导致的。综上所述，保税区必须通过转型升级才能有效的应对上述问题，中国对外贸易的发展才能赢得更加开放与自由的空间。上海自由贸易区的建设正破解了保税区目前所面临的困境，将国家改革开放提升到一个新高度。

　　上海自贸区建设的全球视角主要有以下三个维度：首先，上海自贸区的建设为了应对世界一体化和经济全球化。20世纪50年代开始，世界开始呈现出经济一体化的特征，1994年4月15日成立的世界贸易组织（WTO）更是加快了世界经济一体化的进程。对此，美国经济学家丁伯根如此解释道，"经济一体化就是将有关阻碍经济最有效运行的人为因素加以消除，通过相互协调和统一，创造最适宜的国际经济结构。"为了顺应世界的潮流，不论是发达国家还是发展中国家都在积极建设自己的自由贸易区，"据不完全统计，目前全球己有1200多个自由贸易区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4%;67个发展中国家共设立775个，占65.6%."综上所述，各国（地区）为了在世界经济新形势下占据更有利的位置，纷纷建设自由贸易区，自由贸易区发挥了愈发举足轻重的影响。

　　其次，上海自贸区的建立适应了世界经济发展的新要求与贸易自由化的新形势。贸易自由化最早由亚当·斯密提出，它的核心理论就是由于国与国之间商品存在成本差异而促使国家间贸易得以发展，贸易的发展能够使各国之间资源得以优化配置，从而提高生产效率。贸易保护主义在二战结束后的初始阶段十分流行，这使世界经济的健康发展受到了极大的阻碍。在如此的时代背景下，GATT应运而生，它通过消除关税和各种贸易壁垒来促进自由贸易，使贸易自由化成为国际贸易发展的潮流。在此基础上成立的WTO,将自由贸易更为广泛的推广到了全世界的范围内。建设自由贸易区的实质就是为了取消关税和其他贸易壁垒，这完全符合贸易自由化的世界发展潮流。

　　最后，上海自贸区的建设可以有效减轻世界金融危机带来的冲击与不良影响。2008年以来爆发的美国次贷危机导致了全球性金融危机，对我国经济的各个方面，诸如制造加工业、出口贸易业、物流运输业、金融业乃至旅游业都产生了很大的冲击，严重的负面效果直到今天仍难以消除。将上海自贸区建设成为全面开放税收、金融、贸易等方面的试验区，是消减金融危机对我国经济发展不良影响的一次积极的尝试。

　　4.2.2 上海自由贸易区法律制度的保障。

　　2013年3月，李克强总理在上海调研期间表示，支持在上海建设自由贸易试验区。接下来在5月24日，国务院提出加快制定并出台中国（上海）自由贸易试验区建设方案，推动各项贸易自由化，探索建立和国际管理接轨的外商投资管理体制，这是首次在国家层面上开始推进建设自由贸易试验区。

　　4.2.2.1 全国人大常委会授权立法第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2013年8月30日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。其中主要内容可以概括为：除了我国法律法规特别规定必需采取准入特别监管办法的投资，普通的外商投资在上海自贸区内暂时更改了"三资法"中对于行政审批制度的有关规定。并且规定了试行期限为三年。

　　这从法律上为上海自贸试验区的制度探索打开了途径。

　　4.2.2.2 国务院颁布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》及相关决定国家迄今为止发布的最核心的文件是国务院常务会议于2013年7月3日通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。它对上海自贸区成立有非凡的指导意义，从全局性视角提出了对上海自贸区的制度设立的目标。方案的主要内容包括总体要求、主要任务和措施、监管和税收制度、组织实施以及服务业扩大开放措施几个方面。

　　2013年12月21日，国务院还通过了《国务院关于在中国（上海）自山贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》，相应地调整了有关法律法规和相关文件中与上海自贸区的制度相矛盾的部分。具体内容包括两方面："第一，改革外商投资管理模式，对一般的外商投资，对在国务院颁布的《外资企业法实施细则》、《中外合资经营企业法实施条例》、《中外合作经营企业法实施细则》、《指导外商投资方向规定》等相关法规中的关于行政审批的相关内容进行了变更。第二，扩大服务业开放，主要涉及船舶登记、国际海运、营业性演出、娱乐场所、征信业、外商投资电信企业中外合作办学以及电子游戏经营场所等国务院颁布的规定，对上述规定中有关行政审批、资质要求、股比限制以及经营范围限制等方面的管理措施进行了调整。"
　　
　　4.2.2.3 上海市人大常委会的相关决定。

　　2013年9月26日，上海市人大常委会通过了《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性培规规定的決定》。其中的主要内容为："第一，根据全国人大常委会通过的决定，在上海自贸区内对一般性外商投资停止实施《上海市外商投资企业审批条例》。第二，调整与国务院颁布的《总体方案》不一致的地方性法规中的相关内容。第三，规定了调整实施相关地方性法规的时间为三年。"此项决定对中央的立法起到了非常好的承接作用，并及时调整了相关的地方行政法规，为上海自贸区的建立提供了良好的法制保障。

　　4.2.2.4 上海市政府颁布的政府规章。

　　2013年9月29日，上海市政府制定了有关上海自贸区的相关具体政策与规章，其中最重要的是一系列内容比较完整的综合性管理制度，即《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》，以及另外五项涉及投资方面的管理办法，分别是《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》、《中国（上海）自山贸易试验区外商投资企业备案管理办法》以及《中国（上海）自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》。以上几项管理办法将国务院《总体方案》的内容高效地以具体方式展现出来，为上海自贸区平稳、高效的运转提供了制度性的依据。

　　4.3 上海自由贸易区的改革现状。

　　4.3.1 政府职能改革的试验区。

　　积极深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，依据国际化、法治化的需要，探求设立与国际投资和贸易规则体系相符合的行政管理体系。在上海自贸区内建设以市场为主导，政府服务市场为主、监管为辅，确立高效、透明以及与世界接轨的行政管理制度。包括："积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管；建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，完善信息网络平台，实现不同部门的协同管理机制；建立集中统一的市场监管综合执法体系；提高行政透明度，完善体现投资者参与、符合国际规则的信息公开机制；完善投资者权益有效保障机制；完善投资者权益有效保障机制，实现各类投资主体的公平竞争"等。

　　在此之中最核心的内容是由审批制向备案制的转变。

　　4.3.2 投资领域相关制度的改革创新。

　　在投资管理制度方面，经过探索和试验，上海自贸试验区已经初步建立起以负面清单及准入前国民待遇为核心的投资管理制度，最大的特征是法无禁止即可为，扩大了市场的开放程度。负面清单方面，2014年版的负面清单为139条，比2013年版的190条减少了51条，调整率达到了26.8%.对于未列入负面清单的外商投资项目，通过自贸试验区的新制度，得到营业执照、机构代码及税务登记的速度最快可以达到四天，这就降低了投资的时间成本。注册登记制度便利化方面，由注册资本的实缴制转变为注册资本认缴制，并且登记的程序由"先证后照"改为"先照后证".2014年区内新注册的企业数为11440户，其中，内资设立的企业9383户，注册资本共计3329亿元；外商投资设立的企业2057户，合同外资金额共计118亿美元；集聚了258家总部经济企业，这其中亚太营运商占到22家。

　　可以从上述数据中看出这方面改革所激发的市场活力。

　　"改革境外投资管理方式，对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制，由上海市负责备案管理，提高境外投资便利化程度。创新投资服务促进机制，加强境外投资事后管理和服务，形成多部门共享的信息监测平台，做好对外直接投资统计和年检工作。支持试验区内各类投资主体开展多种形式的境外投资。"4.3.3 贸易发展及监管方式的转变。

　　积极培养贸易新型业态和技能，培养以技术、品牌、质量、服务为核心的对外贸易竞争特点，加快提升我国在全球贸易价值系列中的地位。"鼓励跨国公司建立亚太地区总部，建立整合贸易、物流、结算等功能的营运中心。"深化国际贸易结算中心试点，扩展专用账户的服务贸易跨境收付和融资功能，支持自贸区内的企业开展离岸业务。推动企业统筹开展国际国内贸易，实现国内外贸易一体化进程。试验在自贸区内建设国际大宗商品交易和资源统筹平台，推进能源产品、工业原材料和大宗农产品的国际贸易。扩展完善期货保税交割试点，开拓仓单质押融资等功能。加快对外文化贸易基地建设。推动生物医药、软件信息、管理咨询、数据服务等外包业务发展。允许和支持各类融资租赁公司在自贸区内建立项目子公司并进行境内外租赁服务。鼓励设立第三方检验鉴定机构，按照国际标准采信其检测结果。加速培养跨境电子商务服务功能，试点建设与之相符合的海关监管、检验检疫、退税、跨境支付、物流等支撑业务。

　　在贸易监管制度方面，试验区以贸易便利化为核心进行贸易监管制度建设，借鉴国际先进管理措施，扩大贸易开放，减少监管并提高贸易监管的工作效率和质量。贸易监管遵循"一线放开、二线安全高效管住、区内流转自由"的原则，已经形成了一些高效制度，如通关信息无纸化、第三方检验机构认证、启动实施国际贸易"单一窗口"管理制度等。"海关等有关部门也出台了多项创新改革，进口的平均通关时间比区外降低41.3%,出口的平均通关时间比区外降低36.8%.

　　全年自贸区进出口货值7623.8亿元，增长8.3%,增速高于全国平均3.7个百分点；累计征税入库695.95亿元，增长7.99%,实现了贸易量、税收、监管质量、通关效率的同步增长。"
　　
　　4.3.4 深化金融领域的开放创新。

　　在金融创新制度方面，目标是在风险可控的条件下，进行人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、金融市场利率市场化和外汇管理改革方面的先行先试。

　　目前中国人民银行、证监会、银监会、保监会及其它部门发布了关于金融领域改革的14个改革文件。2014年5月22日，由中国人民银行设立的自由贸易账户系统开始运行，建立起金融领域的事后事中管理体系。并在2015年2月12日，明确了自贸区企业和金融机构在境外融入资金的规模、用途以及相应的风险管理办法，打通境外融资通道。金融开放方面，准许外资银行和内资民营资本到区内从事银行业等；保险业方面，对国外资本的保险机构及外资保险中介机构开放；资本市场方面，主要推动期货市场的建设和进一步开放。目前，上海自贸试验区己可以进行人民币境外借款，13家中外资银行接入自由贸易账户系统，自由贸易账户已经设立有一万多个；自贸试验区跨境人民币结算总额3226亿元人民币，人民币境外借款业务累计总额达到197.28亿元人民币，利率仅为4.2%,比在境内进行融资的资金利率低，大幅减少了企业的融资成本。

　　4.3.5 税收制度改革。

　　上海自贸区的税收制度改革，依据国务院的划分被区分为促进贸易的税收政策和实施促进投资的税收政策。其中相关的内容包括免税范围、自贸区内企业和个人的所得税、进口货物的增值税和消费税以及出口退税等。除此之外，还推动探索健全与境外股权投资和离岸业务发展相符合的税收制度。这些税收制度的改革需要"在维护现，行税制公平、统一、规范的前提下"进行。以上海自贸区作为税收制度改革创新的试验田，将其成功的经验复制到全国，从而推动全国范围内的税收制度改革。

　　这些制度的变革已经自贸试验区带来了经济层面的变化。根据上海市2014年统计年报，在上海自由贸易试验区范围内，经营总收入同比增长11%,航运物流业务收入同比增长15%,税务部门税收同比增长13.4%.更需要注意的是，以上几项指标的增长是在工业总产值比上年降低10.1%的情况下完成的，说明自由贸易试验区的经济结构在发生更为迅速的变化，第二产业增速放缓，第三产业尤其是服务业领域投资增长迅速，这一发展方向也和自由贸易区产业规划设定较为一致。